Postanowienie - II GSK 966/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 maja 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Inne sprawy dotyczące dróg publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 1557/25 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi G. M. na pismo Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 stycznia 2025 r., nr GPP-ZR.4080.22129.2024.ADZ w przedmiocie reklamacji w sprawie opłaty za postójOddalono skargę kasacyjną. Inne sprawy dotyczące dróg publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 1557/25 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi G. M. na pismo Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 stycznia 2025 r., nr GPP-ZR.4080.22129.2024.ADZ w przedmiocie reklamacji w sprawie opłaty za postój
Data orzeczenia
26 maja 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Gabriela Jyż
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 września 2025 r. odrzucił skargę G. M. na pismo Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 stycznia 2025 r. w przedmiocie reklamacji w sprawie opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania.Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.G. M. (dalej: "Skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezydenta m. st. Warszawy z 9 stycznia 2025 r., w którym zawiadomiono go, że Komisja Odwoławcza działająca w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy nie uwzględniła złożonego przez niego odwołania od nieuwzględnionej reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu samochodowego w Strefie Płatnego Parkowania Niestrzeżonego w Warszawie (SPPN).W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, względnie o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.W ocenie Sądu, zaskarżone pismo Organu, w którym zawiadomiono Skarżącego, że Komisja Odwoławcza działająca w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy nie uwzględniła złożonego przez niego odwołania od nieuwzględnionej reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu samochodowego w SPPN, nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 1-9 oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.").Sąd pierwszej instancji powołując się na orzecznictwo stwierdził, że żaden przepis nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na stanowisko Komisji Odwoławczej nieuwzględniające odwołania od nieuwzględnionej reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej z tytułu niewniesienia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w SPPN. Powyższe rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej nie zapada w formie decyzji, postanowienia, czy innego aktu, który podlegałby kontroli na drodze postępowania sądowego. Nieuwzględnienie przez Komisję Odwoławczą złożonego odwołania skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej.Sąd podkreślił, że obowiązek uiszczania zarówno opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, jak i obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie tych opłat, wynika bezpośrednio z przepisu prawa. W ocenie WSA, skoro opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. postanowień wydanych w tym postępowaniu.W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Skarżący, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu:1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że pismo Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 stycznia 2025 r. nr GPP ODW.4080.22129.2024.ADZ (zawiadamiające o nieuwzględnieniu odwołania przez Komisję Odwoławczą) nie stanowi "innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", a w konsekwencji, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej (z powodu braku właściwości sądu administracyjnego), podczas gdy przy prawidłowej wykładni norm i zastosowaniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sprawa należała do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana.3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem standardu pozwalającego na kontrolę instancyjną, polegające na pominięciu (braku rzeczywistego rozważenia) kluczowego argumentu skargi dotyczącego sporu o odmowę zastosowania zwolnienia (pojazd elektryczny / wpis "EE" w dowodzie rejestracyjnym) i w konsekwencji sporu o samo powstanie obowiązku zapłaty;4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie niespójny, polegający na jednoczesnym: (i) wskazaniu, że nieuwzględnienie odwołania skutkuje obowiązkiem zapłaty opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia, oraz (ii) wywiedzeniu, że "swoista konkretyzacja obowiązku" następuje dopiero w tytule wykonawczym (a obrona praw dopiero na etapie egzekucji), co świadczy o wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia;5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny i niepozwalający na kontrolę instancyjną, polegający na przyjęciu niespójnych przesłanek oceny skutków Zawiadomienia o wyniku rozpatrzenia odwołania z dnia 9 stycznia 2025 r. (sygn. GPP-ZR.4080.22129.2024.ADZ/ wskazane w postanowieniu jako nr GPP-ODW.4080.22129.2024.ADZ), co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi.Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie jej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Podkreślić należy, że zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 wskazanej ustawy. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, podziela ugruntowany w orzecznictwie oraz zaprezentowany w postanowieniu Sądu pierwszej instancji pogląd, iż pismo w przedmiocie reklamacji w sprawie opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, nie znajduje się w tym katalogu. Pismo to ma bowiem charakter informacyjny, nie jest decyzją administracyjną, ani też żadnym innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, iż nie mogło ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Biorąc pod uwagę treść art. 13f ust. 1-3 u.d.p. oraz art. 40d ust. 2 u.d.p. zasadnym jest twierdzenie, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa to przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego przez złożenie zarzutu nieistnienia obowiązku, czy błędu co do osoby zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2026 r., sygn. akt I GSK 1087/24). O wykorzystywaniu drogi sądowej przez osoby, na które nałożono obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, świadczy wielość spraw sądowych (H. Kisilowska [w:] R. Godlewski, P. Kobylski, D. Wilkowska-Kołakowska, H. Kisilowska, Drogi publiczne. Komentarz, Warszawa 2023, art. 13(f).)Wobec powyższego, należy stwierdzić, iż podnoszona przez skarżącego kwestia braku powstania obowiązku uiszczenia opłaty za postój w związku ze zwolnieniem ustawowym dla pojazdów elektrycznych oraz posiadaniem dowodu rejestracyjnego z wpisem "EE", nie zmienia faktu, iż zaskarżone pismo dotyczy nieuwzględnionej reklamacji w związku z opłatą dodatkową. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, żaden przepis nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na stanowisko Komisji Odwoławczej, nieuwzględniające odwołania od nieuwzględnionej reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej z tytułu niewniesienia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego. Rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej nie zapada w formie decyzji, postanowienia, czy innego aktu, który podlegałby kontroli na drodze postępowania sądowego. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Musi więc istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową), a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie NSA z 15 stycznia 2014, sygn. akt I OSK 3008/13). Natomiast użycie przez ustawodawcę sformułowania: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (zob. wyrok z 9 maja 2019 r. sygn. akt I GSK 41/19).W konsekwencji, z związku z powyższym Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty podniesione w punktach 3-5 petitum skargi kasacyjnej. Z uwagi na sposób przedstawienia tych zarzutów w skardze kasacyjnej oraz ich argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadne jest ich łączne rozpoznanie.Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia, albowiem funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie zażalenia. Wyjaśnienia – i zarazem podkreślenia – wymaga również, że siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia stanowi zupełnie inne zagadnienie. Wbrew ocenie skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawierało wszystkie wymagane prawem elementy określone w art. 141 § 1 w zw. z 166 p.p.s.a., tj. zawierało prezentację stanu sprawy, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienie. Brak przekonania wnoszącego skargę kasacyjną o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym zwłaszcza odnośnie do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, nie oznacza wadliwości uzasadnienia orzeczenia, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę nie uzasadnia twierdzenia, że uzasadnienie orzeczenia zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego, że Sąd pominął kluczowy argument koncentrując się na ogólnym wywodzie o katalogu z art. 3 § 2 p.p.s.a., ponieważ merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w każdym postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut jego naruszenia nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego, można ustalić przesłanki rozstrzygnięcia i możliwa jest jego kontrola instancyjna. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł więc mieć wpływu na kierunek postanowienia II instancji.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż o kosztach tych orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.. orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż o kosztach tych orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.