sygn. III OSK 2207/25 28 kwietnia 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 2207/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 kwietnia 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Służba Celna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 579/25 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji SkarbowOddalono skargę kasacyjną. Służba Celna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 579/25 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbow
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa karna
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
Role w sprawie
powód apelujący / skarżący
Data orzeczenia 28 kwietnia 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Mirosław Wincenciak
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 579/25 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 11 marca 2020 r. nr DOS1.1125.5.2020.UOC w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A.W. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 579/25 oddalił skargę A.W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 11 marca 2020 r. nr DOS1.1125.5.2020.UOC w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.A.W. (dalej w skrócie: "skarżąca") do dnia 28 lutego 2017 r. pełniła służbę jako funkcjonariusz celny w Izbie Celnej w [...]. W związku z art. 165 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej w skrócie: "PwKAS") skarżąca od dnia 1 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...].Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej w skrócie: "DIAS" lub "organ pierwszej instancji") pismem z dnia 21 lutego 2017 r. określił skarżącej miejsce pełnienia służby w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...], z miejscem wykonywania obowiązków w [...]. Skarżącej do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawiono pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS.Skarżąca, wobec braku przedstawienia propozycji, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ze skargą na bezczynność DIAS w zakresie odnoszącym się do braku złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 92/17 zobowiązał organ do wydania, w terminie 14 od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy, decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Sąd ten wskazał, że nieprzedstawienie funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 PwKAS, do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy obliguje organ do wydania decyzji administracyjnej, w której powinien wyjaśnić przyczyny ustania stosunku służbowego funkcjonariusza. WSA w Olsztynie stwierdził, że w takiej decyzji organ zobligowany jest rozważyć i odnieść się do wszystkich zarzutów skarżącej, zwłaszcza tych dotyczących ochrony jej stosunku służbowego ze względu na bycie w ciąży w trakcie zwalniania ze służby, a także bycie członkiem związku zawodowego. Skarga kasacyjna wywiedziona przez organ od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2019 r. sygn. akt I OSK 3744/18. NSA w uzasadnieniu tego orzeczenia, odnosząc się do obowiązku organu wydania decyzji administracyjnej w sytuacji niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia, nawiązał do motywów uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, rozstrzygającej zagadnienie prawne powstałe na tle art. 165 ust. 6 PwKAS, dotyczące sposobu zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza.DIAS w następstwie w/w wyroków, decyzją z dnia 6 grudnia 2019 r. nr 2801- IZK2.120.38.2019.9 2801-IZK-2.120.215.2017 2801-19-071760, działając na mocy art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS oraz art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 768 ze zm.; dalej w skrócie: "uKAS"), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem 31 sierpnia 2017 r.Na skutek odwołania strony, Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej w skrócie: "Szef KAS" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 11 marca 2020 r. nr DOS1.1125.5.2020.UOC utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS. Podkreślił, że rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do stosunku służbowego determinowane były przez reorganizację funkcjonowania zarówno Służby Celnej, kontroli skarbowej, jak i administracji podatkowej w jedną instytucję – Krajową Administrację Skarbową. Skarżąca nie otrzymała pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, w konsekwencji czego jej stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r., stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS. Ponadto przepisy PwKAS nie nakładają obowiązku złożenia funkcjonariuszom propozycji pełnienia dalszej służby, bądź też zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy też propozycja pełnienia służby. Przy podejmowaniu decyzji uwzględniono okoliczności wynikające z akt osobowych skarżącej oraz systemu kadrowego FOCUS i systemu szkoleniowego HERMES, dotyczące całego przebiegu pracy/służby, w tym dotyczące kwalifikacji potwierdzonych odpowiednimi dokumentami oraz przebiegu służby potwierdzonego m.in. opiniami i ocenami bezpośrednich przełożonych, awansami na wyższe stanowisko służbowe czy kolejny stopień służbowy. Dokonując analizy przebiegu służby skarżącej w kontekście złożenia propozycji służby, nie bez znaczenia były prowadzone wobec niej postępowania dyscyplinarne w związku z naruszeniem procedur kontrolnych na przejściu granicznym w [...], skutkujące wymierzeniem kar dyscyplinarnych. Istotne były kwestie dotyczące przebiegu służby –ujawnienie powiązań natury osobistej skarżącej z jednym z podróżnych. Z wykonanej analizy przejazdów wynikało, ze podróżny był wielokrotnie odprawiany przez skarżącą bez ujawnień, natomiast w wyniku skierowań do kontroli szczegółowej dokonanych przez innych funkcjonariuszy, ujawniany był przemyt wyrobów tytoniowych. Taka sytuacja mogła wywołać dezaprobatę kierownika jednostki organizacyjnej. Odnosząc się do zarzutu odwołania w zakresie uwzględnienia jako kryterium nieprzedłożenia skarżącej propozycji służby orzeczenia dyscyplinarnego w postaci kary nagany, Szef KAS wskazał, że zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 2 uKAS, kary dyscyplinarne, o których mowa w art. 255 ust. 1 pkt 2 i 3, ulegają zatarciu po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego. Trzeba mieć na uwadze, że zatarcie kary dyscyplinarnej nie ma wpływu na ocenę zachowania się funkcjonariusza i może mieć wpływ na ocenę przebiegu jego służby w kontekście złożenia mu propozycji służby/pracy.Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie wskazanych przepisów PwKAS oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.").Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 980/20 oddalił skargę. W wyniku skargi kasacyjnej skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 4548/21 uchylił w/w wyrok z powodu naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). NSA wyjaśnił, jakie wymagania powinno spełniać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i wskazał, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej z uwagi na nieczytelne przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również brak jej wyjaśnienia w sposób umożliwiający pełne prześledzenie toku rozumowania oraz argumentacji Sądu pierwszej instancji.WSA w Warszawie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wyrokiem z dnia 6 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 37/23 uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku wniesionej przez Szefa KAS skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 1095/23 uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził m.in., że WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku w żaden sposób nie rozważył kwestii materialnoprawnych. W szczególności nie odniósł się ani do charakteru terminu do przedstawienia propozycji zatrudnienia lub służby i skutku jego upływu, ani ostatecznie samej kwestii braku złożenia propozycji dalszej służby. Kwestie te są zaś kluczowe do dokonania oceny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z przepisami prawa.WSA w Warszawie, w wyniku kolejnego rozpoznania sprawy, w wyroku z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 259/24 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2580/24 uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że rozpoznając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, iż w tej sprawie koniecznym było rozważenie podnoszonej w zarzutach skargi kwestii przysługiwania skarżącej, będącej funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, w okresie przejściowym od dnia 1 marca do dnia 31 sierpnia 2017 r. ochrony przed zwolnieniem związanej z rodzicielstwem oraz pełnieniem funkcji w organach związków zawodowych. Skarżąca, formułując skargę do WSA w Warszawie, powoływała się bowiem na powyższe okoliczności – podniosła zarzut naruszenia art. 105a ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z art. 165 ust. 3 zdanie ostatnie PwKAS, oraz z ostrożności art. 181 ust. 1 uKAS, wszystkie w związku z art. 170 ust. 3 PwKAS, polegające na naruszeniu zakazu zwalniania funkcjonariusza ze służby w okresie ciąży, w sytuacji, gdy skarżąca nie spełnia żadnej z przesłanek stanowiących o odstępstwie od generalnej zasady oraz obrazy art. 1 i art. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych, poprzez akceptację faktu zwolnienia skarżącej ze służby, pomimo że nastąpiło to – w jej ocenie – ewidentnie jako swoisty odwet za czynności podejmowane w ramach działalności związkowej oraz (przede wszystkim) przez fakt, że skarżąca była pod ochroną związkową i nie można było jej zwolnić lub zmienić na niekorzyść warunków pracy lub płacy bez zgody związku zawodowego, a o takową zgodę DIAS nie wystąpił.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku kolejnego rozpoznania sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że termin na przedstawienie propozycji zatrudnienia lub służby z art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS jest terminem ustawowym, który nie podlega ani przedłużeniu ani przywróceniu. W świetle art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS, wygaśnięcie stosunku służbowego ex lege oznacza bowiem, że żadna ze stron nie może ani uchylić się od wygaśnięcia tego stosunku, ani nie może wyłączyć wygaśnięcia stosunku służbowego, np. na skutek zajścia nowych okoliczności, czy też w drodze odmiennych ustaleń wiążących się z zajściem zdarzeń mających miejsce po upływie terminu na złożenie pisemnej propozycji. Po upływie zatem w/w terminu "do dnia 31 maja 2017 r." nie było możliwe przedłożenie skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż termin ten wyekspirował. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro skarżąca do dnia 31 maja 2017 r. nie poinformowała organu administracyjnego o ciąży, a zwolnienie lekarskie o kodzie B wpłynęło do organu w dniu 6 czerwca 2017 r., zaś zaświadczenie lekarskie stwierdzające stan ciąży dostarczono organowi w dniu 29 czerwca 2017 r., to należało przyjąć, że okoliczność ta pozostawała bez wpływu na przedłożenie skarżącej propozycji, bądź jej braku. DIAS powziął bowiem wiadomość o ciąży skarżącej już po tym, kiedy wyekspirował termin, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS, pozwalający złożyć pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Należy ponadto zauważyć, że choć organy obu instancji, rozpatrując zarzuty i odnosząc się do argumentów skarżącej, wprost nie wskazały na to w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, tym niemniej wobec funkcjonariuszy Służby Celnej nie miały zastosowania przepisy art. 105 i art. 105a ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1799, dalej w skrócie: "ustawa o Służbie Celnej"), określające zasady zwalniania celników ze służby, bowiem ustawa ta, zgodnie z art. 159 pkt 3 PwKAS, utraciła moc z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych w nowym organie, jakim jest Krajowa Administracja Skarbowa (dalej w skrócie: "KAS"), statuują wyłącznie przepisy PwKAS i w tym kontekście nie mogły być uwzględnione zarzuty naruszenia art. 105 i art. 105a ustawy o Służbie Celnej, odnoszące się m.in. do konsultacji związkowych oraz ochrony w związku z ciążą. Tym samym w okresie przejściowym, o którym mowa w wiążących w sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 1095/23 oraz 25 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2580/24, od dnia 1 marca do dnia 31 sierpnia 2017 r. zastosowanie miały jedynie przepisy PwKAS, które nie przewidywały ochrony, o której mowa w w/w przepisach ustawy o Służbie Celnej.WSA w Warszawie stwierdził, że wygaśnięcie z mocy prawa stosunku służbowego powoduje, że organ administracyjny faktycznie nie ma żadnych możliwości korzystania z prawem określonego władztwa, bowiem żaden zakres takiego władztwa nie został przewidziany. Nie ma więc możliwości ani negatywnego, ani pozytywnego, ustosunkowania się do sytuacji prawnych powstałych z mocy samego prawa. Samo wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej – co nastąpiło z mocy prawa – nie mogło być zatem uznane za sprzeczne z prawem, ponieważ skutek ten przewidywała bezpośrednio ustawa, tj. art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 PwKAS, po upływie ściśle określonego terminu. W związku z tym należy przyjąć, że w odniesieniu do wszystkich funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali propozycji pracy lub służby, dojdzie do wygaśnięcia stosunku służbowego w określonej przez ustawodawcę dacie. Warto też wskazać, że w przepisach PwKAS nie przewidziano żadnej ochrony przed zwolnieniem, np. w związku z pozostawaniem w ciąży i rodzicielstwem, jak też w związku z pełnieniem funkcji w organizacji związkowej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99 wskazał, że wygaśnięcie stosunków pracy z mocy samego prawa rodzi pewien automatyzm, który prowadzi do jednakowego traktowania wszystkich pracowników. Brak przedłożenia skarżącej propozycji do określonej daty (31 maja 2017 r.) powodował, że jej stosunek służbowy wygasał od dnia 31 sierpnia 2017 r., co powodowało zwolnienie skarżącej ze służby (art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 PwKAS). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przewidziany w art. 181 ust. 1 uKAS okres ochronny, sam w sobie, nie miał wpływu na wygaśniecie ex lege stosunku służbowego funkcjonariusza, mógł jednak powodować, że w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 170 ust. 3 PwKAS), w związku z art. 71 ust. 2 Konstytucji RP, przysługiwało mu uposażenie do końca okresu ciąży lub trwania urlopów wymienionych w przepisie (art. 181 ust. 2 uKAS). Nie przesądzało to jednak o prawidłowości bądź nieprawidłowości wydanych w sprawie decyzji stwierdzających wygaśniecie ex lege stosunku służbowego skarżącej z dniem 31 sierpnia 2017 r.Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skarżącej, że organy błędnie uznały, iż w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie było podstaw do przedłożenia skarżącej propozycji, o której mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS, Sąd pierwszej instancji uznał je za nieusprawiedliwione. Po pierwsze, rację miał Szef KAS, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepisy PwKAS nie nakładają obowiązku złożenia funkcjonariuszom propozycji pełnienia dalszej służby, bądź też zatrudnienia. Obowiązek taki nie wynika z art. 165 ust. 7 PwKAS. Po drugie, prawidłowe było również stanowisko Szefa KAS, że organy administracyjne w kontekście zmian dokonywanych w strukturach administracji publicznej powinny kierować się troską o właściwą i terminową realizację ustawowych zadań stawianych KAS, z uwzględnieniem wartości w postaci dobra wspólnego, interesu publicznego, równowagi finansów publicznych oraz że słuszny interes społeczny uzyskuje prymat nad słusznym interesem strony. Po trzecie, to DIAS – będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową – podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbyła się w prawidłowy sposób. Na każdym etapie zarządzania podległą jednostką jednym z zasadniczych celów realizowanych przez jej kierownika jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku KAS, jak również stworzenie takich warunków pracy, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbyła się w prawidłowy sposób. DIAS, realizując politykę kadrową w podległej mu jednostce, ma więc możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych.W ocenie WSA w Warszawie, skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji administracyjnej wyklucza przy tym jakąkolwiek arbitralność organu. Decyzja jest zaprzeczeniem arbitralności, wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki dokonywania selekcji funkcjonariuszy, określone w art. 165 ust. KAS. Zasada zwalniania funkcjonariuszy ze służby nie znajduje wyłączenia. Zawarte w art. 165 ust. 7 PwKAS zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 tej ustawy nie stanowi tu żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 PwKAS. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby, organ każdorazowo będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria, o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy o KAS. Również składy orzekające NSA w wiążących w tej sprawie wyrokach z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 1095/23 oraz 25 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2580/24 wskazywały na potrzebę rozważenia przez organy kwestii braku złożenia skarżącej propozycji dalszej służby.Według Sądu pierwszej instancji, w wydanych w sprawie decyzjach organy należycie wyjaśniły, z jakich powodów możliwe i uprawnione było nieprzedłożenie skarżącej propozycji, o jakiej mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS. Oceny z tego zakresu odpowiadały swobodnej ocenie dowodów (art. 80 k.p.a.) i nie nosiły cech dowolności, gdyż odwoływały się do okoliczności wynikających z akt sprawy albo znanych organowi z urzędu. W toku postępowania zgromadzono wystarczający, w świetle art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., materiał dowodowy, a organy obu instancji uwzględniły zarówno kwalifikacje zawodowe skarżącej, jak również jej wykształcenie, dotychczasowy przebieg służby, podkreślając przy tym, że skarżąca wykonywała obowiązki służbowe na poziomie oczekiwań, ale nie bez znaczenia były prowadzone wobec niej postępowania dyscyplinarne (s. 1-2, s. 5-7 decyzji DIAS, s 8-15 decyzji Szefa KAS).Zdaniem WSA w Warszawie, prawidłowe było także odniesienie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonego przez skarżącą w odwołaniu zarzutu możliwości uwzględnienia przy rozpatrywaniu kryterium nieprzedłożenia propozycji służby orzeczenia dyscyplinarnego, które uległo zatarciu po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego (art. 271 ust. 1 pkt 2 uKAS w związku z art. 255 ust. 1 pkt 2 i 3 uKAS). Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania logicznej i spójnej oceny Szefa KAS, iż zatarcie kary dyscyplinarnej nie ma wpływu na ocenę zachowania się funkcjonariusza i może mieć wpływ na ocenę przebiegu jego służby w kontekście złożenia mu propozycji służby/pracy. Stanowisko takie ma bowiem uzasadnienie w poglądach judykatury, na które prawidłowo powołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. NSA w wyroku z dnia 21 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1628/06 stwierdził bowiem m.in., że uznanie kary dyscyplinarnej za niebyłą nie wyklucza jednak możliwości powoływania się na okoliczności stanowiące podstawę wymierzonej kary. W ocenie Sądu pierwszej instancji, materiał dowodowy przeanalizowano i oceniono zarówno w kontekście kwalifikacji zawodowych skarżącej, przebiegu jej służby, a także potrzeb kadrowych, jak i zasadności podjęcia decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, nie naruszając przy tym ani zasady zaufania do organów administracyjnych, ani zasady przekonywania, ani też zasady swobodnej oceny dowodów. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, czy też propozycja pełnienia służby. Ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kierowanych przez nich jednostek i realizowanych zadań. Stąd prawidłowe było uznanie przez Szefa KAS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że DIAS, wydając decyzję z 6 grudnia 2019 r., nie był zobowiązany do przedłożenia skarżącej propozycji pracy lub służby.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła A.W. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 190 p.p.s.a., poprzez twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że merytoryczna treść wyroku podyktowana jest sądowym związaniem treścią orzeczeń (wytycznych) NSA zawartych w uzasadnieniach wyroków NSA z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2580/24 oraz z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 1095/23, podczas gdy oba w/w orzeczenia NSA (oraz ich uzasadnienie) nie formułowały jednoznacznych ocen (które by mogły być uznane za wiążące), a formułowały jedynie ogólne zalecenia co do tego, jakie okoliczności ma wziąć organ pod uwagę przy orzekaniu;2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez to, że:a) Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skarżąca nie pozostawała pod szczególną ochroną jako kobieta w ciąży, ale nie poczynił głębszych i obszerniejszych analiz prawnych dotyczących uzasadnienia tej tezy, ograniczając się do skrótowej analizy przepisów, jakoby ochrony tej nie było, chociaż w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2580/24) NSA wyraźnie wskazał, że pożądana jest obszerna analiza w tym zakresie (w tym z uwzględnieniem argumentów natury konstytucyjnej (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP), a brak takiej analizy był powodem uchylenia chronologicznie poprzednio zapadłego w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie;b) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie pozostawała pod szczególną ochroną jako funkcjonariusz pełniący funkcję związkową i objęty ochroną związkową przed zwolnieniem (art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych), ograniczając się wyłącznie do "wyrywkowego" wręcz stwierdzenia, że ochrony tej nie było, chociaż w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2580/24 NSA wyraźnie wskazał, że pożądana jest obszerna analiza prawna w tym zakresie (w tym z uwzględnieniem argumentów natury konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji RP), a brak takiej analizy był powodem uchylenia chronologicznie poprzednio zapadłego w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie;c) brak jest dokładnego uzasadnienia sposobu rozpoznania zarzutów skarżącej i tym samym brak dokładniejszego wytłumaczenia, czemu Sąd pierwszej instancji akceptuje rozstrzygnięcie Szefa KAS;3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez:a) uznanie, że Szef KAS prawidłowo dokonał oceny dowodów w sprawie i zasadnie uznał, iż rację miał DIAS, twierdząc, że względy prawidłowego kształtowania kadry realizującej zadania administracji skarbowej oraz zapewnienia sprawnego i efektywnego funkcjonowania izby przemawiały za brakiem wręczenia skarżącej propozycji pracy lub służby (przy jednoczesnym zaakceptowaniu twierdzenia o istnieniu rzekomych limitów zatrudnienia, które miały stać na przeszkodzie złożeniu skarżącej propozycji służby), a zatem wadliwe uznanie, że wobec skarżącej prawidłowo zastosowano kryteria określone w art. 165 ust. 7 PwKAS;b) uznanie, że Szef KAS prawidłowo dokonał oceny dowodów w sprawie i zasadnie uznał, iż rację miał DIAS co do tego, jakoby skarżąca podjęła zachowania lub działania pozwalające obiektywnie stracić do niej zaufanie;c) uznanie, że Szef KAS prawidłowo zaakceptował sytuację, w której DIAS dokonuje ustaleń co do predyspozycji skarżącej do służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS przez pryzmat ukarania jej w postępowaniu dyscyplinarnym sprzed wielu lat, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami nastąpiło zatarcie tego skazania i nie może ono przenosić negatywnych skutków na nowe sytuacje, w jakich znajduje się funkcjonariusz;d) uznanie, że Szef KAS prawidłowo ustalił, że DIAS nie wiedział o ciąży skarżącej, podczas gdy ówczesny DIAS miał taką wiedzę z ustnego przekazu i rozmowy ze skarżącą sprzed 31 maja 2017 r.;4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że Szef KAS prawidłowo nie uwzględnił zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia jej prawa, jako strony, do aktywnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (w tym również przez oddalenie wielu wniosków dowodowych) oraz zapoznania z aktami przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy skarżąca w razie przeprowadzenia tejże czynności złożyłaby nowe wnioski dowodowe zmierzające do ustalenia prawdziwego stanu faktycznego sprawy, bowiem z analizy akt mogłaby wywnioskować jakie "zarzuty" organ chce wysuwać wobec jej osoby i mogłaby zatem podjąć próbę wykazania braku ich zasadności; takimi wnioskami mogłyby być wówczas wnioski dotyczące ustalenia, że DIAS wiedział o ciąży (poprzez przesłuchanie w roli świadka osoby wówczas piastującej tę funkcję), wnioski zmierzające do wykazania braku jakichkolwiek związków osobistych (zwłaszcza zaś "podejrzanych") z kontrolowanym podróżnym (którego kontrole i ich wyniki rzekomo budziły niepokój organów i miały być powodem decyzji o braku wręczenia propozycji służby), chociażby poprzez jego przesłuchanie w roli świadka;II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:1) art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust 7 PwKAS, poprzez:a) przyjęcie poglądu prawnego, iż skutki wygaśnięcia stosunku prawnego są nieodwracalne i tym samym nie można uchylić zaskarżonej decyzji, bo jest to niecelowe – nie może przynieść prawnych korzyści funkcjonariuszowi, w sytuacji, gdy jest to nieprawda, bowiem uchylenie takiej decyzji zwalniającej możliwe jest ze strony DIAS poprzez wręczenie propozycji służby i osoba taka wraca do służby, a lata jej nieobecności w służbie zaliczane są na jej poczet na podstawie art. 184 ust. 1 i 4 uKAS;b) niezasadne oddalenie skargi i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącej miałby wygasnąć (i miałaby ona być zwolniona w ten sposób ze służby), w sytuacji, gdy właściwie zastosowane kryteria z art. 165 ust. 7 PwKAS obligowały DIAS do wręczenia skarżącej propozycji służby i brak tej czynności był niezgodny z prawem, co Szef KAS powinien był dostrzec i uwzględnić odwołanie, zaś oddalając odwołanie naruszył w/w przepisy;c) niezasadne oddalenie skargi i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącej miałby wygasnąć wskutek braku wręczenia propozycji służby, w sytuacji, gdy skonkretyzowane przez organy powody braku wręczenia propozycji służby nie mieszczą się w ustawowych przesłankach podjęcia takiej decyzji określonych w art. 165 ust. 7 PwKAS, bowiem wskazują na nieprawdę w zakresie istnienia limitów zatrudnienia, wskazują na dawno zatartą karę dyscyplinarną oraz mają charakter jedynie swoistego rodzaju pomówienia, gdyż nie zostały ustalone w drodze należycie przeprowadzonego (i bezspornego) postępowania dowodowego;2) art. 181 ust. 1 uKAS w zw. art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 PwKAS, polegające na naruszeniu zakazu zwalniania funkcjonariusza ze służby w okresie ciąży, w sytuacji, gdy skarżąca nie spełniała żadnej z wskazanych w przepisie art. 180 ust. 1 uKAS przesłanek stanowiących o odstępstwie od tej generalnej zasady;3) art. 1 i 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. , dalej w skrócie: "u.z.z."), poprzez akceptację faktu zwolnienia skarżącej ze służby, pomimo iż była ona pod ochroną związkową i nie można było jej zwolnić lub zmienić na niekorzyść warunków pracy lub płacy bez zgody związku zawodowego, a o takową zgodę DIAS nie wystąpił (i tym samym jej nie uzyskał), przy czym brak wręczenia propozycji pracy lub służby był swoistym odwetem za aktywną działalność związkową skarżącej.Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef KAS wniósł o jej oddalenie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.Skarga kasacyjna rozpoznawana w granicach podniesionych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.Za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził żadnych tego typu uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie "wykładni prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa obejmuje interpretację przepisów materialnych i procesowych oraz ocenę zasadności ich zastosowania jako podstawy wydania decyzji administracyjnej. Przez ocenę prawną rozumie się natomiast wykładnię istotnych treści przepisów oraz sposób ich stosowania w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję tej oceny i określają sposób działania w toku ponownego rozpoznania sprawy, ukierunkowany na uniknięcie wcześniejszych uchybień. W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie powołał w uzasadnieniu wyroku art. 190 p.p.s.a., wskazując, że uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania rodzi konsekwencje określone w przepisie art. 190 p.p.s.a., jednakże – wbrew sugestiom skargi kasacyjnej – nie stwierdził, że wyroki NSA formułowały jednoznaczne oceny w rozpoznawanej sprawie. Stanowisko to jest prawidłowe, bowiem w powołanym wyroku NSA akcentowano naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieodniesieniu się do zdarzeń i argumentów podnoszonych przez skarżącą.Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony jedynie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Odwołując się do wskazań NSA w tej sprawie, Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii: szczególnej ochrony skarżącej jako kobiety w ciąży; ochrony skarżącej wynikającej z przepisów u.z.z. oraz charakteru prawnego terminu, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS.Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że analiza przedmiotowej sprawy w swej istocie dotyczy wykładni przepisów PwKAS, wprowadzonych w okresie transformacji administracji podatkowej i celnej, a mających na celu "skuteczne i sprawne wejście w życie przepisów dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej", co wynika z uzasadnienia poselskiego projektu do tejże ustawy, zawartego w druku sejmowym nr 827. W dalszej części uzasadnienia projektu wskazano, iż ustawa zawiera zarówno przepisy zmieniające, jak i uchylające przejściowe, dostosowujące i końcowe, a tym samym, co do zasady, reguluje kompleksowo kluczową z punktu widzenia badanego zagadnienia prawnego materię związaną m.in. z zatrudnieniem dotychczasowych funkcjonariuszy przekształcanej służby celnej.Według art. 165 ust. 7 PwKAS: "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania." Z punktu widzenia podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej istotnym w sprawie jest to, czy skarżąca spełniała powyższe warunki, a tym samym, czy decyzje organów obu instancji nie były arbitralne, mimo pozostawienia przez ustawodawcę znacznej swobody decyzyjnej Dyrektorom Izb Administracji Skarbowej co do doboru kadrowego w nowo tworzonej Krajowej Administracji Skarbowej. Wyjaśnić należy, że przekształcenia aparatu administracji publicznej realizującego zadania z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa w sposób oczywisty pociągają za sobą konsekwencje w sferze stosunku zatrudnienia, bez względu na to, czy ma ono charakter pracowniczy i podlega reżimowi prawa pracy (stosunki pracy), czy też regulowane jest przepisami prawa administracyjnego (stosunki służbowe). Dokonywane w aparacie administracji zamiany nie sprowadzają się jedynie do przedefiniowania zadań i celów, nowego określenia struktury organizacyjnej, zasad finansowania czy nowego określenia relacji koordynacji i nadzoru zachodzących pomiędzy organem kierującym określonym podmiotem a innymi organami władzy publicznej, ale również – do likwidowania jednej struktury i powołania w jej miejsce nowej. W konsekwencji przed ustawodawcą pojawia się wyzwanie sprowadzające się do rozstrzygnięcia losów stosunków zatrudnienia nawiązanych przez instytucję realizującą określone zadania i powołania w jej miejsce innej struktury. Podobne przekształcenia, jak w przypadku administracji skarbowej, dokonywały się już we wcześniejszym ustawodawstwie. Jako przykład podać tutaj można likwidację Urzędu Ochrony Państwa i powołanie w jego miejsce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu na mocy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 74, poz. 676 ze zm.), czy też zastąpienie Biura Ochrony Rządu – Służbą Ochrony Państwa. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 138 ze zm.), formacja ta (SOP) przejęła zadania realizowane uprzednio przez Biuro Ochrony Rządu – ich istotą jest ochrona osób i obiektów. Likwidacja Biura Ochrony Rządu i powołanie w jego miejsce Służby Ochrony Państwa, analogicznie jak miało to miejsce w przypadku zastąpienia UOP przez ABW i AW, wymagały rozstrzygnięcia w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy pełniących służbę w BOR.Z kolei zmiany w służbie celnej podyktowane były, jak stwierdza preambuła do uKAS, "troską o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz potrzebą ochrony bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej". Przeprowadzenie tak szeroko zakrojonej reformy wymagało przede wszystkim wskazania skutków prawnych przeobrażeń strukturalnych realizowanych w obrębie administracji celnej w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. I tak, w art. 165 ust. 3-4 PwKAS ustawodawca przewidział, że funkcjonariusze utrzymują swój status zatrudnienia jako funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Przy czym, w trybie określonym w art. 170 PwKAS przewidziana została możliwość wygaszenia stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 uKAS. Wspomniane wygaszenie stanowiło jednak rezultat odmiennych sytuacji. Pierwsza z nich dotyczyła niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki pełnienia służby w zakreślonym ustawą terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS). Ten sam skutek odnosił brak akceptacji przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nowych warunków pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pkt 2 PwKAS), a niezłożenie w ogóle oświadczenia w tej materii traktowane było jako odmowa przyjęcia propozycji.W przypadku braku otrzymania w terminie do dnia 31 maja 2017 r. (art. 165 ust. 7 PwKAS) pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, stosunek ten wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS), natomiast stosunki służbowe funkcjonariuszy, którzy nie przyjęli nowych warunków pełnienia służby, wygasały po upływie trzech miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 PwKAS). Niezależnie jednak, czy wygaszenie stosunku służbowego było konsekwencją braku przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, bądź też było wynikiem nieprzyjęcia propozycji, traktowano je jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 PwKAS).Zwolnienie skarżącej ze służby nastąpiło w ramach poważnej i szerokiej reformy administracji skarbowej i celnej, wiążącej się również z przypisaniem jej nowych zadań oraz kompetencji i co za tym idzie – z późniejszymi zmianami kadrowymi, przeprowadzanymi m.in. za pomocą instytucji wygaśnięcia z mocy prawa stosunków zatrudnienia. Z założenia więc ustawodawca uznał za dopuszczalne zwolnienie ze służby części dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając przy tym władzom tej nowej administracji wybór osób, które otrzymają ofertę dalszej służby lub pracy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób – pracowników i funkcjonariuszy – jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób (pracowników i funkcjonariuszy), co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się przez przedstawienie, bądź nie, propozycji dalszej pracy bądź służby – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy, wskazałby tego rodzaju powinność, czego jednak nie uczynił. Może przy tym budzić wątpliwości, czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Realnego wyłonienia pracowników o najlepszych kwalifikacjach – przy uwzględnieniu wielokryteriowej oceny – można byłoby dokonać być może tylko w drodze konkursu, nie było natomiast wolą prawodawcy jego przeprowadzenie. Nie oznacza to jednak, aby określone rozstrzygnięcie – będące skutkiem nieprzedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy – nie było możliwe do kwestionowania oraz do jego weryfikacji.Również w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 powyższe zagadnienie zostało poddane analizie, a stanowisko tam zaprezentowane podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną. Podobnie zresztą jak i stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2316/18, z którego wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne stanowią następstwa okoliczności określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. We wskazanym przypadku to nie upływ kalendarzowego terminu powoduje określony skutek, lecz brak przedstawienia przez organ propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest więc niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz wręcz przeciwnie – jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest to zatem konsekwencja zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 PwKAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Dla wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego istotne przy tym jest, czy selekcja ta została przeprowadzona prawidłowo czy nieprawidłowo.Zaznaczyć trzeba, że przepisy PwKAS nie nakładają m.in. na Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom służby celnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, a dają jedynie taką możliwość. Co jednak istotne, decyzja dotycząca złożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby musiała opierać się na kryteriach takich jak: posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz miejsce zamieszkania. Realizacja powyższych kryteriów pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z potrzebami kadrowymi i zabezpieczeniem właściwego funkcjonowania powstałej Krajowej Administracji Skarbowej oraz realizacją powierzonych jej zadań, na co słusznie zwróciły uwagę organy wydające w sprawie decyzje.Przepis art. 165 ust. 7 PwKAS stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Kluczowa z punktu widzenia niniejszej sprawy jest przesłanka odnosząca się do dotychczasowej służby funkcjonariusza, która może swym zakresem obejmować również ocenę indywidualnych cech danej osoby. Wymaga się przy tym wskazania obiektywnych kryteriów i reguł, które możliwe są do późniejszej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a które legły u podstaw nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w związku z jego indywidualną sytuacją.Na organie wydającym decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego ciążył zatem obowiązek racjonalnego wyjaśnienia przyczyn nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w nowych warunkach, obejmujący obiektywne kryteria, którymi się kierował, umożliwiające późniejszą weryfikację jego stanowiska. W konsekwencji decyzje wydawane w tego typu sprawach wymagają wyjaśnienia motywów ich wydania o określonej treści, zawierając przekonywującą argumentację, która uzasadniałaby i wyjaśniała stanowisko organu. Jest to istotna kwestia, bowiem przepis art. 165 ust. 7 PwKAS w swej treści zawiera nieostre kryteria, jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji o przedstawieniu, bądź nie, propozycji warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, pozostawiając tym samym organowi znaczny luz decyzyjny. Sprowadza się to do tego, że kontrola takiego aktu administracyjnego obejmuje nie tylko prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 PwKAS, ale także cały proces wydania decyzji, w którego zakres wchodzi spełnienie przez organ wymogów proceduralnych, czy też wszechstronność oceny materiału dowodowego. Wymaga tego już choćby zasada równości, niedyskryminacji czy przejrzystości procedur. Dlatego też, uzasadniając swoją decyzję, organ powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego co do przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby lub też odmowy przedstawienia takiej propozycji, w sposób wnikliwy dokonał indywidualnej oceny wszystkich wymienionych wyżej czynników. Z art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika gradacja, jaka jest minimalna liczba przyczyn/przesłanek, jakie musi przedstawić organ, uzasadniając w ramach decyzji brak przedłożenia danej osobie propozycji służby. Przyjąć należy, że może to być nawet jedna okoliczność (przesłanka), o ile jest należycie uzasadniona i mieści się w granicach uznania administracyjnego.Przedstawione wyżej uwarunkowania determinowały zakres koniecznego do przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego i jego ocenę. Mając to na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało podzielić ocenę WSA w Warszawie co do tego, że organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie naruszając przy tym zasady swobodnej oceny dowodów oraz w wystarczający sposób uzasadniły przyczyny nieprzedstawienia skarżącej propozycji służby lub pracy w związku z dotychczasowym przebiegiem jej służby.Z ustaleń organu odwoławczego, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, wynika, że wobec skarżącej prowadzono postępowanie dyscyplinarne oraz orzeczono karę nagany. Stwierdzone przez organ okoliczności nie są kwestionowane i miały decydujący wpływ na nieprzedłożenie skarżącej propozycji dalszego pełnienia służby lub pracy. Zgodzić się należy z organami oraz oceną WSA w Warszawie, że w toku dokonywanego w ramach reformy służby skarbowo-celnej doboru kadry, realizującej na należytym poziomie zadania powierzone tej służbie, organy były uprawione uwzględnić postawę skarżącej w całym okresie służby podlegającej badaniu w ramach przesłanki dotychczasowego przebiegu służby, a więc również przewinienia, które uległy zatarciu.Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 181 ust 1 uKAS w zw. art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 PwKAS. Nie wykazano bowiem, że skarżąca do dnia 31 maja 2017 r. poinformowała organ o ciąży, a zwolnienie lekarskie o kodzie B wpłynęło do organu w dniu 6 czerwca 2017 r., zaś zaświadczenie lekarskie stwierdzające stan ciąży dostarczono organowi w dniu 29 czerwca 2017 r. Powyższe okoliczności, zaistniałe po dniu 31 maja 2017 r., nie mogły mieć wpływu na przedłożenie skarżącej propozycji, bądź jej braku. DIAS powziął bowiem wiadomość o ciąży skarżącej już po upływie terminu, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS, upoważniającego do złożenia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 1 i 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 u.z.z. Przepis art. 1 u.z.z. określa istotę związków zawodowych, natomiast art. 3 tej ustawy zakazuje nierównego traktowania w zatrudnieniu z powodu przynależności do związku zawodowego lub pozostawania poza nim. Z kolei według art. 32 ust. 1 pkt 1 u.z.z., pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku prawnego ze wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z inną osobą wykonującą pracę zarobkową będącą członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnioną do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS stosunek służbowy skarżącej wygasł. Prawidłowo zatem skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1 u.z.z., powinien wykazywać naruszenie tego przepisu z odpowiednimi przepisami PwKAS. Wskazany brak w zarzucie skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu, uniemożliwił szersze odniesienie się do tego zarzutu.W rezultacie za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie stwierdził naruszenia wskazanych tu przepisów procedury administracyjnej, a zatem brak było przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji z tej przyczyny.Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a..