Postanowienie - I FSK 468/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 kwietnia 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Przewlekłość postępowania, VAT. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Arkadiusz Cudak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2025 r., sygn. akt I SAB/Łd 11/25, o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na przewlekłość postępowania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. w przedmiocie zwrotu kwoty nadwyżki podatkuOddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Przewlekłość postępowania, VAT. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Arkadiusz Cudak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2025 r., sygn. akt I SAB/Łd 11/25, o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na przewlekłość postępowania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. w przedmiocie zwrotu kwoty nadwyżki podatku
Data orzeczenia
16 kwietnia 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Arkadiusz Cudak
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
1. Postanowieniem z 18 grudnia 2025 r., sygn. akt I SAB/Łd 11/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę B. sp. z o.o. (dalej "spółka" lub "skarżąca") na przewlekłość postępowania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. (dalej "organ") w przedmiocie zwrotu kwoty nadwyżki podatku naliczonego nad należnym na rachunek bankowy za maj 2018 r.W uzasadnieniu orzeczenia sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarga spółki jest niedopuszczalna, gdyż postępowanie administracyjne, którego prowadzeniu postawiono zarzut przewlekłości, uległo zakończeniu przed jej wniesieniem, przez co przestał istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Sąd zauważył bowiem, że zarzut przewlekłości postępowania spółka postawiła w związku z niedokonaniem zwrotu kwoty nadwyżki podatku naliczonego nad należnym wykazanej w deklaracji VAT-7 za maj 2018 r. Tymczasem decyzją z 30 września 2024 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w L. zakwestionował dokonane przez spółkę rozliczenie VAT m.in. za ww. miesiąc i w miejsce zadeklarowanej kwoty nadwyżki podatku naliczonego nad należnym określił zobowiązanie podatkowe do zapłaty. Zdaniem sądu podważenie wiarygodności deklaracji i zastąpienie jej wydaną przez organ podatkowy decyzją określającą zobowiązanie podatkowe czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zwrotu, który w takiej sytuacji już nie istnieje.2. Skarga kasacyjnaNa powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zarzucając w niej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, ze zm.), dalej "k.p.a.", przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie istnieje przewlekłość postępowania prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. w zakresie zwrotu podatku od towarów i usług za maj 2018 r. od 18 sierpnia 2018 r. do chwili obecnej z uwagi na brak wydania decyzji w tym zakresie, której to decyzji nie zastępuje decyzja Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w L. z 30 września 2024 r.W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych.3. Odpowiedź na skargę kasacyjnąW odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego wg norm przepisanych.4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:4.1. Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługuje na uwzględnienie.4.2. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, orzekając wówczas w składzie jednego sędziego (z wyjątkiem posiedzeń niejawnych, o których mowa w art. 182 § 2 cytowanej ustawy, nie mającym zastosowania w niniejszej sprawie).4.3. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje również za zasadne przypomnieć pewne istotne i oczywiste kwestie dotyczące charakteru środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna. Otóż bez wątpienia skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Oznacza to, że sąd kasacyjny co do zasady związany jest granicami takiej skargi wyznaczonymi przez zawarte w niej podstawy i wnioski (art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W przypadku zarzutów naruszenia przepisów postępowania wspomniane związanie odnosi się również do ich uzasadnienia, które autor skargi kasacyjnej nie tylko jest obowiązany w takiej skardze zawrzeć, ale także wykazać w nim, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż — z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej — Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może natomiast zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.W tym zakresie zmian nie wprowadziła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które — zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną — zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.4.4. Przedmiotem kontroli instancyjnej w niniejszym postępowaniu jest ocena dopuszczalności skargi skarżącej do wojewódzkiego sądu administracyjnego.Sąd pierwszej instancji stanął w tym względzie na stanowisku, że skarga spółki na przewlekłość postępowania organu została wniesiona już po zakończeniu postępowania administracyjnego, prowadzenia którego zarzucana przewlekłość miała dotyczyć. W tej sytuacji sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna, a skoro została wniesiona – podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.Wnosząc skargę kasacyjną od postanowienia sądu pierwszej instancji, skarżąca zakwestionowała to stanowisko. W środku odwoławczym sformułowała jeden zarzut — naruszenia prawa materialnego w postaci art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez sąd, że przewlekłość postępowania organu nie istnieje. Naruszenia ww. przepisu prawa przez sąd pierwszej instancji skarżąca nie powiązała jednak z żadnym z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określających kompetencje orzecznicze wojewódzkiego sądu administracyjnego, w szczególności z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia i przeciwko któremu zarzuty kasacyjne w sposób oczywisty powinny być kierowane.4.5. Wskazany przez autora skargi kasacyjnej jako naruszony przepis art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. nie miał zaś w badanej sprawie w ogóle zastosowania.Zgodnie bowiem z art. 1 k.p.a. ustawa ta normuje:1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco;2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń;5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu;6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej.Stosownie zaś do art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. — Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, ze zm.), dalej "o.p.", z wyjątkiem przepisów działów IV i VIII.4.6. Zarzucana organowi administracji przewlekłość postępowania miała tymczasem mieć miejsce w zakresie zwrotu podatku od towarów i usług i polegać na niedokonaniu przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. zwrotu na rachunek bankowy spółki kwoty nadwyżki podatku naliczonego nad należnym za maj 2018 r. w terminie określonym w przepisach prawa lub skutecznie przedłużonym stosownym postanowieniem ww. organu i niewydaniu przez ten organ decyzji o odmowie zwrotu podatku. Zarzucana przewlekłość postępowania miała zatem mieć miejsce w sprawie dotyczącej zwrotu podatku w rozumieniu art. 3 pkt 7 o.p. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 pkt 1 o.p. przepisy ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. W myśl art. 1 pkt 1 i 3 o.p. ustawa normuje zobowiązania podatkowe, postępowanie podatkowe, kontrolę podatkową i czynności sprawdzające. Wprawdzie Ordynacja podatkowa, w przeciwieństwie do Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje wprost przewlekłości, normując jedynie bezczynność. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi jednak wątpliwości, że także na gruncie postępowania podatkowego istnieje możliwość kwestionowania przewlekłości (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt I FSK 1454/22; CBOSA).4.7. Podsumowując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzucana przez kasatora przewlekłość postępowania organu miała dotyczyć sprawy podatkowej, w których to sprawach nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a przepisy Ordynacji podatkowej. W skardze kasacyjnej tymczasem nie wskazano jako naruszonego żadnego przepisu tej ostatniej ustawy.Z tego też względu, bacząc na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, wniesiony przez skarżącą środek zaskarżenia nie mógł być skuteczny.4.8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118). w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).