Wyrok - II OSK 126/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 21 kwietnia 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. skargi organów gminy na czynności nadzorcze. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 września 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 545/25 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 29 maja 2025Oddalono skargę kasacyjną. skargi organów gminy na czynności nadzorcze. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 września 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 545/25 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 29 maja 2025
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
21 kwietnia 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Jurkiewicz
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 30 września 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 545/25, oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 29 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania Dyrektora Samorządowej Instytucji Kultury – [...] Domu Kultury.Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z zm.; dalej u.s.g.), stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza [...] z 31 marca 2025 r. nr [...], którym ten działając m.in. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87; dalej: u.p.d.k.) odwołał K. W. ze stanowiska Dyrektora [...] Domu Kultury ([...]DK) z dniem 31 marca 2025 r.Skargą Gmina [...] zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 91 ust. 4 u.s.g. i art. 15 ust. 1 u.p.d.k.W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.W piśmie z dnia 23 września 2025 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Starosty [...] z 4 lipca 2025 r., z którego wynika, że Stowarzyszenie "[...]" nie działa i brak jest możliwości uzyskania od niego opinii. Ponadto skarżący podniósł, że 16 stycznia 2025r. na sesji Rady Miasta dyskutowano na temat współpracy dyrektora [...]DK ze Stowarzyszeniem Społeczno-Edukacyjno-Kulturalnym [...], co może być uznane za ustną opinię, wymaganą przez art. 15 ust. 1 u.p.d.k. Na poparcie tego skarżący przywołał wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 1904/13.Uzasadniając oddalenie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że po stronie organu nadzoru brak było podstaw prawnych do wydania ww. rozstrzygnięcia z uwagi na to, że nie jest to akt, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.s.g., którego dotyczy obowiązek przedłożenia wojewodzie w określonym terminie. Wskazał, że art. 90 ust. 1 u.s.g. dotyczy wyłącznie obowiązku przedłożenia organowi nadzoru uchwał rady oraz aktów ustanawiających przepisy porządkowe, co jednak nie wyklucza poddania nadzorowi wojewody innych aktów wydawanych przez organy gminy. Wojewoda na podstawie art. 88 u.s.g. ma prawo wezwać organ, wydający zarządzenie do przedłożenia tego aktu, a następnie poddać go ocenie zgodności z prawem, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. o sygn. akt P 9/02, odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy - stwierdził, że jeśli wola organu otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami.Dalej Sąd podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.d.k., dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie natomiast przyjmuje się, że zawsze w sytuacji odwołania dyrektora instytucji kultury zasięgnięcie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych jest konieczne. Pominięcie zasięgnięcia opinii tych podmiotów stanowi istotne naruszenie prawa.Sąd zgodził się z organem nadzoru, że aby stowarzyszenia zawodowe i twórcze uprawnione były do opiniowania aktu odwołania dyrektora instytucji kultury, muszą spełnić dwa warunki. Po pierwsze, powinny one działać na obszarze, na którym dana instytucja kultury prowadzi działalność kulturalną. Po drugie, zakres ich działania powinien dotyczyć bezpośrednio rodzaju działalności kulturalnej prowadzonej przez instytucję kultury. Oczywiste jest, że nie chodzi o to, żeby organ wykonawczy gminy konsultował się ze wszystkimi podmiotami działającymi na obszarze, na którym dana instytucja kultury prowadzi działalność kulturalną. Z drugiej strony, orzecznictwo sądowe dopuściło sytuacje, w których organ wykonawczy gminy konsultował się ze stowarzyszeniami, mającymi zasięg ogólnokrajowy i posiadającymi siedzibę poza terenem gminy, na której działa instytucja kultury (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 sierpnia 2025 r. o sygn. akt II SA/Sz 184/25).Sąd wskazał, że bezspornie na terenie [...]DK nie funkcjonują związki zawodowe. Skarżący, przed odwołaniem dyrektora [...]DK, winien uzyskać opinie stowarzyszeń zawodowych i twórczych, których działalność jest zbieżna z działalnością instytucji kultury. Prawidłowo zatem organ nadzoru przeanalizował statut [...]DK i ustalił krąg stowarzyszeń kulturalnych, działających na terenie gminy. Skarżący podał, że uzyskał opinię Stowarzyszenia [...] i Stowarzyszenia Społeczno-Edukacyjno-Kulturalnego [...], zaś Stowarzyszenie "[...][...] " nie współpracowało z [...]DK, poza pojedynczym wynajęciem sali. Ponadto w piśmie z 23 września 2025 r. wskazał, że Stowarzyszenie "[...]" nie działa, brak jest zatem możliwości uzyskania opinii ww. podmiotu. Słusznie w ocenie Sądu organ nadzoru podkreślił, że nie ma znaczenia okoliczność, że Stowarzyszenie "[...] [...]" nie współpracowało z [...]DK, gdyż liczy się fakt, że jego działalność obejmuje krzewienie kultury. Załączenie do skargi pisma z 21 maja 2025 r. ww. Stowarzyszenia nie może zostać potraktowane jako zachowanie procedury z art. 15 ust. 1 u.p.d.k.Zdaniem Sądu, ustalenie obecnie, że Stowarzyszenie "[...]" nie działa nie ma zasadniczego znaczenia dla rozpoznania sprawy. To obowiązkiem skarżącego było ustalenie listy stowarzyszeń, których opinie winien uzyskać. Gdyby w odpowiednim czasie skarżący starał się uzyskać o opinię ww. Stowarzyszenia, ustaliłby fakt braku jego działalności. Ww. stowarzyszenie nie było jedynym podmiotem na terenie Gminy, którego działalność związana była z kulturą.Sąd podkreślił, że opinia w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.d.k. jest formą uzgodnienia między podmiotami, lecz nie ma charakteru wiążącego. Istotny jest sam fakt wystąpienia o opinię. Powyższy przepis nie określa formy opinii. Może być ona wyrażona w sposób różny, lecz stanowisko podmiotu w niej zawarte musi być jasne do odczytania przez podmiot, występujący o opinię. Organ nadzoru uznał, że skarżący uzyskał opinię od Stowarzyszenia [...], wyrażoną w formie maila z 26 marca 2025 r. Sąd zgodził się z organem nadzoru, że skarżący nie uzyskał opinii Stowarzyszenia Społeczno-Edukacyjno-Kulturalnego [...]. Mail z 25 marca 2025 r. jest w istocie prywatną opinią K. M., pracownika [...]DK, skonfliktowanego z dyrektorem [...]DK (co wynika z akt sprawy), który pełni funkcję kapelmistrza w ww. [...]. Sąd podkreślił, że ww. [...] działa w ramach [...]DK, zaś odrębnym od niej bytem jest Stowarzyszenie Społeczno-Edukacyjno-Kulturalne [...]. Jak wynika z pisma z 19 grudnia 2024 r. Stowarzyszenia Społeczno-Edukacyjno-Kulturalnego [...] (dołączonego do skargi, k.12), K.M. nie pełni żadnych funkcji w ww. Stowarzyszeniu i nie jest członkiem tego Stowarzyszenia. W spotkaniu w dniu 25 marca 2025 r., na które powołuje się skarżący, nie brał udziału przedstawiciel Stowarzyszenia Społeczno-Edukacyjno-Kulturalnego [...], lecz K. M. i to do niego skarżący skierował zapytanie o opinię na jego prywatny adres mailowy i od tej osoby otrzymał odpowiedź mailową w dniu 25 marca 2025 r.Zdaniem Sądu nie można zgodzić się również z twierdzeniem skarżącego, że opinia Stowarzyszenia Społeczno-Edukacyjno-Kulturalnego [...] została wyrażona na posiedzeniu Rady Miasta w dniu 16 stycznia 2025 r. Przywołany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 1904/13 dotyczył innych okoliczności. W wyroku tym NSA dopuścił możliwość uzyskania przez organ wykonawczy gminy ustnej opinii wyrażonej na posiedzeniu rady miasta, lecz było to w sytuacji gdy sesja rady miasta dotyczyła odwołania dyrektora instytucji kultury. W niniejszej sprawie porządek obrad XII sesji Rady Miejskiej w [...] w dniu 16 stycznia 2025 r. obejmował: sprawy regulaminowe, m.in. porządek obrad, przyjęcie protokołu XI sesji; podjęcie uchwały w sprawie zmiany budżetu i zmian w budżecie gminy na 2025 r.; podjęcie uchwały w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej Gminy [...] na lata 2025-2035; podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego; podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym kolejnej umowy dzierżawy z dotychczasowym dzierżawcą; informacje Przewodniczącego Rady; wolne wnioski i zapytania (https://[...].eu/aktualnosci/xii-sesja-rady-miejskiej-w-[...].html). Jak wynika z protokołu obrad, znajdującego się w aktach, w ramach wolnych wniosków wystąpił K. M., zarzucając dyrektorowi [...]DK brak współpracy z [...]. Z protokołu wynika, że dyrektor [...]DK nie był poinformowany o tym, że na sesji będzie omawiana ww. kwestia. Dyrektor [...]DK zjawił się w trakcie posiedzenia i ustosunkował się do zarzutów K. M. Z treści protokołu wynika, że na sali była obecna również A. S., przedstawicielka zarządu Stowarzyszenia Społeczno-Edukacyjno-Kulturalnego [...] (skarbnik). W ocenie Sądu, wypowiedzi K. M.i A.S. nie można uznać za opinię Stowarzyszenia Społeczno-Edukacyjno-Kulturalnego [...] wyrażoną na podstawie art. 15 ust. 1 u.p.d.k. Była to w istocie skarga w rozumieniu przepisów k.p.a. na działalność dyrektora [...]DK. Istnienie konfliktu pomiędzy dyrektorem [...]DK a K.M. wynika natomiast bezspornie z akt sprawy.Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że skarżący naruszył procedurę odwołania dyrektora [...]DK przez brak uzyskania opinii stowarzyszeń kulturalnych. Opinia jedynie jednego stowarzyszenia nie może zrealizować celu, wynikającego z art. 15 ust. 1 u.p.d.k. jakim jest wpływ na kształt szeroko pojętej kultury. Możliwość wypowiedzenia się przedstawicieli tych podmiotów, jest istotny, gdyż stanowi konkretny głos umożliwiający zapoznanie się z argumentami środowiska związanego z kulturą. Naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.d.k. ma zdaniem Sądu charakter istotny, skutkujący stwierdzeniem jego nieważności. Naruszenie procedury związanej z wydaniem przedmiotowego zarządzenia nie może być uznane za naruszenie nieistotne jak twierdzi skarżący. Nie sposób też przyjąć, jak czyni to skarżący, że nawet gdyby uzyskał opinie stowarzyszeń byłyby one w wydźwięku negatywne dla dyrektora [...]DK i zostałoby podjęte przez niego identyczne zarządzenie. Nie jest to argument świadczący za prawidłowością wydanego przez skarżącego przedmiotowego zarządzenia. Na skarżącym jako organie wykonawczym gminy ciąży obowiązek działania zgodnie z prawem. Tymczasem skarżący już w uchwale zaprezentował błędne stanowisko o braku potrzeby konsultacji ze stowarzyszeniami twórczymi i dopiero na wezwanie organu nadzoru i przywołanych przez niego argumentów, starał się przedstawić dowody na zasięgnięcie opinii podmiotów, zajmujących się kulturą. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.Skargą kasacyjną Gmina [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:1. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.d.k. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że nie zasięgnięcie opinii jednego stowarzyszenia twórców stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zarządzenia o odwołaniu dyrektora instytucji kultury, podczas gdy prawidłowa interpretacja prawa prowadzić musi do wniosku, że może to stanowić najwyżej nieistotne naruszenie prawa, uzasadniające zastosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g.;2. przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia w postaci art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez niewłaściwą jego interpretację i w konsekwencji niezastosowanie, pomimo zaistnienia do tego przesłanek, wyrażające się w uznaniu, że w realiach tej konkretnej sprawy pominięcie jednej organizacji twórczej prowadzi do stwierdzenia, że art. 15 ust. 1 u.p.d.k. został naruszony w sposób istotny;3. prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 1 u.p.d.k. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w realiach tej konkretnej sprawy doszło do jego naruszenia w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza [...] nr [...], podczas gdy należyta analiza okoliczności sprawy i czynności podjętych przez organ w celu wydania zarządzenia prowadzi do wniosku, że procedura przewidziana w art. 15 ust. 1 nie została naruszona w sposób istotny;4. prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 1 u.p.d.k. przez błędną jego wykładnię wyrażającą się w interpretacji, że do "zasięgnięcia opinii", który przewiduje ten przepis, dochodzi tylko w wypadku wystąpienia do określonego organu organizacji, z całkowitym pominięciem funkcji obowiązku konsultacji, którą jest poznanie zdania środowisk artystycznych na temat osoby dyrektora i przez to sprowadzenie obowiązku konsultacji do czynności materialno-technicznej, co wypacza rzeczywisty cel regulacji;5. prawa materialnego i przepisów postępowania w postaci art. 15 ust. 1 u.p.d.k. w zw. z art. 171 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię i nienależyte zastosowanie, wyrażające się w ustaleniu, że doszło do naruszenia prawa uzasadniającego ingerencję w samodzielność gminy poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia, podczas gdy obowiązek z art. 15 ust. 1 u.p.d.k. został zrealizowany, a jedynie częściowo udokumentowano tę realizację, przede wszystkim zaś został zrealizowany cel obowiązku, zaś rozstrzygnięcie nadzorcze jak i zaskarżony wyrok cechuje nadmierny formalizm;6. przepisów postępowania w postaci art. 133 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pominięciu okoliczności wynikających z akt sprawy, to jest faktu, że Burmistrz [...] wydając zarządzenie nie wypowiedział się co obowiązku konsultacji i przyjęcie, że wskazał, iż taki obowiązek nie ciąży na nim w okolicznościach tej sprawy, ponadto na pominięciu faktu konsultacji z przedstawicielami Stowarzyszenia Społeczno-Edukacyjno-Kulturalnego [...], podczas sesji Rady Miejskiej w [...];7. prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 1 u.p.d.k. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że odwołanie dyrektora instytucji kultury, powołanego w drodze konkursu, bez zasięgania opinii stowarzyszeń twórczych, wymaga uprzedniego zasięgnięcia opinii stowarzyszeń twórczych, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu, uwzględniająca reguły wykładni prawa, musi prowadzić do wniosku odmiennego, a mianowicie do takiego, że opinia stowarzyszeń nie była wymagana;8. przepisów postępowania, które miało wypływ na treść orzeczenia, w postaci art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 171 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do zarządzenia, które zostało przedłożone wojewodzie w trybie art. 90 u.s.g. i nie podlegało obowiązkowi jego przedłożenia, co prowadzi do naruszającej ochronę konstytucyjną ingerencji w samodzielność gminy.Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 29 maja 2025 r. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2025 r. Burmistrz [...] cofnął wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i oświadczył, że zrzeka się rozprawy na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.Wojewoda Zachodniopomorski w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstawy, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie.Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu kwestionującego obowiązek przedłożenia Wojewodzie przedmiotowego zarządzenia w sprawie odwołania Dyrektora Samorządowej Instytucji Kultury - [...] Domu Kultury, a w konsekwencji podważającego uprawnienie Wojewody do podejmowania czynności nadzorczych w stosunku do tego typu zarządzeń, tj. zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 171 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, wskazać należy, że Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na zasadach określonych w odrębnych ustawach (art. 12 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie z dnia 23 stycznia 2009 r. – t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 428). Stosownie do tych zasad, granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone. Z jednej strony wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności, pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z art. 85 u.s.g. ale także z normą rangi konstytucyjnej (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP).Możliwość interwencji organów nadzoru dotyczy określonych form działania gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Na tle tego przepisu w zw. z art. 90 ww. ustawy powstała wątpliwość, czy nadzorowi podlegają również zarządzenia, które nie ustanawiają przepisów porządkowych, gdyż w świetle art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt ma obowiązek przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy, a nie zarządzenia wójta, poza tymi, które ustanawiają przepisy porządkowe. W piśmiennictwie podkreśla się jednak, że art. 88 u.s.g. zgodnie, z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych, stanowi podstawę do zażądania przez wojewodę od wójta doręczenia mu swoich zarządzeń, w celu zbadania, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (P. Chmielnicki, Przepisy nadzorze nad działalnością gminną po nowelizacji, ST 2003, nr 5). Zwrócenia uwagi wymaga, że ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza. Z treści art. 90 i 91 u.s.g. nie można zatem wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93 (OTK ZU 1994/2/46) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru na działalnością samorządu terytorialnego.Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że każde zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Zakres rozstrzygnięcia nadzorczego nie ogranicza się tylko do tych zarządzeń, które podlegają obowiązkowi przedstawienia w myśl art. 90 u.s.g., ale dotyczy wszystkich zarządzeń wójta (por. wyrok NSA z dnia: 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 879/15; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 500/08; 17 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 249/06; 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05). Natomiast ingerencja nadzorcza wobec aktu nienazwanego "zarządzeniem" jest dopuszczalna tylko w tych wypadkach, gdy akt taki jest aktem o charakterze normatywnym. Z takim właśnie aktem mamy do czynienia w odniesieniu do zarządzenia nr [...] z 31 marca 2025 r.Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że zaskarżone zarządzenie o odwołaniu Dyrektora [...] Domu Kultury ze stanowiska nie jest aktem wykonania prawa, czyli czynności faktyczną, lecz czynnością prawną. Jest to czynność o podwójnym charakterze – publicznoprawnym, gdyż jest formą realizacji przez organ zadań publicznych, jak i wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Ponadto ma ona charakter aktu indywidualnego i jako taka należy do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Akty w tym przepisie wymienione (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej) nie obejmują bowiem wyłącznie aktów ogólnych (wyroku NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 724/19). Należy zatem zaaprobować stanowisko, według którego, zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyrok NSA: z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 390/21; z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 169/21; postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11).W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należało, że strona skarżąca kasacyjnie podniesionymi zarzutami nie podważyła wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska co do uprawnienia Wojewody do podejmowania czynności nadzorczych w stosunku do zarządzenia odwołującego dyrektora instytucji kultury, wydanego w oparciu o art. 15 ust. 1 u.p.d.k.Nieuzasadnione są także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 u.p.d.k. powoływanego zarówno jako samodzielna podstawa zaskarżenia ale także w powiązaniu z art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 91 ust. 4 u.s.g. i art. 171 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., w oparciu o które podważa się stanowisko co do samej wymagalności zasięgnięcia opinii stowarzyszeń twórczych przed odwołaniem dyrektora instytucji kultury, jak również co do niezrealizowania w niniejszej sprawie wynikającego z ww. przepisu u.p.d.k. obowiązku zasięgnięcia opinii, i wreszcie - co do istotności naruszenia w tej sprawie ww. obowiązku.Stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.d.k., dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Z treści powyższego przepisu wynika, że dyrektora instytucji kultury odwołuje organizator, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Ustawodawca wprowadzając w art. 15 ust. 1 u.p.d.k. obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Wynika to ze specyfiki działania takich instytucji, gdzie konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Tym samym nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Słusznie więc podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2773/21; z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1535/20). W przypadku rozstrzygnięć władczych, podjętych w konkretnej sprawie indywidualnego podmiotu, w analizowanym przypadku odwoływanego dyrektora, wymóg uzasadnienia nie ma wymiaru wyłącznie formalnego, lecz uzależniony jest od aspektu merytorycznego danego stanu faktycznego i wiąże się przede wszystkim z koniecznością zapewnienia odpowiedniej ochrony praw tego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2745/20). Organizator zatem winien wykazać w motywach podejmowanego zarządzenia, jakie konkretnie kryteria zadecydowały o dokonanym przez niego wyborze stowarzyszeń, a braki w tym zakresie świadczą o wadliwości zaskarżonego zarządzenia i stanowią istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 585/16).Wskazując na powyższe poglądy podzielić należało stanowisko zarówno Wojewody Zachodniopomorskiego jak i Sądu pierwszej instancji o istotnym naruszeniu przez Burmistrza [...] art. 15 ust. 1 u.p.d.k. przy wydawaniu kontrolowanego w tej sprawie zarządzenia. Naruszenie to wynikało przede wszystkim z tego, iż organ ten nie wykazał, aby przed wydaniem spornego zarządzenia ustalił listę stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez [...] Dom Kultury, wyjaśniając jednocześnie, jakie konkretnie kryteria zadecydowały o dokonanym przez niego wyborze. Przy czym podkreślenia wymaga, iż okoliczność, że dane stowarzyszenie nie współpracowało z [...] Domem Kultury nie wyłącza obowiązku zwrócenia się do niego o wyrażenie przedmiotowej opinii w sytuacji, gdy stowarzyszenie to jest właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez ww. instytucję (tzn. działa w dziedzinie kultury). W niniejszej sprawie Burmistrz nie wykazał zatem, że wypełnił nałożony na niego przywołanymi przepisami obowiązek i zasięgnął opinii wszystkich spełniających ww. warunek stowarzyszeń w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Słuszne jest przy tym wyrażone zarówno w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym jak i zaskarżonym wyroku stanowisko co do braku uzyskania przez Burmistrza opinii Stowarzyszenia Społeczno-Edukacyjno-Kulturalnego [...]. Argumentacja Sądu pierwszej instancji wyrażona w tej kwestii, oparta o okoliczność, iż K,M. nie jest przedstawicielem tego Stowarzyszenia oraz że porządek obrad XII sesji Rady Miejskiej w [...]ach (na których pojawił się przedstawiciel zarządu ww. Stowarzyszenia) nie obejmował odwołania dyrektora [...] Domu Kultury - w pełni zasługuje na aprobatę. Za niewystarczające w kontekście wymogu z art. 15 ust. 1 u.p.d.k. należy natomiast uznać uzyskanie wyłącznie opinii Stowarzyszenia [...] wrażonej przez reprezentantów zarządu w formie wiadomości e-mail z 26 marca 2025 r.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane powyżej okoliczności świadczą o tym, że kwestionowane zarządzenie Burmistrza zostało podjęte z pominięciem obowiązków organizatora zamierzającego odwołać dyrektora instytucji kultury wyraźnie przewidzianych w art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Powoływanie się natomiast przez ten organ na opinie [...]K. M. czy na wypowiedzi osób obecnych podczas obrad sesji Rady Miejskiej w [...] świadczy o pozorności podejmowanych przez organ działań w celu spełnienia obowiązku konsultacyjnego. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu gminy jako organizatora kultury jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 724/19). Proces opiniowania odwołania jest bowiem obligatoryjny, zapytania o opinie powinny być skierowane do stowarzyszeń twórczych działających na danym terenie powiązanych z tą instytucją kultury przez rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję. Nie mogą to być stowarzyszenia wybrane przypadkowo, czy też losowo, bez jednoczesnego wskazania kryteriów ich wyboru.Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadne należało uznać przywołane na wstępie tych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną stanowisko w tym zakresie zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku było prawidłowe.Nie mógł również w okolicznościach przedmiotowej sprawy odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. A z takim naruszeniem prawa nie mamy do czynienia w niniejszej sprawieJak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy - patrz wyrok NSA z dnia 1 września 2017 r., sygn. akt I GSK 644/17. Takiego naruszenia również nie wykazano w skardze kasacyjnej. Poza tym nie ujawniono sprzeczności przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy z aktami sprawy przedstawionymi przez organ administracji publicznej, stąd nie można w realiach tej sprawy mówić o naruszeniu ww. normy prawa procesowego.W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.