Wyrok - III SA/Po 125/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 20 maja 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant specjalista Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi W. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oUchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant specjalista Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi W. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję o
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
20 maja 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 22 września 2025 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania W. w P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 27 czerwca 2024 r. ([...]) zakazującą zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym.Zaskarżona decyzja SKO zapadła – jak wynika z jej uzasadnienia – w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.W dniu 2 lutego 2024 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynęło zawiadomienie o wykorzystywaniu terenu w P. w sposób niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.), gdyż na terenach przeznaczonych w planie pod usługi sportu jest prowadzony salon samochodowy "pod chmurką". Teren ten jest w posiadaniu "[...]", który wynajął go w celu powadzenia ww. działalności.Po wstępnym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent Miasta lub organ I instancji) ustalił, że wskazany teren stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] położonej w P. przy ul. [...] (obr. [...], ark. 34), której właścicielem jest Miasto [...], a użytkownikiem wieczystym W. w P. (dalej: Stowarzyszenie lub Skarżący). Powyższa działka jest objęta ustaleniami m.p.z.p. "W rejonie ulic [...] i [...] w P." (zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...]; Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r. poz. [...]; dalej: Plan miejscowy lub Plan), który ustala przeznaczenie jej gruntów na cele sportu i rekreacji (1US) oraz jako teren drogi wewnętrznej (KDWpp).Pismem z 19 marca 2024 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym m.p.z.p.W odpowiedzi na wezwania organu, pełnomocnik Stowarzyszenia:- potwierdził, że Stowarzyszenie urządziło parking na terenie działki nr [...], przeznaczonym w Planie częściowo na tereny 1US oraz KDWpp. Parking na części KDWpp został urządzony 1.01.2023 r., ma powierzchnię 600 m2 i obejmuje 25 miejsc postojowych. Parking na części 1US został urządzony 1.01.2024 r., ma powierzchnię 600 m2 i jest tam 25 miejsc postojowych. Cała powierzchnia gruntu pod parking została utwardzona tłuczniem;- zaznaczył, że prowadzenie parkingu służy celom statutowym Stowarzyszenia – które są związane z krzewieniem kultury fizycznej – dzięki temu uzyskuje ono dochody na poczet ich realizacji;- wyjaśnił, że likwidacja parkingu na terenie 1US nastąpi w okresie 6 miesięcy, natomiast w zakresie terenu KDWpp Stowarzyszenie planuje podjąć działania w celu uzyskania pozwolenia na budowę.Przywołaną na wstępie decyzją z 27.6.2024 r. – wydaną na podstawie art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) – Prezydent Miasta zakazał Stowarzyszeniu "zagospodarowania części działki nr [...], ark. 34, obręb [...], położonej w P. przy ul. [...] w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego «W rejonie ulic [...] i [...]» w P. (uchwała o zatwierdzeniu Nr [...] z dnia 19.11.2019 r., ...), polegającego na urządzeniu miejsc postojowych (w tym ogrodzenie i utwardzenie terenu) na terenie darowania oznaczonym w planie miejscowym symbolami 1US i KDWpp". W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że Stowarzyszenie już po wejściu w życie Planu urządziło na terenach przeznaczonych na cele sportu i rekreacji oraz dróg wewnętrznych parking, który jest wykorzystywany przez pobliski salon sprzedaży samochodów. Z analiz zdjęć satelitarnych terenu z lat 2018-2022 wynika, że do roku 2021 teren ten był nieurządzony, porośnięty trawą; znajdowały się tam też urządzenia reklamowe. Na zdjęciach z roku 2022 widać, że teren w obrębie KDWpp został uporządkowany i ogrodzony, po czym zaczęto parkować tam pojazdy (północna część przedmiotowego terenu). Jednocześnie teren 1US był wtedy nieurządzony (część południowa). Dlatego organ I instancji uznał wyjaśnienia Stowarzyszenia, że ta część parkingu funkcjonuje od początku 2024 r. Jednocześnie Prezydent Miasta ocenił, że na terenach przeznaczonych na cele sportu i rekreacji nie jest dopuszczalne prowadzenie parkingu, natomiast Plan dopuszcza lokalizację parkingu w obrębie terenów dróg wewnętrznych, jednakże przy spełnieniu określonych warunków. Mianowicie dopuszcza się parking z minimum 80 miejscami postojowymi, przy czym minimum 5% tych miejsc ma być przeznaczone na parkowanie z kartą parkingową. Wobec tego parking urządzony przez stronę na terenie KDWpp jest sprzeczny z wymogami Planu. W uzasadnieniu referowanej decyzji zastrzeżono także, że w konsekwencji orzeczonego zakazu strona powinna doprowadzić przedmiotowy teren do stanu sprzed nielegalnej zmiany jego zagospodarowania.Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie, reprezentowane przez ad M., zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stowarzyszenie zarzuciło, że w świetle art. 35a u.p.z.p. brak jest podstaw do żądania od strony przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Poza tym ewentualny nakaz takiego działania powinien wynikać z sentencji decyzji, a nie być tylko wzmianką w uzasadnieniu. Skarżący zarzucił też sprzeczność orzeczonego zakazu z zapisami Planu, gdyż na terenach KDWpp jest dopuszczalne prowadzenie parkingu, a Stowarzyszenie sygnalizowało, że zamierza dopełnić czynności w celu legalizacji przedmiotowego parkingu w tej części działki nr [...].Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 27.6.2024 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 22.9.2025 r. – SKO stwierdziło w uzasadnieniu, że nie ma zastrzeżeń co do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Wynika z niego, że na terenie objętym działaniem Planu miejscowego, od roku 2022 funkcjonuje parking prowadzony za zgodą Stowarzyszenia. Wcześniej teren ten był nieurządzony, porośnięty trawą. Tymczasem od końca 2019 r., w związku z wejściem w życie Planu, na terenie 1US funkcjonowanie parkingu jest wykluczone, gdyż jest to obszar przeznaczony w Planie na cele sportu i rekreacji. Nie do zaakceptowania jest wersja Skarżącego, w myśl której skoro przychody z prowadzenia parkingu zasilają budżet Stowarzyszenia, co wspomaga realizację jego statutowych celów (krzewienie kultury fizycznej), to zmiana zagospodarowania terenu nie może być poczytana za sprzeczną z obowiązującym Planem miejscowym, gdyż pośrednio działalność strony skarżącej w tym przypadku łączy się jakoby ze sprawami sportu i rekreacji. W ocenie SKO tereny sportu i rekreacji z definicji nie obejmują możliwości prowadzenia parkingu na cele zarobkowe bądź niezarobkowe, gdyż nie ma to związku z ww. aktywnościami. Zapisy m.p.z.p. należy rozumieć ściśle, gdyż tylko wtedy jest rzeczywiście realizowana ustalona polityka przestrzenna na danym terenie gminy. Organ II instancji zaznaczył, że Plan przewiduje wprawdzie na terenie 1US zapewnienie stanowisk postojowych, lecz na zasadach ściśle określonych w jego § 14 pkt 5-12 (por. § 7 pkt 1 [lit.] h Planu), zgodnie z którymi w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji Plan przewiduje nakaz zapewnienia stanowisk postojowych związanych z: budynkami biurowymi; budynkami administracji publicznej; bankami; obiektami gastronomicznymi; obiektami, w których świadczy się drobne usługi, rzemiosło, handel; teatrami; kinami, salami wystawowymi, konferencyjnymi, widowiskowymi; budynkami ochrony zdrowia. Natomiast w tym przypadku, zdaniem SKO, mamy do czynienia nie ze stanowiskami postojowymi – a więc z miejscami, które służą czasowemu zatrzymaniu pojazdów, w celu skorzystania z usług świadczonych w ww. obiektach – lecz z placem służącym przechowywaniu pojazdów, którymi handluje (lub je serwisuje) istniejący od lat pobliski salon sprzedaży samochodów ([...]), co jest faktem powszechnie znanym, nie wymagającym dowodu. Z kolei w przypadku terenu oznaczonego symbolem KDWpp Plan dopuszcza lokalizację parkingu naziemnego z nie mniej niż 80 stanowiskami postojowymi, przy czym 5% ma być objętych abonamentem (kartą parkingową). Chodzi tu zatem o zorganizowanie parkingu, a nie placu służącego przechowywaniu pojazdów na handel lub dla pojazdów serwisowanych. Poza tym na przedmiotowym terenie KDWpp przewidziano miejsce dla 25 pojazdów, a zatem choćby z tej przyczyny taki obiekt jest sprzeczny z Planem. W ocenie organu II instancji niezasadny jest też zarzut co do sformułowania sentencji decyzji Prezydenta Miasta. Zgodnie bowiem z art. 35a u.p.z.p. organ I instancji zakazał Stowarzyszeniu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym Planem miejscowym, a polegającego na urządzeniu miejsc postojowych (w tym ogrodzenia i utwardzenia terenu) na terenie oznaczonym w Planie symbolami 1US i KDWpp. Tak sformułowany zakaz jest jednoznaczny. W konsekwencji – jak stwierdziło SKO – "strona jest zobowiązana do usunięcia wszelkich urządzeń i materiałów wykorzystanych do zorganizowania parkingu tj. ogrodzenia i utwardzenia terenu. W przeciwnym razie będzie się bowiem utrzymywał stan naruszający zakaz. Oczywistym jest też, iż należy usunąć stamtąd składowane pojazdy."W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, Stowarzyszenie, reprezentowane przez dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy:1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. – przez zaniechanie przez organ II instancji ustalenia rzeczywistego i aktualnego na dzień wydania decyzji stanu faktycznego, w tym w szczególności nieuwzględnienie w toku postępowania odwoławczego faktu przeprowadzenia w dniu 4 marca 2025 r. (tj. ponad 5 miesięcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji) nowego geodezyjnego podziału nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy – dotychczas oznaczonej jako działka nr [...], ark. 34, obręb [...], położonej w P. przy ul. [...] – co w konsekwencji skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji odnoszącej się de facto do działki nieistniejącej w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, podczas gdy organ ten, realizując zasadę prawdy obiektywnej, powinien był uzupełnić materiał dowodowy i uwzględnić ww. podział nieruchomości w treści przedmiotowej decyzji;2) art. 136 § 1 k.p.a. – przez zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co doprowadziło do nieustalenia aktualnego na dzień wydania decyzji stanu faktycznego, w tym w szczególności do nieuwzględnienia w toku postępowania odwoławczego faktu przeprowadzenia nowego geodezyjnego podziału nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy, co w konsekwencji skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji odnoszącej się de facto do działki nieistniejącej w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, podczas gdy zgodnie z treścią ww. przepisu organ II instancji powinien był uzupełnić materiał dowodowy i uwzględnić ww. podział nieruchomości w treści przedmiotowej decyzji;3) art. 6 w zw. z art. 140 k.p.a. – przez utrzymanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie całkowitego zakazu urządzania przez Skarżącego miejsc postojowych na terenie działki oznaczonym w Planie symbolami 1US i KDWpp, podczas gdy z treści Planu wynika wprost, że na obszarze działki oznaczonym symbolem KDWpp istnieje możliwość utworzenia parkingu o obszarze obejmującym nie mniej niż 80 stanowisk postojowych, przez co ww. decyzja stoi w sprzeczności obowiązującym aktem prawa miejscowego w postaci Planu;4) art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 140 k.p.a. – przez utrzymanie w mocy przez organ II instancji nałożonego na Skarżącego przez organ I instancji w ramach uzasadnienia zaskarżonej decyzji zobowiązania do niezwłocznego przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu (obejmującego usunięcie urządzonych miejsc postojowych – w tym ogrodzenia i utwardzenia terenu), podczas gdy niedopuszczalne jest rozstrzyganie o obowiązkach stron w ramach uzasadnienia decyzji, a więc poza jej sentencją; a ponadto – przez nałożenie powyższego obowiązku, pomimo iż stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 35a u.p.z.p. nie przewiduje takiej możliwości;2. istotne naruszenie prawa materialnego – art. 35a u.p.z.p. – przez jego błędną interpretację i przyjęcie przez organ II instancji, że Skarżący jest zobowiązany do niezwłocznego przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu (obejmującego usunięcie urządzonych miejsc postojowych – w tym ogrodzenia i utwardzenia terenu), podczas gdy ww. przepis nie przewiduje możliwości zastosowania takiej sankcji przez organ– wniosło o:i) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z 22.9.2025 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z 27.6.2024 r. oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania,ii) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego;iii) w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego – dopuszczenie dowodu z dokumentu, w postaci decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] nr [...] z 4 marca 2025 r., co do faktów: zatwierdzenia przez właściwy organ administracji publicznej podziału nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] (ark. 34, obr. [...]), zgodnie z którym w miejsce tych działek wydzielone zostały nowe, oznaczone numerami: [...] (ark. 34, obr. [...]); nieistnienie w dacie wydania decyzji przez organ II instancji działki oznaczonej jako działka nr [...];iv) przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy;v) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez organ II instancji albo przez Sąd.W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty oraz żądania.W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, "podtrzymując zasadność zaskarżonej decyzji". Odnosząc się zaś do kwestii zmiany nr działek, SKO wskazało, że załącznikiem do decyzji Prezydenta Miasta jest mapa z zaznaczonym terenem stanowiącym przedmiot orzeczonego zakazu, zatem nie ma wątpliwości co do zakresu zastosowania decyzji.Wniesiona skarga została pierwotnie zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt: IV SA/Po 1008/25. W wyniku reorganizacji sądowych wydziałów orzeczniczych, sprawie tej została nadana nowa sygnatura akt: III SA/Po 125/26.Postanowieniem z 30 stycznia 2026 r. o sygn. akt III SA/Po 125/26 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.Zażalenie Stowarzyszenia na to postanowienie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 25 marca 2026 r. o sygn. akt II OZ 296/26.Na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi oraz podkreślił zarzut istotnego naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności nieustalenie przez organ II instancji w sposób prawidłowy stanu faktycznego, w wyniku czego decyzja tego organu dotyczy działki, która nie istnieje. Na pytanie Sądu pełnomocnik Skarżącego stwierdził, że według jego wiedzy strona skarżąca nie informowała organu administracji o uzyskanej decyzji podziałowej.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:Skarga zasługuje na uwzględnienie.Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.Dokonawszy tak sprawowanej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 września 2025 r. ([...]) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z 27 czerwca 2024 r. ([...]) w przedmiocie zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, Sąd doszedł do przekonania, że obie te decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym, przede wszystkim jako wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego.Materialnoprawną podstawę obu tych decyzji stanowił przepis art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.; w skrócie: u.p.z.p.), zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym.Przepis ten został dodany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ramach jej obszernej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; w skrócie: zm.u.p.z.p.2023) i wszedł w życie z dniem 24 września 2023 r.Wcześniej analogiczną funkcję podstawy prawnej likwidacji przypadków tzw. samowoli urbanistycznej pełnił art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który w brzmieniu obowiązującym do momentu ww. nowelizacji stanowił, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 – tj. zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku – bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.Cytowane unormowania art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. nawiązywały do ogólnej zasady wysłowionej w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl której (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 24.9.2023 r. przez zm.u.p.z.p.2023): "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio."Przed wejściem życie art. 35a u.p.z.p. w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmowano, że cytowany przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. – choć literalnie "dedykowany" przypadkom "braku planu miejscowego" (por. art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) – może mieć również zastosowanie do przypadków samowoli urbanistycznej zaistniałych na terenach, które są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.). Albowiem "[d]okonując wykładni tego przepisu nie sposób założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca – z jednej strony – wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym" (zob. wyrok NSA z 13.6.2023 r., II OSK 541/22; por. też wyroki NSA: z 21.1.2009 r., II OSK 6/08; z 3.2.2017 r., II OSK 1250/15; z 18.7.2017 r., II OSK 2882/15; z 15.2.2018 r., II OSK 1028/16; z 24.9.2019 r., II OSK 2345/18; z 20.10.2020 r., II OSK 2478/20; z 2.2.2022 r., II OSK 432/19; z 17.1.2024 r., II OSK 2056/22; te wyroki oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia NSA i WSA przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).Zarazem w orzecznictwie sądowym zwracano uwagę na aspekt czasowy stosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p., podkreślając – po pierwsze – że kompetencja przewidziana w tym przepisie może być realizowana tylko w odniesieniu do sytuacji (tj. do zmian zagospodarowania terenu) zaistniałych po dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wprowadziła ww. przepis, czyli od 11 lipca 2003 r. (por. wyrok NSA z 31.10.2012 r., II OSK 1179/11). Brak jest bowiem jakiegokolwiek przepisu przejściowego, który rozciągałby wstecz moc obowiązującą art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Znajduje on więc zastosowanie jedynie do tych stanów faktycznych, które powstały najwcześniej w dniu 11 lipca 2003 r. Zaznaczano przy tym, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) nie znała odpowiednika art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym – jak podkreślano – organy administracji publicznej nie dysponują niezbędnym upoważnieniem do sankcjonowania przypadków zrealizowania przed dniem 11 lipca 2003 r. samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA z 18.2.2015 r., II SA/Po 1169/14; por. też wyrok WSA z 14.2.2018 r., II SA/Gl 1067/17). Po drugie, na gruncie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. konieczne było także ustalenie okresu wystąpienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, czy miało to miejsce przed, czy po wejściu w życie obowiązującego m.p.z.p. Nie można bowiem mówić o sprzeczności sposobu wykorzystywania nieruchomości z planem miejscowym, gdy takie jej zagospodarowanie występowało przed uzyskaniem mocy obowiązującej przez akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA: z 27.5.2022 r., II SA/Gl 279/22; z 18.4.2024 r., II SA/Gl 1887/23). Za wyjątek uznawano jedynie sytuację, w której uchwalono by nowy plan miejscowy zmieniający dotychczasowe przeznaczenie terenu i jednocześnie ustalający inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (por. wyrok WSA z 14.2.2018 r., II SA/Gl 1067/17).W świetle dotychczasowych uwag nie ulega wątpliwości, że przepis art. 35a u.p.z.p. znajduje zastosowanie do unormowanych w nim przypadków tzw. samowoli urbanistycznej (verba legis: "zmian zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym") zaistniałych po wejściu w życie tego przepisu, czyli począwszy od 24 września 2023 r. Taki też pogląd upowszechnia się w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA: z 29.10.2025 r., II SA/Go 356/25; z 14.1.2026 r., II SA/Gd 598/25; z 14.1.2026 r., III SA/Po 21/26) i pozostaje zgodny z bardziej ogólnym stanowiskiem judykatury, dopuszczającym możliwość przynajmniej częściowego korzystania przy wykładni art. 35a u.p.z.p. z dorobku piśmiennictwa i orzecznictwa wypracowanych na kanwie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (por. np. wyrok WSA z 29.10.2025 r., II SA/Go 356/25).Z uwagi na powyższe, należy zgodzić się z generalnym stwierdzeniem, zgodnie z którym prawidłowe odczytanie normy zawartej w art. 35a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że chodzi w niej o zmianę zagospodarowania terenu zaistniałą – zarówno (łącznie) – po wejściu w życie obowiązującego planu miejscowego i po wejściu w życie ww. przepisu (por. wyrok WSA z 14.1.2026 r., II SA/Gd 598/25).Konsekwentnie, do niezgodnych z obowiązującym m.p.z.p. zmian zagospodarowania terenu zaistniałych przed wejściem w życie art. 35a u.p.z.p. (z tym że już po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zastosowanie może znaleźć ewentualnie przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p.Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że w tej sprawie jest poza sporem, iż do zarzucanej zmiany zagospodarowania terenu (w postaci urządzenia parkingu na 25 miejsc postojowych) północnej części działki nr [...] (według oznaczenia pierwotnego), przeznaczonej w obowiązującym Planie miejscowym – tj. w uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulic [...] i [...]" w P. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]) – pod teren oznaczony symbolem KDWpp (teren drogi wewnętrznej - parkingu) doszło jeszcze przed wejściem w życie przepisu art. 35a u.p.z.p., bo najpóźniej od 01 stycznia 2023 r. (według oświadczenia Stowarzyszenia; natomiast zdjęcia satelitarne zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy dają podstawę do przesunięcia tej daty nawet na jeszcze wcześniejszy okres, bo na rok 2022).Zatem, w świetle wcześniejszych uwag, powyższa zmiana zagospodarowania terenu KDWpp w granicach działki nr [...] (według pierwotnej numeracji) – inaczej niż zmiana zagospodarowania, w granicach tej działki, terenu 1US (do której, według oświadczenia Stowarzyszenia i ustaleń organów doszło od 01 stycznia 2024 r.) – nie może być oceniana i ewentualnie sanowana w oparciu o art. 35a p.p.s.a., a co najwyżej na podstawie przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r. włącznie).Już z tych względów kwestionowane decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym, jako wydane w tej części z istotnym naruszeniem art. 35a p.p.s.a.Ponadto trafnie zarzucono w skardze organowi II instancji nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji istotnej zmiany stanu faktycznego, która polegała na zatwierdzeniu podziału m.in. przedmiotowej działki nr [...] na mniejsze działki – decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z 04 marca 2025 r. ([...]; k. 19-20 akt sądowych).W ten sposób doszło do naruszenia przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (tu: art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a.).Wprawdzie Stowarzyszenie nie powiadomiło SKO o uzyskaniu ww. decyzji podziałowej, ale to jednak na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie administracyjne spoczywa zasadniczo obowiązek wszechstronnego ustalenia i bieżącego weryfikowania aktualności istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych – czego niejako "skutkiem ubocznym" jest reguła, że wszelkie niedostatki w tym zakresie finalnie, co do zasady, obciążają ten organ.Sąd w niniejszym składzie nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego dopuszczenia się przez organy obu instancji błędnej wykładni art. 35a u.p.z.p., która miała polegać na niezasadnym – zdaniem Stowarzyszenia – przyjęciu, że w określonych okolicznościach faktycznych zastosowanie sankcji przewidzianej w tym przepisie może skutkować obowiązkiem przywrócenia poprzedniego (tj. sprzed niedopuszczalnej zmiany) sposobu zagospodarowania terenu.Należy zauważyć, że na gruncie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przyjmowano, iż zagospodarowanie terenu niezgodnie z planem miejscowym obejmuje działania, które w sposób oczywisty doprowadzają do sytuacji, w której dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystywania go w sposób zgodny z obowiązującym m.p.z.p. Są to zatem sytuacje, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań, dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA: z 2.2.2022 r., II OSK 432/19; z 13.6.2023 r., II OSK 541/22). W szczególności uznawano więc, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania konkretnego terenu w inny sposób niż przez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (por. wyroki WSA: z 21.4.2016 r., II SA/Gl 790/15; z 3.4.2019 r., II SAB/Wr 10/19; z 21.10.2020 r., IV SA/Wa 165/20; z 15.10.2021 r., II SA/Gl 333/21; z 17.11.2022 r., IV SA/Po 281/22). W dotychczasowym orzecznictwie oraz piśmiennictwie przyjmowano również, że utwardzenie działki i rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej, stanowi zmianę sposobu zagospodarowania w rozumieniu art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (por. np.: wyroki NSA z 31.10.2012 r., II OSK 1179/11 oraz z 6.12.2022 r., II OSK 3768/19; D. Trzcińska, Proces inwestycyjno-budowlany w praktyce. Rozwiązania najważniejszych problemów, Warszawa 2021, s. 34).Podkreślenia jednak wymaga, że – jak to już wyżej wspomniano – przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. był (i jest) wprost (literalnie) "dedykowany" przypadkom, gdy na danym terenie nie obowiązywał plan miejscowy, a więc gdy istotnych zmian zagospodarowania terenu należało dokonywać w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy (w skrócie: decyzję w.z.).Z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. jasno wynika, że decyzja w.z. ma za przedmiot jedynie określenie sposobu zagospodarowania terenu oraz warunków zabudowy inwestycji (niebędącej inwestycją celu publicznego).Niewątpliwe znacznie szerszy jest natomiast przedmiot regulacji planu miejscowego – już z tego względu, że oprócz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu ustala się w nim m.in. także przeznaczenie terenu (zob. art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).Powyższe zróżnicowanie materii regulowanej w m.p.z.p. oraz ustalanej w decyzji w.z. uprawnia do wniosku, że pojęcie "zmiany zagospodarowania" na gruncie art. 35a u.p.z.p. może i powinno być rozumiane szeroko (niewykluczone, że nawet szerzej, niż na tle art. 59 ust. 3 u.p.z.p.), i obejmować również przypadki, gdy na danym terenie dochodzi do faktycznej zmiany jego wykorzystywania niezgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, nawet gdy takiemu działaniu nie towarzyszą zmiany w zakresie wykonania jakichś obiektów lub infrastruktury technicznej.Jako zbieżny z tym stanowiskiem jawi się pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27 sierpnia 2024 r. o sygn. akt II SA/Rz 117/24, zgodnie z którym "w okolicznościach przedmiotowej sprawy [która dotyczyła sytuacji użytkowania terenu przeznaczonego w m.p.z.p. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako stanowisk postojowych i placu manewrowego dla pojazdów ciężarowych – uw. nin. Sądu], zasadnym jest objęcie zakresem przesłanki «zmiany zagospodarowania terenu» również rozpoczęcia faktycznego wykorzystania tego terenu – nawet jeśli temu faktycznemu korzystaniu z nieruchomości nie towarzyszy zamiar wykonania widocznych urządzeń infrastruktury technicznej, innych aniżeli wykonane już utwardzenie terenu kruszywem – gdyż stanowisko przeciwne prowadziłoby wprost do obejścia prawa".W konsekwencji, wyegzekwowanie orzeczonego na podstawie art. 35a u.p.z.p. zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym może polegać – w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy – na samym tylko zaprzestaniu określonych działań sprzecznych z ustaleniami planu (np. parkowania pojazdów), ale może także obejmować likwidację określonej infrastruktury, o ile takowa została w związku z tymi działaniami również wykonana (np. infrastruktury parkingowej, w postaci utwardzenia terenu lub jego ogrodzenia).W ocenie Sądu, to zapewne z uwagi na ową możliwą, a trudną do przewidzenia z góry wielość potencjalnych stanów faktycznych, a przede wszystkim zróżnicowanie praktycznych przejawów "zmiany zagospodarowania terenu niezgodnie z obowiązującym planem miejscowym" (w tym choćby z samym przewidzianym w m.p.z.p. przeznaczeniem danego terenu) – którym ma przeciwdziałać art. 35a u.p.z.p. – ustawodawca posłużył się w tym przepisie ogólną formułą: "zakazu zagospodarowania terenu". To zaś, czy w konkretnym przypadku dla urzeczywistniania takiego zakazu będzie konieczne nie tylko samo zaprzestanie wykorzystywania terenu w określony sposób, ale także np. przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania, zależeć będzie – jak to już wyżej wskazano – od okoliczności konkretnej sprawy. Stanowić to będzie jednak już domenę tzw. reguł inferencyjnych wykładni (tj. wnioskowań prawniczych), polegających w szczególności na logicznym lub instrumentalnym wynikaniu norm (por. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 245-247), tudzież na wnioskowaniu "z celu na środki" (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 252-254).Takie właśnie wnioskowania przeprowadziły organy obu instancji w kontrolowanej sprawie i, wbrew stanowisku Skarżącego, słusznie w uzasadnieniach swych decyzji – a nie w ich sentencjach – wskazały, jak zdaniem tych organów w niniejszej sprawie należy rozumieć i urzeczywistnić orzeczony zakaz zagospodarowania przedmiotowej części działki w sposób sprzeczny z Planem miejscowym, polegającego na urządzeniu miejsc postojowych (w tym ogrodzenia i utwardzenia terenu).Jednocześnie Sąd zaznacza, że na obecnym etapie rozpoznania sprawy, wobec niewyjaśnienia wszystkich jej istotnych okoliczności przez organ II instancji – w tym niesprawdzenia, czy Stowarzyszenie wywiązało się ze swej deklaracji podjęcia działań zmierzających do zlikwidowania parkingu na odnośnej części przedmiotowej działki na terenie oznaczonym symbolem 1US – nie jest możliwa merytoryczna ocena stanowiska SKO o istnieniu w dacie wydania zaskarżonej decyzji sprzecznego z Planem miejscowym sposobu zagospodarowania ww. terenu (1US).Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi (500 zł); wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215); a także koszt opłaty skarbowej (17 zł) uiszczonej od złożonego do akt pełnomocnictwa – łącznie: 997 zł.Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ administracji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu. Przede wszystkim w niezbędnym zakresie poczyni brakujące ustalenia faktyczne (w tym zwłaszcza w zakresie aktualnej numeracji ewidencyjnej odnośnych działek powstałych z podziału nieruchomości stanowiącej pierwotnie działki ewid. nr [...] i [...]) oraz stanu zagospodarowania terenu zajętego dotychczas na parking w obrębie obszaru 1US na przedmiotowej działce nr [...] (według pierwotnej numeracji) oraz zawęzi przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 35a u.p.z.p. do zmiany zagospodarowania terenu 1US, wyłączając zeń – ewentualnie do odrębnego postępowania, wszczętego na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. – sprawę zmiany zagospodarowania terenu KDWpp na przedmiotowej działce nr [...] (według pierwotnej numeracji).., uwzględniając: koszt uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi (500 zł); wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215); a także koszt opłaty skarbowej (17 zł) uiszczonej od złożonego do akt pełnomocnictwa – łącznie: 997 zł.Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ administracji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu. Przede wszystkim w niezbędnym zakresie poczyni brakujące ustalenia faktyczne (w tym zwłaszcza w zakresie aktualnej numeracji ewidencyjnej odnośnych działek powstałych z podziału nieruchomości stanowiącej pierwotnie działki ewid. nr [...] i [...]) oraz stanu zagospodarowania terenu zajętego dotychczas na parking w obrębie obszaru 1US na przedmiotowej działce nr [...] (według pierwotnej numeracji) oraz zawęzi przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 35a u.p.z.p. do zmiany zagospodarowania terenu 1US, wyłączając zeń – ewentualnie do odrębnego postępowania, wszczętego na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. – sprawę zmiany zagospodarowania terenu KDWpp na przedmiotowej działce nr [...] (według pierwotnej numeracji).