Wyrok - II SA/Gd 31/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 27 maja 2026
Teza
Uchylono decyzję II i I instancji. Planowanie przestrzenne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2025 r., nr SKO Gd/5783/24 w przedmiocie kary pieniężnej zaUchylono decyzję II i I instancji. Planowanie przestrzenne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2025 r., nr SKO Gd/5783/24 w przedmiocie kary pieniężnej za
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
27 maja 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Katarzyna Krzysztofowicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję II i I instancji
UZASADNIENIE
H. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 20 listopada 2025 r., nr SKO 5783/24, uchylającą decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej jako: Dyrektor GZDiZ) z 2 października 2024 r., nr NP.701.22.2024.PR, i wymierzającą Spółce karę pieniężną w wysokości 28.744,35 zł.Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Wiadomością mailową z 7 grudnia 2023 r. organ wezwał skarżącą do niezwłocznego usunięcia reklam niezgodnych z Uchwałą Krajobrazową Gdańska.W treści wiadomości pouczono o możliwości wszczęcia postępowania i wymierzenia kary, jeśli reklama nie zostanie usunięta lub dostosowana. W dniu 29 grudnia 2023 r. strona poinformowała, że flaga jest zabytkiem w myśl przepisów Uchwały. Flaga jest darem, który Królowa N. osobiście wręczyła na ręce prezydenta P. A. podczas otwarcia D. Dalej wskazano, że usunięcie "Królewskiego Emblematu [...]" mogłoby zostać uznane za bezprawne i uzurpatorskie.Pismem z 6 lutego 2024 r. organ poinformował stronę, że przedmiotowa reklama jest niezgodna z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska, a wizyta Królowej B. odbyła się w 1997 r. Tym samym flaga nie jest zabytkiem w myśl przepisów ww. uchwały.Kolejnym pismem strona poinformowała, że flaga została stworzonai przekazana znacznie wcześniej a w tym miejscu od początku lat 80-tych funkcjonował D. Według wiedzy przedstawicieli strony flaga została podarowana D. w początkowym okresie jego działalności 42 lata temu. Od tego czasu była stale eksponowana. Spełnia więc warunki uznania za zabytek.W dniu 25 czerwca 2024 r., podczas przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników organu I instancji kontroli zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej Gdańska, stwierdzono umieszczenie tablicy reklamowej w formie dwustronnego szyldu semaforowego - flagi o treści "[...]", na elewacji budynku przy ulicy D. w G. (działki numer [...] i [...], obręb [...]), niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów określono, że tablica reklamowaw formie dwustronnego szyldu semaforowego - flagi posiada wymiary: 1,70 m (szerokość flagi) i 4,71 m (całkowita długość flagi). Łączna powierzchnia flagi służąca ekspozycji reklamy wynosi 12,96 m2.Pismem z 28 czerwca 2024 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciuz urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Zawiadomienie doręczono 4 lipca 2024 r.W dniu 16 lipca 2024 r. upoważniony pracownik organu przeprowadził kwerendę w Archiwum Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiegow Gdańsku pod kątem zgodności usytuowania reklamy z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Na podstawie badań archiwalnych nie potwierdzono faktu legalności przedmiotowej reklamy. Na montaż oznakowaniaw formie metalowych liter nad wejściem do kamienicy przy ulicy D.w G. wydana została w dniu 6 stycznia 2010 r. decyzja konserwatorska.W zgromadzonej dokumentacji brak jest natomiast wzmianki o pozwoleniu na budowę, lub zgłoszeniu prac budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, wymaganych do umieszczenia tablicy reklamowej w formie flagi. Dokumentacja rysunkowa także nie zawiera projektu wysięgnika i flagi reklamowej.W dniach 13 września 2024 r. oraz 2 października 2024 r. pracownicy organu przeprowadzili czynności kontrolne potwierdzające dalsze umieszczenie reklamy.Decyzją z 2 października 2024 r. Dyrektor GDZiZ wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 31.587,20 zł za umieszczenie od dnia 25 czerwca 2024 r. do 2 października 2024 r. tablicy reklamowej w formie dwustronnego szyldu semaforowego - flagi o treści "[...]" na elewacji budynku przy ulicy D. w G. (działki numer [...] i [...], obręb [...]), o powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 12,96 m2, niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska (pkt 1) i nałożył na Spółkę obowiązek dostosowania tablicy reklamowej do postanowień Uchwały Krajobrazowej Gdańska bądź jej usunięcia(pkt 2).W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa tablica reklamowa w formie dwustronnego szyldu semaforowego - flagi nie spełnia warunków § 12 ust. 2 pkt 2 Uchwały Krajobrazowej, dotyczącego umieszczenia tablic w obszarze S0. Została bowiem umieszczona powyżej kondygnacji parteru, w odległości od płaszczyzny sytuowania do najdalej wysuniętego punktu szyldu większej niż 1,2 m(z uwzględnieniem wysięgnika) oraz przekracza dopuszczalną szerokość dla flag na wysięgnikach, tj. jest szersza niż 1m. Przedmiotową tablicę reklamową należało uznać za niezgodną z Uchwałą Krajobrazową Gdańska, co uzasadniało zastosowanie administracyjnej kary pieniężnej.Organ stwierdził też, że zebrany materiał potwierdził, iż Spółka jest podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie ww. tablicy reklamowej.Końcowo organ nie dopatrzył się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary – do dnia wydania decyzji strona nie zaprzestała naruszenia prawa, brak jest informacji, że Spółka została już ukarana za umieszczenie tej tablicy w tożsamym okresie inną prawomocną decyzją administracyjną przez inny uprawniony organ administracji publicznej. Ponadto, strona nie została ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, ani prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Strona nie zgłosiła także informacji o ukaraniu za to zachowanie w jakimkolwiek innym trybie. Zdaniem organu nie sposób też uznać, że do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej.W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił również sposób wyliczenia ustalonej kary.W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła organowi naruszenie:art. 37d ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniui zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., w zw. z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), dalej "k.p.a.", poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisów dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia;art. 7 w zw. z art. 8, w zw. z art. 75, w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z akt postępowania przed GZDiZ, zmierzającego do ustalenia okoliczności istotnej dla sprawy, tj. okoliczności dotyczącej legalności posadowienia masztu oraz wywieszenia flagi reklamowej, jako że nośnik ten widniał na fasadzie budynku najpóźniej w 1978 r., podczas gdy Spółka w sposób prawidłowy dokonała sygnalizacji o zabytkowości prezentowanej flagi oraz podnosiła, że flaga i maszt widniały na fasadzie budynku na długo przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej, a dodatkowo, że flaga ta stanowi walor edukacyjny, historyczny oraz kulturowy, biorąc pod uwagę wielokulturowość miasta G.art. 10 k.p.a., poprzez niewezwanie do udziału w sprawie H.1sp. z o. o., podczas gdy spółka ta winna być stroną niniejszego postępowania, jako że właścicielem budynku D. oraz masztu jest spółka H.1 sp. z o.o., zaś skarżąca Spółka jest jedynie najemcą wskazanego powyżej budynku.Wobec tych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodów na okoliczność posadowienia masztu i flagi przed rokiem 1978 na fasadzie budynku oraz podniosła, że dokonała czasowego usunięcia flagi.Decyzją z 20 listopada 2025 r. Kolegium uchyliło decyzję Dyrektora GZDiZz 2 października 2024 r. i wymierzyło Spółce karę pieniężną w wysokości 28.744,35 zł.W uzasadnieniu organ II instancji wskazał przebieg postępowania oraz uregulowania Uchwały Krajobrazowej, które mają zastosowanie w sprawie i uznał, że przedmiotowa flaga znajduje się w odległości od płaszczyzny sytuowania do najdalej wysuniętego punktu szyldu większej niż 1,2 m z uwzględnieniem wysięgnika, a do tego szerokość flagi jest większa niż 1 m, co narusza regulacje § 12 Uchwały. Zastosowanie kary pieniężnej w sprawie było więc co do zasady słuszne.Organ odwoławczy nie zgodził się jednak z ustaleniem początku okresu, od którego powinna być naliczana kara, tj. według organu I instancji od momentu przeprowadzenia pierwszej czynności, o której strona została powiadomiona – kontroli. Tymczasem, zdaniem Kolegium, momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia stronie zawiadomienia o jego wszczęciu, co w tej sprawie miało miejsce 4 lipca 2024 r. Wobec tego, o ile organ I instancji właściwie obliczył karę pieniężną za przyjęty okres, to jednak nieprawidłowo wyznaczył ten przedział czasu. Powinien on zaczynać się 4 lipca 2024 r. i kończyć 2 października 2024 r. Wprawdzie zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. za datę końcową powinien być przyjęty dzień dostosowania reklamy lub dzień jej demontażu, to - jako że w sprawie ustalono, iż 2 października 2024r . reklama była jeszcze umieszczona w kontrolowanym miejscu a organ później już kontroli nie dokonywał, nie ma wątpliwości, że dzień 2 października 2024 r. musiał zostać zaliczony do okresu, który należało przyjąć przy ustalaniu kary pieniężnej. Wobec natomiast tego, że brak jest dowodów na to, iż reklama w dalszym ciągu była umieszczona po tym dniu, zasadnym było przyjęcie daty powyższej jako daty końcowej.W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób niebudzący wątpliwości ustalił też, że flaga nie jest zabytkiem, a skarżąca nie dostarczyła żadnych przekonujących dowodów na okoliczność przeciwną.Niemożliwe było też przyjęcie argumentacji dotyczącej wielokulturowości miasta G., gdyż przepisy stosowanej Uchwały nie pozwalają na uwzględnienie powyższych okoliczności. Organ odwoławczy uznał też, że nie ma znaczenia okoliczność kto jest właścicielem D. lub masztu. Kara pieniężna dotyczy bowiem umieszczenia tablicy reklamowej - flagi o wskazanej treści.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka powtórzyła zarzuty odwołania i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2 oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spóła zaznaczyła też, że dokonała czasowego usunięcia flagi.W uzasadnieniu skargi Spółka również ponownie wskazała na okoliczności opisane w odwołaniu. Podkreśliła, że organ pominął okoliczności związane z zabytkowością samej flagi, jak również posadowionego masztu na fasadzie budynku. Skarżąca wskazywała bowiem w toku postępowania na usadowienie masztu i flagi już przed rokiem 1978., jednak organ w żaden sposób nie odniósł się do tej okoliczności w wydawanej decyzji. Zwracała też uwagę na szczególną rolę budynku D. na G. w G. W budynku tym w przeszłości mieścił się Konsulat K. a sam budynek przypomina mieszkańcom i turystom o wielusetletniej obecności H. w mieście G. Powyższe poszerza kulturową i historyczną świadomość o wielokulturowości miasta G., obecności w mieście innych narodów i o ich wkładzie w jego rozwój. Ponadto, sama flaga stanowi walor turystyczny i estetyczny przyciągając wzrok turystów i mieszkańców, w celu zaznajomienia ich z historią miasta i tej konkretnej kamienicy D. w G.Pominięcie okoliczności wskazywanych przez Spółkę świadczy jednoznacznie o tym, że organ prowadził postępowania w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego sprawy.Końcowo skarżąca ponownie zwróciła uwagę, że właścicielem budynku D. oraz posadowionego na nim masztu jest H.1 Sp. z.o.o., a skarżąca Spółka włada budynkiem jedynie na podstawie umowy najmu nieruchomości i jako taka nie odpowiada w całości za stan zewnętrzny oraz wyposażenie budynku. W niniejszej sprawie H.1 Sp. z.o.o. nie miała możliwości wypowiedzieć się co do zebranego w sprawie materiału, jak również nie mogła wnosić pism i wniosków dowodowych.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie stawiane w niej zarzuty były zasadne.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględniaw granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli zaś podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzję wymierzającą skarżącej Spółce administracyjną karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z zapisami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034), dalej: "Uchwała Krajobrazowa". Przy czym należy zauważyć, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uchylone przez Kolegium, a organ odwoławczy decyzją reformatoryjną zmienił wysokość kary wymierzonej Spółce.Powyższe – jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, podyktowane było dokonaniem prawidłowej wykładni art. 37d ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", i uznaniem, że kara pieniężna powinna być naliczana od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, przy czym momentem wszczęcia jest dzień doręczenia zawiadomienia o jego wszczęciu. W związku z tym należało zmienić wysokość kary odpowiednio do daty wszczęcia postępowania, tj. od dnia 4 lipca 2024 r., a nie jak przyjął Dyrektor GZDiZ, od 25 czerwca 2024 r.W ocenie Sądu, taka wykładnia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. była prawidłowa. Sąd podziela bowiem pogląd, że za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie. Od tej chwili podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodniez przepisami uchwały krajobrazowej ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z jej przepisami oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ - w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej (zob. wyroki NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1386/23; z 22 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1315/23;z 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1602/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).W związku z tym niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organ II instancji art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., gdyż naruszenia tego dopuścił się wyłącznie organ I instancji, a organ odwoławczy konwalidował ww. uchybienia poprzez prawidłowe ustalenie początkowej daty, od której kara mogła zostać naliczona.Niemniej Sąd uznał, że zarówno decyzja I, jak II instancji naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia uchylenie obu rozstrzygnięć. Przeprowadzone postępowanie administracyjne narusza bowiem reguły art. 7, art. 10, art. 77 § 1i art. 80 k.p.a., co powoduje, że zastosowanie w tej sprawie art. 37d u.p.z.p. w stosunku do skarżącej należy ocenić jako co najmniej przedwczesne.W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że uchylając decyzję Dyrektora GZDiZ, Kolegium orzekło jedynie o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej we wskazanej wysokości. Taka treść rozstrzygnięcia jest jednak niepełna. Nie wynika z niej bowiem, za jakie konkretnie niezgodne z prawem, tj. Uchwałą Krajobrazową działanie kara jest wymierzana; jakiej konkretnie reklamy dotyczy kara, tj. jakiego rodzaju i wymiarów, gdzie umieszczonej. Nie wskazano też w rozstrzygnięciu za jaki okres kara jest wymierzana. Wprawdzie z uzasadnienia decyzji wynika, jaka jest data początkowa okresu naruszenia, a także data końcowa, lecz nie zostało to odzwierciedlone w sentencji decyzji.Ponadto, należy wskazać, że w przeciwieństwie do decyzji organu I instancji, Kolegium nie orzekło w decyzji o obowiązku dostosowania tablicy reklamowej do postanowień Uchwały Krajobrazowej bądź jej usunięcia, jak nakazuje art. 37d ust. 5 lit. b u.p.z.p. Z odwołania wynikało, że Spółka dokonała czasowego usunięcia flagi. Jeżeli więc organ odwoławczy uwzględnił ten fakt i nie orzekł o obowiązku dostosowania bądź usunięcia tablicy reklamowej uznając, że usunięcie samej flagi oznacza usunięcie reklamy, której dotyczy postępowanie, to odpowiednio do tego powinien był też skorygować okres, za jaki naliczana jest kara. W myśl art. 37d ust. 4 u.p.z.p. jest ona bowiem naliczana do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały krajobrazowej albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika, że nadal, jako datę końcową naliczana kary Kolegium przyjęło dzień 2 października 2024 r., kiedy to organ I instancji dokonał ostatnich oględzin i potwierdził dalsze umieszczenie tablicy.Wskazane uchybienia już powodują, że decyzja Kolegium nie mogła się ostać w porządku prawnym, bowiem treść zawartego w niej rozstrzygnięcia wymagała doprecyzowania, jak również dalszej korekty wymagała wysokość kary, która uwzględniać powinna datę usunięcia reklamy.Dalej stwierdzić trzeba, że żaden z organów nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania, a w konsekwencji także podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p., przedmiotowej karze pieniężnej podlega ten, kto umieścił tablicę reklamową. Z treści skargi wynika, że właścicielem budynku, na którym umieszczona jest flaga (co – istotne – jak wynika z akt - znajdująca się na wysięgniku), nie jest skarżąca Spółka, lecz H.1 Spółka z o.o. Co więcej, skarżąca podnosi, że ww. Spółka jest właścicielem masztu, na którym umieszczana jest – uznana przez organy za tablicę reklamową - flaga. Skarżąca Spółka jest natomiast wyłącznie najemcą budynku. Wobec tego organy winny były ustalić, która ze spółek umieściła (tj. wywiesiła) sporną flagę, do kogo ta flaga należy, tj. kto jest jej włąscicielaem.Konieczne jest też doprecyzowanie samego przedmiotu postępowania. Organ I instancji w sentencji swojej decyzji mówi o "dwustronnym szyldzie semaforowym – fladze [...]", natomiast w uzasadnieniu powołuje się na sprzeczność umieszczenia reklamy z § 8 ust. 5 pkt 2 Uchwały Krajobrazowej, która zakazuje sytuowania szyldów semaforowych w odległości od płaszczyzny sytuowania do najdalej wysuniętego punktu szyldu nie większej niż 1,2 m, z uwzględnieniem wysięgnika. Stwierdzając więc, że sporna flaga została umieszczona w odległości większej niż 1,2 m od płaszczyzny sytuowania do najdalej wysuniętego punktu szyldu, organ uwzględnił tę odległość wraz z wysięgnikiem, na którym flaga jest umieszczona. W toku postępowania dokonywano również czynności związanych z potwierdzeniem legalności umieszczenia zarówno flagi, jak i wysięgnika – dokonano bowiem kwerendy akt Wydziału Architektury i Urbanistyki UM.Wobec powyższego, należało również precyzyjnie ustalić, co jest przedmiotem postępowania, to znaczy czy organy za reklamę uznają wysięgnik wraz z flagą, czy też jedynie samą flagę. Organy zamiennie piszą bowiem – a to o samej fladze, a to o fladze z masztem (wysięgnikiem). Ma to istotne znaczenie dlatego, że:– po pierwsze – wpływa to na oznaczenie adresata decyzji, ponieważ inaczej będzie organ badał sprawę gdy będzie odnosił swoje ustalenia tylko do flagi (rzeczy ruchomej, stanowiącej - zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 Uchwały Krajobrazowej - tablicę reklamową, która może być umieszczona m.in. na wysięgniku albo maszcie flagowym), a inaczej – gdy ustaleniami obejmie również wysięgnik, na którym wisi flaga i samą flagę (wysięgnik – jak zdaje się wynikać z twierdzeń organów i skarżącej – stanowi bowiem element budynku, którego właścicielem skarżąca nie jest);- po drugie – dopiero po wyraźnym wskazaniu, że przedmiotem postępowania nie jest sama flaga, lecz również wysięgnik, na którym została umieszczona, na co zdaje się wskazywać treść rozstrzygnięcia organu I instancji, w którym jest mowa o dwustronnym szyldzie semaforowym (do którego odnoszą się m.in. zapisy § 4 ust. 1 pkt 6 Uchwały Krajobrazowej), powstanie konieczność przeanalizowania czy w sprawie znajdą zastosowanie przepisy Uchwały Krajobrazowej dotyczące szyldów i wysięgników zabytkowych; przepisy § 4 ust. 1 pkt 35 i 40 Uchwały Krajobrazowej dotyczą bowiem jedynie szyldów i wysięgników zabytkowych (a więc nie samych flag) i stanowią, że szyldem/wysięgnikiem zabytkowym jest odpowiednio szyld/wysięgnik wpisany do ewidencji zabytków lub do rejestrów zabytków lub starszy niż 40 lat, licząc od dnia wejścia w życie Uchwały.Należy także dodać, czego organy nie analizowały, że zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 lit. a tiret czwarte Uchwały Krajobrazowej, w odniesieniu do szyldów dopuszcza się sytuowanie szyldów w poziomym pasie elewacji, znajdującym się ponad oknami w parterze i pod oknami kondygnacji następnej, przy czym dla szyldów w formie flag na wysięgnikach zabytkowych lub ich wiernych rekonstrukcjach – w miejscu sytuowania zabytkowego wysięgnika. Tak więc dla rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowego sformułowania obowiązku konieczne jest ustalenie także czy wysięgnik, na którym jest umieszczona flaga, jest wysięgnikiem zabytkowym albo jego wierną rekonstrukcją.Przy tym Sąd nie podziela argumentacji skarżącej, jakoby sama sporna flaga stanowiła szyld zabytkowy, o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 35 Uchwały Krajobrazowej, tj. starszy niż 40 lat, licząc od dnia wejścia w życie Uchwały.Przede wszystkim, jak wynika z powyższych rozważań, Uchwała Krajobrazowa rozróżnia pojęcie flagi jako tablicy reklamowej oraz szyldu semaforowego (reklamowego), przyjmując, że szyldem reklamowym jest pewna konstrukcyjna całość, składająca się np. z flagi na wysięgniku (vide § 8 ust. 1 pkt 2 lit. a tiret czwarte Uchwały Krajobrazowej), i tylko do takiej konstrukcji znajduje zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 35 Uchwały Krajobrazowej.Ponadto należy wskazać, że strona skarżąca pierwotnie podawała, że przedmiotowa flaga została złożona osobiście na ręce prezydenta P. A. podczas otwarcia D. W odpowiedzi na pismo organu, że wizyta taka i otwarcie D. miało miejsce w 1997 r., Spółka podnosiła, że flaga została stworzona i przekazana znacznie wcześniej. Według przedstawicieli Spółki flaga została podarowana D. w początkowym okresie jego działalności, 42 lata temu. Od tego czasu była stale eksponowana na D. Przedstawione wyjaśnienia skarżącej są niespójne, a nadto wynika z nich, że argumentacja skarżącej zmienia się wrazz kontrargumentami organu. Pierwotnie strona twierdziła, że flaga została przekazana w 1997 r., zaś następnie, że dużo wcześniej. Należy jednak zauważyć, że dla uznania flagi za element (podkreślenie Sądu) szyldu zabytkowego nie ma znaczenia data jej przekazania D., lecz data jej umieszczenia na wysięgniku na przedmiotowym budynku. Do czasu umieszczenia flagi na wysięgniku, stanowiła ona wyłącznie flagę w ogólnym rozumieniu, zaś dopiero jej umieszczenie na wysięgniku znajdującym się na budynku w celach reklamowych czynić z niej może element szyldu reklamowego. Trudno zaś zgodzić się z twierdzeniem Spółki, że flaga, od czasu jej przekazania, od 42 lat jest stale eksponowana na przedmiotowym budynku. Ze zdjęć Google Street Map, zgromadzonych w aktach sprawy, prezentujących widok budynku przy ul. [...] w G. wynika, że flaga - będąca przedmiotem niniejszego postępowania - to inna flaga, niż ta ujawniona w okresie czerwiec 2013 – lipiec 2019. Tamta flaga nosiła emblemat H.3 – napis oraz wizerunek domów kojarzonych z D. Znajdował się na niej dopisek "[...]". Natomiast flaga będąca przedmiotem niniejszego postępowania pojawiła się po lipcu 2019 r., a więc po dacie wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej, i prezentuje inny emblemat i napisy. Nie mogła więc to być ta sama flaga, która przekazana została w 1997 r. lub wcześniej D..Wreszcie trudno za wiarygodne uznać to, aby Królowa N. przekazywała flagę D. z napisem "[...]".Niezależnie jednak od tego, że spornej flagi nie sposób uznać za szyld zabytkowy, słuszne są zarzuty skargi co do braku przeprowadzenia przez organy wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia istotnych dla sprawy faktów. Jak już wskazano, przede wszystkim organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości przedmiotu postępowania, co z kolei – w sposób oczywisty – przełożyłoby się na ustalenie kto powinien być stroną tego postępowania, w szczególności, czy status strony nie powinien przysługiwać właścicielowi budynku - będącego prawdopodobnie również właścicielem wysięgnika, na którym umieszczona jest sporna flaga. Jeżeli również wysięgnik jest przedmiotem postępowania - nie zbadano, czy ów wysięgnik spełnia wymogi do uznania go za wysięgnik zabytkowy.Powyższe uchybienia stanowią o istotnym naruszeniu art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Ustalenie kręgu stron postępowania i przedmiotu sprawy to kluczowe elementy mające też znaczenie dla stosowania przepisów materialnych i bez jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, znajdujących poparcie w zebranym materiale dowodowym oraz odzwierciedlonych w uzasadnieniu decyzji, nie można mówić o prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji takiego niepełnego postępowania również obie decyzje administracyjne, wydane w tej sprawie, są wadliwe i muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., w punkcie pierwszym wyroku, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.Ponownie rozpoznając sprawę organy związane będą oceną prawną dokonaną w tym wyroku, na mocy art. 153 p.p.s.a. W szczególności konieczne będzie jednoznaczne ustalenie przedmiotu postępowania, co z kolei będzie miało wpływ na krąg stron postępowania, którym należy zapewnić czynny w nim udział, albowiem to ustalenie przełoży się również na prawidłowe określenie ewentualnego adresata kary. Wreszcie organy powinny mieć na uwadze, że – jak wynika z oświadczeń skarżącej, sporna flaga została usunięta, zaś zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205§ 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej Spółki kwotę 4.880 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 863 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika (3600 zł) podwyższone o 400 zł ze względu na niezbędny nakład pracy pełnomocnika i stawiennictwo na rozprawie.. W szczególności konieczne będzie jednoznaczne ustalenie przedmiotu postępowania, co z kolei będzie miało wpływ na krąg stron postępowania, którym należy zapewnić czynny w nim udział, albowiem to ustalenie przełoży się również na prawidłowe określenie ewentualnego adresata kary. Wreszcie organy powinny mieć na uwadze, że – jak wynika z oświadczeń skarżącej, sporna flaga została usunięta, zaś zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205§ 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej Spółki kwotę 4.880 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 863 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika (3600 zł) podwyższone o 400 zł ze względu na niezbędny nakład pracy pełnomocnika i stawiennictwo na rozprawie.