Wyrok - I OSK 347/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 kwietnia 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2990/25, oddalającego sprzeciw A.K. od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 31 października 2025 r., znak: DO.1.7614.38.2025.DL, w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchoOddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2990/25, oddalającego sprzeciw A.K. od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 31 października 2025 r., znak: DO.1.7614.38.2025.DL, w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nierucho
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
22 kwietnia 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Krzysztof Sobieralski
Podstawa prawna
art. 138
kpa
art. 136
kpa
art. 15
kpa
art. 7
kpa
art. 80
kpa
art. 77
kpa
art. 182
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 19 grudnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2990/25, oddalił sprzeciw A.K., zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 31 października 2025 r., znak: DO.1.7614.38.2025.DL, w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżając wskazany wyrok w całości podniesiono naruszenie art. 64e w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa reformująca administrację publiczną", oraz w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez odmowę uwzględnienia sprzeciwu od decyzji uchylającej decyzję uwzględniającą wniosek o stwierdzenie przejścia z mocy prawa prawa własności określonej nieruchomości na własność jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji w której nie zostały wykazane przesłanki do wydania decyzji uwzględniającej wniosek.W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie sprzeciwu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionego zarzutu.W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Na wstępie rozważań prawnych zauważyć należy, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.Art. 138 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania (każdą ze stron) prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia: 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21; z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3785/19 – źródło CBOSA; także: A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284-294).Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151 P.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 K.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862-879).Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19, źródło CBOSA).W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA z dnia: 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; 11 grudnia 2018, sygn. akt I OSK 4191/18 – źródło CBOSA). Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji, wyznaczają bowiem przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Tym samym oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, źródło CBOSA). Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2479/20, źródło CBOSA).Rozpoznając sprawę w powyżej zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw skarżącego od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 31 października 2025 r., znak: DO.1.7614.38.2025.DL. Przedmiotową decyzją organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 stycznia 2025 r., znak: SN-V.7533.371.2024, na mocy której stwierdzono nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Miasto Poznań, prawa własności części nieruchomości położonej w P., stanowiącej fragment dawnej drogi wojewódzkiej – ul. [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiącą współwłasność w 4/16 W.K., w 3/16 W.K1., w 3-16 A.K., w 3/16 M.K. i w 3/16 J.K., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0,0506 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej pod drogę powiatową, oraz skierowaniu sprawę do ponownego rozpoznania.Decyzja Wojewody Wielkopolskiego została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej nadal jako "ustawa reformująca administrację publiczną". Stosownie do treści tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przejęcie prawa własności nieruchomości następuje zatem po łącznym spełnieniu trzech przesłanek: 1) nieruchomość nie stanowi własności publicznej, 2) nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną, 3) nieruchomość pozostaje we władaniu podmiotu publicznego.Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej jego oceny.Sąd I instancji podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono, że na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość, nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego – zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie.Podzielając zarzuty skargi, Sąd I instancji wskazał, że brak jest podstaw do prowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego na okoliczność zmian właścicielskich przedmiotowej nieruchomości. Stan prawny przedmiotowej nieruchomości wynika z wpisów ujawnionych w prowadzonej dla niej księdze wieczystej nr [...]. Z treści księgi wieczystej wynika, że krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo przez organ I instancji, w postępowaniu biorą udział wszyscy aktualni współwłaściciele nieruchomości jak i współwłaściciele na datę 31 grudnia 1998 r. Akt notarialny z dnia 11 października 2024 r., Rep. A nr [...], na mocy którego W.K. zbyła przysługujący jej udział we własności nieruchomości został wskazany jako podstawa wpisu w KW w dziale II pod numerem 17 i w podrubrykach 2.2. 1 i 2.2.5 zostały dokonane odpowiednie wpisy. Brak jest więc potrzeby załączania przedmiotowego aktu notarialnego do materiału dowodowego. Tym samym Sąd I instancji nie zgodził się z Ministrem, który ocenił, że brak pozyskania ww. aktu notarialnego uniemożliwia zweryfikowanie, czy organ wojewódzki zapewnił wszystkim podmiotom, mającym przymiot strony, prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.Kwestią sporną w przedmiotowym postępowaniu są przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i wykonywania nad nią władztwa przez podmiot publiczny.Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra w zakresie tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala nie ustalenie stanu rzeczywistego zajęcia nieruchomości pod pas drogowy w dacie 31 grudnia 1998 r.Wskazano, że z pisma Naczelnika Wydziału Zarządzenia i Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2024 r. wynika, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. była w całości zajęta pod drogę publiczną kategorii wojewódzkiej nr [...] ul [...]. Zgodzono się z Ministrem, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na ustalenie, na jakiej podstawie dowodowej zostało złożone przedmiotowe oświadczenie w zakresie zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę. W aktach sprawy brak jest jakiekolwiek dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, która obrazowałaby stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Zasadnie Minister wskazał, że wykazanie spełnienia przesłanki zajęcia spornej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga poczynienia ustaleń co do granic urządzenia pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, dokładnie w dacie 31 grudnia 1998 r. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Stąd jako kluczowe uznano zgromadzenie materiału dowodowego, na podstawie którego będzie możliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdził nabycie z mocy prawa własności nieruchomości pomimo braku wystarczającego materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe było by dokonanie ustaleń stanu faktycznego w sprawie na potwierdzenie spełnienia przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę w dacie 31 grudnia 1998 r. Załączone do pisma z dnia 28 sierpnia 2024 r. zdjęcie lotnicze nie zostało opatrzone żadną datą, tak więc nie wiadomo czy obrazuje stan faktyczny na datę 31 grudnia 1998 r.W zakresie przesłanki władania Minister wskazał, że jednostka samorządu terytorialnego, która wnioskuje o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Organ uznał, że na podstawie dowodu w postaci metryki, która potwierdza jedynie sposób urządzenia drogi, nie można stwierdzić, czy było sprawowane władztwo nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Sąd I instancji wskazał, że nie można prawidłowo ocenić, czy na przedmiotowej nieruchomości, było sprawowane władztwo publiczne w sytuacji, gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę.W przedstawionym kontekście sprawy, odnosząc się do sformułowanego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu, w którym wywodzono, że organ II instancji, w sytuacji stwierdzenia braku wykazania przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy reformującej administracje publiczną, winien zmienić decyzję organu I instancji i orzec o oddaleniu wniosku, natomiast sąd administracyjny, w konsekwencji błędnego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – działania organu II instancji, winien uwzględnić sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, wskazać należy, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w danym przedmiocie nie może ograniczyć się do lakonicznego stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w danym przepisie prawa materialnego. Rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej musi być bowiem poprzedzone rzetelnym i wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym, obejmującym wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero kompletny i właściwie oceniony materiał dowodowy może stanowić podstawę do stwierdzenia, że przesłanki zastosowania określonej normy prawnej nie zostały spełnione.Obowiązki te wynikają z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 K.p.a., formułującym zasadę prawdy obiektywnej, organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to konieczność podjęcia z urzędu wszelkich działań służących ustaleniu stanu faktycznego: przeprowadzenia dowodów, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o przedstawienie stanowiska w sprawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517; 8 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SAB 198/98, LEX nr 47254; 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 693/97, LEX nr 48156; 25 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1551/98, LEX nr 48556; 30 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1468/97, LEX nr 47791; 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 301/00, LEX nr 53964; 17 października 2001 r., sygn. akt I SA 1110/01, LEX nr 75516). Istotne znaczenie ma przy tym to, że materiał dowodowy musi być kompletny, a więc obejmujący wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie dla sprawy. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r. (sygn. akt III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83; zob. także wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99, LEX nr 54171), za dowolne należy traktować ustalenia faktyczne, które wprawdzie znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, lecz materiale niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego wyczerpująco (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co stanowi warunek niezbędny wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.).Organ nie może zatem poprzestać na stwierdzeniu nieistnienia przesłanek danego przepisu bez uprzedniego przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Dopiero wówczas, gdy strona nie wskaże konkretnych okoliczności, a organ mimo podjętych działań nie jest w stanie uzupełnić materiału dowodowego, można wywieść z tego wnioski negatywne dla strony (zob. wyrok NSA z dnia: 19 września 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87, ONSA 1988, nr 2, poz. 82; 7 maja 1985 r., sygn. akt II SA 318/85, GAP 1986, nr 9, s. 46; 16 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 2322/98, LEX nr 38142).Na etapie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji uznaniowych przedmiotem badania pozostają w pierwszej kolejności ustalenia faktyczne. Sąd weryfikuje wówczas, czy organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy – czy podjął wszystkie działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz czy zebrał materiał dowodowy pozwalający jednoznacznie ustalić, czy ustawowe przesłanki wydania takiej decyzji zostały spełnione.Znaczenie powyższych obowiązków nałożonych na organy administracji jest szczególnie widoczne w postępowaniach, w których ustalenie określonych okoliczności faktycznych stanowi przesłankę konieczną do wydania decyzji – zwłaszcza decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej przejście praw z mocy prawa. Przykładem może być postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy reformującej administrację publiczną. Przesłankami koniecznymi są tu m.in. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz wykonywanie nad nią władztwa przez podmiot publiczny. Brak w materiale dowodowym treści pozwalających na jednoznaczną ocenę tych przesłanek uniemożliwia wydanie prawidłowej decyzji – zarówno pozytywnej, jak i negatywnej. Organ nie może w takim przypadku ograniczyć się do stwierdzenia braku przesłanek, skoro nie zostały one w ogóle rzetelnie zbadane.Należy podkreślić, że gromadzenie materiału dowodowego należy do zadań organu I instancji, który po zakończonym postępowaniu będzie mógł wydać decyzję w tym konkretnym zakresie. Zbieranie dokumentacji przed organem odwoławczym pozbawiłoby realnie stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. W ocenianym materiale dowodowym brakuje treści pozwalających na dokonanie jednoznacznej oceny przesłanek zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę i wykonywania nad nią władztwa przez podmiot publiczny. Kwestie te pozostają kluczowe do ustalenia w rozpoznawanej sprawie i nie mogą być one sanowane przez organ II instancji w toczącym się przed nim postępowaniu, albowiem strona postępowania otrzymując decyzję organu I instancji pozbawioną ustaleń w zakresie spełnienia przesłanek do zastosowania instytucji prawnej powoływanej w złożonym wniosku nie będzie mogła liczyć na dwukrotne rozpoznanie sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, a więc zapewniającym właściwą kontrolę instancyjną. Organ I instancji winien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ewentualne prawa przysługujące stronie skarżącej na mocy art. 73 ust. 1 ustawy reformującej administrację publiczną. W interesie każdej strony postępowania – w tym również skarżącej kasacyjnie – leży aby organ I instancji w sposób dogłębny i właściwy zebrał materiał dowodowy oraz dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę.Wobec poczynionych powyżej zastrzeżeń w odniesieniu do zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dokumentów Sąd I instancji w sposób zasadny uznał, że nie mogły one stanowić dowodu w sprawie w zakresie istnienia wskazanych powyżej przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy reformującej administrację publiczną. Rodziło to konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, który wyjaśni wskazane powyżej wątpliwości, co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja organu I instancji nie była kompletna, naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, co właściwie dostrzegł organ odwoławczy uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.W związku z przedstawioną analizą sformułowany przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 64e w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 73 ustawy reformującej administrację publiczną oraz w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP należało ocenić jako bezzasadny.Równocześnie tytułem uzupełnienia należy podkreślić, że sformułowany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 73 ustawy reformującej administrację publiczną został skonstruowany niestarannie. Powyższy artykuł składa się z sześciu ustępów, o różnej treści normatywnej. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (m.in. wyroki NSA z dnia: 5 października 2010 r., sygn. akt I GSK 125/09; 23 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 619/09 – źródło CBOSA). Niemniej jednak z uzasadnienia zarzutu wynika, że skarżący ogranicza go do art. 73 ust. 1 przedmiotowej ustawy, dlatego też w takim zakresie został on rozpoznany.W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. – oddalił skargę kasacyjną.. – oddalił skargę kasacyjną.