sygn. I GSK 855/26 25 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Postanowienie - I GSK 855/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego6392 Skargi na uchwały rady powiatu w p. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2026 r. sygn. akt III SA/Gl 559/25 w sprawie ze skargi Z. G. na uchwałę Rady Powiatu Raciborskiego z dnia 25 marca 2025 r. nr XI/83/2025 w przedmiocie określenia zadań oraz podziału środków na realizację zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i spoOddalono skargę kasacyjną. Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego6392 Skargi na uchwały rady powiatu w p. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2026 r. sygn. akt III SA/Gl 559/25 w sprawie ze skargi Z. G. na uchwałę Rady Powiatu Raciborskiego z dnia 25 marca 2025 r. nr XI/83/2025 w przedmiocie określenia zadań oraz podziału środków na realizację zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i spo
Data orzeczenia 25 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Piotr Piszczek
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2026 r. sygn. akt III SA/Gl 559/25 w sprawie ze skargi Z. G. na uchwałę Rady Powiatu Raciborskiego z dnia 25 marca 2025 r. nr XI/83/2025 w przedmiocie określenia zadań oraz podziału środków na realizację zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną;

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 7 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Gl 569/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 ze zm. dalej jako: p.p.s.a) w zw. z art. 87 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2024.107, dalej: u.s.p.) odrzucił skargę Z.G. na uchwałę Rady Powiatu Raciborskiego z 25 marca 2025 r. nr XI/83/2025 w przedmiocie określenia zadań realizowanych w roku 2025 ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, bowiem w jej treści odnośnie do zadania dofinansowania w sprzęt rehabilitacyjny przewidziano dofinansowanie jedynie dla osób niepełnosprawnych, z pominięciem osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie rehabilitacji. Z uwagi na treść uchwały, w stosunku do skarżącego została wydana decyzja o odmowie przyznania mu dofinansowania do zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny. W tej sytuacji został zidentyfikowany aktualny, realny i indywidualny interes skarżącego w zaskarżeniu uchwały.Sąd podkreślił jednak, że zgodnie z art. 87 ust. 2 u.s.p. przepisu ust. 1 (każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.) nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.Sąd wyjaśnił, że regulacja ta dotyczy przypadku, kiedy doszło już do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż w takiej sytuacji uznać należy powagę rzeczy osądzonej. Taka regulacja (art. 87 ust. 2 u.s.p.) oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli. Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania sądów administracyjnych. Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a więc w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący.Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem orzekania przez tut. Sąd, który wyrokiem z 7 stycznia 2026 r., o sygn. akt III SA/Gl 568/25, oddalił skargę innego skarżącego kwestionującego jej legalność.Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego postanowienia zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie:1) art. 87 ust. 2 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, ze przepis ten dopuszcza odrzucenie skargi wniesionej skutecznie i bez przeszkód procesowych w chwili jej wniesienia, wyłącznie z uwagi na późniejsze wydanie wyroku oddalającego inną skargę na ten sam akt, podczas gdy przepis ten nie może być interpretowany jako podstawa retroaktywnego unicestwienia wcześniej skutecznie zainicjowanego postępowania sądowego;2) art. 87 ust. 2 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, ze zachodzi tożsamość "sprawy" w rozumieniu tego przepisu, mimo ze skarga w niniejszym postępowaniu została wniesiona przed wydaniem wyroku, na który powołał się Sąd I instancji, wcześniejsze rozstrzygnięcie dotyczyło innego podmiotu, brak jest uzasadnienia tego wyroku, co uniemożliwia ustalenie zakresu i podstaw oddalenia skargi, nie wykazano, aby wcześniejsze rozstrzygnięcie obejmowało ocenę interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie;3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 2 u.s.p. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy w chwili jej wniesienia nie istniała żadna przesłanka niedopuszczalności, a Sąd l instancji oparł rozstrzygnięcie na zdarzeniu następczym, które zaistniało już po skutecznym wszczęciu postępowania;4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, polegający na ograniczeniu się do powołania samej sygnatury wcześniejszego wyroku, braku wskazania zakresu przedmiotowego i podstaw jego oddalenia, braku analizy tożsamości sprawy, braku odniesienia się do chronologii i wniesienia skargi w niniejszym postępowaniu;5) art. 125 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozważenia zawieszenia postępowania lub połączenia spraw do wspólnego rozpoznania w sytuacji równoległego rozpoznawania skarg na ten sam akt, a zamiast tego zastosowanie najdalej idącej sankcji procesowej w postaci odrzucenia skargi;6) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 EKPC poprzez przyjęcie wykładni prowadzącej do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, polegającego na pozbawieniu skarżącego merytorycznego rozpoznania skargi mimo stwierdzenia przez Sąd l instancji istnienia jego indywidualnego i aktualnego interesu prawnego oraz mimo braku możliwości weryfikacji podstaw wcześniejszego rozstrzygnięcia.Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu Raciborskiego wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była uchwała Rady Powiatu Raciborskiego z 25 marca 2025 r. nr XI/83/2025 w przedmiocie określenia zadań realizowanych w roku 2025 ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Uchwała ta była już przedmiotem kontroli sądowej na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Stosownie do art. 87 ust. 2 u.s.p., prawo do wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej jest wyłączone jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W przepisie tym uregulowana została ujemna przesłanka procesowa dotycząca stanu powagi rzeczy osądzonej w razie powtórnej skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.Dokonując wykładni art. 87 ust. 2 u.s.p., jako zbyt rygorystyczne i ograniczające prawo do sądu oraz prawo do ochrony przed niezgodnym z prawem działaniem administracji publicznej należałoby ocenić stanowisko wykluczające automatycznie dopuszczalność wniesienia kolejnej skargi na tę samą uchwałę lub zarządzenie organu gminy podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego przez kogo pierwotna kontrola sądowa została zainicjowana, w jakim stopniu i zakresie interes prawny tego podmiotu został naruszony i jakie zarzuty zostały przez tę osobę sformułowane (M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, ZNSA 2013, z. 3, s. 62). Powstała przed sądem administracyjnym sprawa, pomimo obiektywnego charakteru dokonywanej kontroli legalności, inicjowana jest przez określony podmiot mający w tym interes prawny jak stanowi o tym art. 50 § 1 p.p.s.a. bądź też czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, stosownie do art. 87 ust. 2 u.s.p.Podkreślić należy, że dla dopuszczalności powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie odgrywa rzeczywisty przedmiot zapadłego rozstrzygnięcia, który wraz z uprawomocnieniem się wyroku uzyskuje cechę powagi rzeczy osądzonej.Przyjmując, że oddalenie skargi nie stoi na przeszkodzie ponownemu zainicjowaniu kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego nawet w tym samym zakresie przedmiotowym nie można jednak pominąć istniejącej w tym względzie przeszkody w postaci stanu powagi rzeczy osądzonej, której celem jest zapobieżenie wielokrotnej kontroli tych samych przejawów działania i zaniechania administracji publicznej, a przez to wprowadzenie stanu pewności prawnej oraz odciążenie sądów administracyjnych od rozpatrywania spraw uprzednio już rozstrzygniętych. Mówiąc inaczej, powaga rzeczy osądzonej nie powinna być pojmowana w kategoriach wyłącznie negatywnych, jako przeszkoda w zainicjowaniu kolejnego postępowania sądowego. Jej znaczenie pozytywne przejawia się w ochronie stron postępowania przed powtórnym uczestnictwem w postępowaniu, które nie ma swojego celu, ponieważ akt prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie został uznany za zgodny z prawem.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie nie narusza art. 45 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 EKPC. Skarżący nie został pozbawiony prawa do Sądu, skarga została rozpoznana przez Sąd I instancji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest czytelne pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu.Podkreślić należy, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonego aktu organu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że treść wniesionej w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 568/25 skargi jest tożsama ze skargą wniesioną w tej sprawie. Pamiętać należy, że sąd I instancji w sprawach w których skargę oddalono uzasadnienie wyroku sporządza na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dani ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Żaden przepis ustawy procesowej nie nakłada na sąd I instancji obowiązku sporządzenia uzasadnienia wyroku z uwagi na możliwość wykorzystania w innej sprawie.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.Brak jest również podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z wnioskiem organu. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto bowiem unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07.).. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07.).