Wyrok - I OSK 1555/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 30 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. pomoc społeczna, Zasiłki celowe i okresowe. Dnia 30 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 27/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego KolOddalono skargę kasacyjną. pomoc społeczna, Zasiłki celowe i okresowe. Dnia 30 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 27/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kol
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
ustalenie podlegania ubezpieczeniom społecznym jako pracownik / pozorność umowy o pracę
Typ sprawy
ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
ubezpieczenia społeczne
ZUS
Role w sprawie
organ rentowy / ZUS
Data orzeczenia
30 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Miernik
Podstawa prawna
art. 77
kpa
art. 80
kpa
art. 107
kpa
art. 15
kpa
art. 7
kpa
art. 174
ppsa
art. 145
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 27/23 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z 2 listopada 2022 r. nr SKO-5637/1128-O/22 w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:A. A. 19 sierpnia 2022 r. złożył wniosek o udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na żywność.Burmistrz X. decyzją z 1 września 2022 r. nr PS.4510.13.2022 odmówił wnioskodawcy pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego. Organ ustalił, że dochód strony w wysokości 1 967,94 zł (postanowieniem z 12 września 2022 r. decyzja z 1 września 2022 r. została sprostowana i jako dochód wskazano kwotę 1 933,82 zł) znacząco przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", to jest kwotę 776,00 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że strona nie poinformowała o znacznych lub nieprzewidzianych wydatkach związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego. Nie zaistniały również okoliczności nagłego zaspokojenia niezbędnej, podstawowej potrzeby życiowej w wyniku sytuacji nadzwyczajnej. Ponadto, sytuacja dochodowa wnioskodawcy uległa poprawie ze względu na wzrost uzyskiwanych świadczeń finansowych.W związku z tym, organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest szczególnie uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 41 pkt 1 u.p.s.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 2 listopada 2022 r. nr SKO-5637/1128-O/22 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że katalog wyjątków od zasady ustalania dochodu zamieszczonej w art. 8 ust 3 u.p.s. nie podlega wykładni rozszerzającej. Tym samym, wszystkie przychody, poza wyrażonymi w art. 8 ust. 4 i 4a u.p.s., wlicza się do dochodu. Zatem, wszelkie wydatki związane z codzienną egzystencją (czynsz za mieszkanie, opłaty za media oraz wszelkie obciążenia wynikające z egzekucji komorniczych) nie podlegają odliczeniu od dochodu.Zdaniem SKO, organ I instancji prawidłowo ustalił dochód oraz sytuację materialną strony. Jak wskazał organ II instancji, wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, nie pracuje a jego źródłem utrzymania jest dochód w wysokości 1 696,03 zł. Zatem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zostało przekroczone kryterium dochodowe wynoszące 776 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Organ podkreślił, że w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego nie jest możliwe przyznanie świadczenia celowego na ogólnych zasadach a kwestia ta nie podlega uznaniu organów (art. 8 ust. 1 u.p.s.).Organ II instancji wyjaśnił, że art. 41 u.p.s. jednoznacznie wskazuje na wyjątkowy charakter specjalnego zasiłku celowego. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego nie decyduje dochód strony, ale sytuacja życiowa, w której się znalazła. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależnione są nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego.Z uwagi na powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że choć sytuacja strony jest niewątpliwie trudna, to dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest przyznanie pomocy społecznej, a przyznanie specjalnego zasiłku celowego dotyczy jedynie szczególnie uzasadnionych przypadków, do których nie należy zakup żywności.A. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na powyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze.Jak wyjaśnił Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, przesłankami udzielenia specjalnego zasiłku celowego jest przekroczenie kryterium dochodowego i wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku".Sąd I instancji wskazał, że kryterium dochodowe zostało określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1296), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", i wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej 776 zł, a w przypadku osoby w rodzinie – 600 zł. W myśl art. 8 ust. 2 u.p.s. rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć wskazane powyżej kwoty. Zgodnie z § 1 uchwały Rady Miejskiej w X. z 18 grudnia 2018 r. nr 0007.18.2018 w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w zakresie dożywiania (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2018 r. poz. 3049, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2022 r.), w celu przyznawania pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności dla osób i rodzin, w związku z uchwałą Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. Nr 140 w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r. poz. 1007) podwyższono do 150% kryteria dochodowe, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s.Sąd I instancji podkreślił, że skarżący złożył wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego 19 sierpnia 2022 r., a więc zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., organy ustalając, czy przekroczył on wspomniane kryterium dochodowe, powinny były uwzględnić jego dochód osiągnięty w lipcu 2022 r. Jednakże w związku z tym, że jak wynika z zaświadczenia z 9 września 2022 r., skarżący utracił dochód w postaci dodatku mieszkaniowego w wysokości 34,12 zł, który otrzymywał do 31 lipca 2022 r., podstawę ustalenia czy skarżący osiągnął dochód przekraczający kryterium dochodowe był jego dochód osiągnięty w sierpniu 2022 r.Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo wyliczony dochód skarżącego w sierpniu 2022 r. wyniósł 1 433,82 zł. Błędne wyliczenia dochodu, dokonane przez organy, a wynikające z nieuwzględnienia wszystkich norm mających zastosowanie w sprawie, nie miały jednak wpływu na rozstrzygnięcie. Nie zmienia to bowiem prawidłowej konstatacji, że skarżący jako osoba samotnie gospodarująca w rozumieniu art. 6 pkt 10 u.p.s., osiągnął dochód przekraczający kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z "§ 1 ust. 1 pkt 1 lit. a" (powinno być "§ 1 pkt 1 lit. a" – przypis NSA) rozporządzenia, to jest kwotę "779 zł" (powinno być "776 zł" – przypis NSA). Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący przekroczył również kryterium dochodowe wskazane przez Radę Miejską w X. w powołanej wyżej uchwale z 18 grudnia 2018 r., podwyższającej do 150% m.in. kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.Zdaniem Sądu I instancji, w tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że wobec przekroczenia kryterium dochodowego, skarżący może ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., który wymaga spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości.W opinii Sądu I instancji, organy trafnie uznały, że w kontrolowanej sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek. Skarżący w uzasadnieniu wniosku podał, że po uiszczeniu wszystkich opłat związanych z lokalem, a także zakupem środków higieny, brakuje mu środków pieniężnych na zakup żywności. Jednakże, Sąd I instancji zaznaczył, że sama sytuacja, w której wnioskodawca nie posiada środków pieniężnych na bieżące wydatki codziennego utrzymania, nie może być traktowana jako nagłe, nieprzewidywalne zdarzenie uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s.Sąd I instancji podkreślił, że z wywiadu przeprowadzonego w sprawie nie wynikają żadne szczególne okoliczności, które zaistniały w życiu skarżącego, a które można byłoby kwalifikować jako odbiegające od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc przy spełnieniu kryterium dochodowego. Skarżący również takich okoliczności nie wskazywał. Trudna osobista sytuacja skarżącego nie wynika ze zdarzenia nagłego, będącego konsekwencją wielu niefortunnych zbiegów okoliczności i wydarzeń. Również choroba [...] nie stanowi takiego zdarzenia nagłego, ma bowiem charakter przewlekły. Jednocześnie, skarżący nie wskazywał na nagłe zaostrzenie tej choroby, które wymagałoby podjęcia nadzwyczajnych wydatków, które uniemożliwiały mu w konsekwencji zakup żywności. W ocenie Sądu I instancji, nie jest też argumentem dla przyznania specjalnego zasiłku celowego udzielanie skarżącemu wcześniej pomocy przez organ. Każdą bowiem sytuację należy rozstrzygać indywidualnie, z uwzględnieniem zmiany sytuacji skarżącego.Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że trafnie organy w kontrolowanej sprawie stwierdziły, iż skarżący przekroczył opisane kryterium dochodowe i nie zaistniała wymagana przez art. 41 pkt 1 u.p.s. przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku".Ponadto, Sąd I instancji na rozprawie 6 kwietnia 2023 r. oddalił wnioski dowodowe złożone przez skarżącego w piśmie z 25 stycznia 2023 r. (to jest wnioski o powołanie biegłych w celu ustalenia szkody i krzywd wyrządzonych przez pracowników administracji oraz o dokonanie wyliczeń finansowych), jako dotyczące okoliczności wykraczających poza przedmiot tego postępowania oraz stanowiące środki dowodowe do przeprowadzenia których sąd administracyjny nie jest uprawniony w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.".Sąd I instancji oddalił również wnioski o odroczenie rozprawy, uznając że skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika, który brał udział w posiedzeniu, a do tego nie zachodziły żadne przeszkody, które uniemożliwiałyby mu osobiste uczestnictwo.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:a) art. 41 pkt 1 u.p.s. przez jego błędną interpretację i uznanie, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", a w konsekwencji że wnoszącemu skargę kasacyjną nie przysługuje świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego;b) art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. przez ich niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy wnoszący skargę kasacyjną jest osobą niewątpliwie wymagającą wsparcia w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia mu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka;2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonych decyzji, w sytuacji gdy organ naruszył:a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;b) art. 77 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. przez brak dokonania przez organy administracji właściwej i rzetelnej analizy zgromadzonego w niniejszym postępowaniu materiału dowodowego, czego konsekwencją było wydanie wadliwych decyzji w przedmiotowej sprawie;c) art. 107 § 3 K.p.a. przez lakoniczne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co czyni ją w praktyce niezrozumiałą, nieuzasadnioną i niepoddającą się kontroli odwoławczej.Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie pełnomocnikowi wyznaczonemu z urzędu wynagrodzenia według norm przepisanych, jednocześnie oświadczając, że wynagrodzenie to nie zostało zapłacone w całości, ani w części, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.Ponadto, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: zaświadczenia lekarskiego z 9 maja 2023 r., dwóch zaświadczeń lekarskich z 11 maja 2023 r., a także dwóch orzeczeń lekarza orzecznika ZUS z 3 sierpnia 2021 r. i z 30 listopada 2021 r., na okoliczność faktów podlegających stwierdzeniu, to jest niedostatecznego rozpoznania sytuacji wnoszącego skargę kasacyjną przez organy obu instancji oraz Sąd I instancji.W uzasadnieniu, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że cele bytowe, to jest żywność, odzież, opłaty związane z eksploatacją mieszkania, leki – są potrzebami, które powinny zostać zaspokojone w pierwszej kolejności.Skarżący kasacyjnie wskazał, że decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być uznana za dowolną, gdy orzekający organ ustali, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wszystkie istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 41 omawianej ustawy.Jak zwrócił uwagę wnoszący skargę kasacyjną, wprawdzie w wywiadzie środowiskowym ustalono, że posiada on znaczny stopień niepełnosprawności i rentę, jednakże organ nie poczynił ustaleń, z jakiego tytułu powstała ta niepełnosprawność i renta. Organy obu instancji nie ustaliły, że wnoszący skargę kasacyjną cierpi na bóle kręgosłupa, ma wadę wzroku i przede wszystkim cierpi na schizofrenię paranoidalną, co czyni go całkowicie niezdolnym do jakiejkolwiek pracy. Organy nie ustaliły też, jakie leki przyjmuje wnoszący skargę kasacyjną.Z tego względu, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" może być sytuacja osoby lub rodziny, w której dochód wprawdzie przekracza kryterium dochodowe, ale jednocześnie sytuacja życiowa strony z powodu takich okoliczności jak niepełnosprawność, niezdolność do pracy, niezaradność niezawiniona przez stronę, brak wsparcia ze strony środowiska, może być uznana za szczególnie trudną.Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że wcześniej wydawane decyzje uwzględniały jego żądania i wnioski. Z tego względu, szczególnie istotne jest należyte uzasadnienie rozstrzygnięcia, stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. Jedynie bowiem znając argumenty i przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, strona ma możliwość obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Tymczasem, decyzja uchybia obowiązkowi wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego (w decyzji odniesiono się do "wysokości zasiłku" a nie "dodatku celowego"), a tym samym stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w odniesieniu do organu II instancji, także art. 15 K.p.a.Odnosząc się do podniesionych w uzasadnieniu decyzji argumentów dotyczycących ograniczeń finansowych, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że uzasadnienia te są zbyt lakoniczne. W przypadku powoływania się na ograniczenia finansowe, organ powinien je wykazać, np. przez wyliczenie jakimi środkami dysponuje i w jakim okresie, jaką ilość środków już rozdysponował, ile osób ubiega się o taką pomoc, jakie są prognozy dotyczące "zapotrzebowania" na tego rodzaju pomoc i czy to może mieć wpływ na możliwości zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności na taką pomoc (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 342/21). Motywy rozstrzygnięcia muszą wynikać wprost z decyzji i jej uzasadnienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie organu nie jest przekonujące.Jak przyznał wnoszący skargę kasacyjną, pomoc społeczna nie służy stałemu zaspokajaniu wszelkich oczekiwań osób wnioskujących o tę pomoc, lecz jedynie wspieraniu ich do czasu uzyskania przez te osoby możliwości samodzielnego zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Jednakże, organ nie poczynił ustaleń, czy wnoszący skargę kasacyjną będzie w stanie samodzielnie zaspokajać swoje potrzeby rodzinne, w sytuacji gdy z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że potrzebuje stale pomocy osoby trzeciej.W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji stanowi podstawę do jej uchylenia.Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 176 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać:1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.W świetle natomiast art. 176 § 2 P.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.Skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w kontekście zarzucanej błędnej wykładni.Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego wskazuje na naruszenie art. 41 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. Zgodnie z pierwszym z przepisów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W myśl art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s., należy wskazać, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia tej normy prawnej, w tym przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", nie jest sprzeczna z wykładnią zaprezentowaną przez autorkę skargi kasacyjnej, a dodatkowo jest zgodna z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazującym, że szczególnie uzasadniony przypadek występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Specjalny zasiłek celowy stanowi wyjątkową, szczególną pomoc doraźną na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy pomimo uzyskiwania dochodu przekraczającego ustawowe kryterium dochodowe, strona nie jest w stanie uzyskać potrzebnych środków w ramach własnych działań i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (vide: W.Maciejko, P.Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202; wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07; wyrok NSA z 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11; wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 179/18; wyrok NSA z 16 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3072/18).Zarzut kasacyjny naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s. przez błędną wykładnię należało uznać zatem za chybiony.Tak jak zauważono w skardze kasacyjnej, kontrola podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia musi uwzględniać okoliczność, że decyzja wydana na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Powyższe nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 K.p.a. Przy czym zasada państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ powinien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes publiczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, powinien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81, glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61). Przeprowadzenie powyższej operacji w prawnie akceptowalny sposób nakłada na organy administracji obowiązek zbadania wszystkich okoliczności danej sprawy w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z 29 września 1993 r. sygn. akt K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z 16 listopada 1999 r. sygn. akt III S.A. 7900/98, wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01; W. Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54).W ujęciu praktycznym zakres kontroli sądowej rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony i sprowadza się do zbadania, czy decyzja taka nie nosi cech dowolności, a zatem czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności po rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony na gruncie art. 7 K.p.a. (vide: wyrok NSA z 27 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 2972/02). Kluczowe znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego ma zatem kwestia poprawności zastosowania w sprawie art. 7 K.p.a., tak jako źródła zasady prawdy materialnej, jak i dyrektywy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony.W skardze kasacyjnej został postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a z uzasadnienia tych zarzutów wynika, że ich naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancj, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie dokonał właściwej i rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz sporządził lakoniczne uzasadnienie decyzji, uniemożliwiające jej zrozumienie i niepoddające się kontroli.W sprawie przy tym nie jest sporne, że dochód skarżącego w miesiącu, w którym został złożony wniosek, wynosił 1 433,82 zł, a zatem przekraczał powyżej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej (776 zł), określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Skarżący przekroczył również kryterium dochodowe wskazane przez Radę Miejską w X. we wspomnianej uchwale podjętej w dniu 18 grudnia 2018 r., nr [...], podwyższającej do 150% m.in. kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.Oceniając spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku w okolicznościach badanej sprawy, Sąd I instancji zgodził się z organami administracyjnymi, że w stosunku do skarżącego nie zachodzą szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie specjalnego zasiłku celowego na żywność. Nie zaistniały bowiem żadne szczególne okoliczności w życiu skarżącego, które można byłoby kwalifikować jako odbiegające od sytuacji innych osób ubiegających o otrzymanie pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Skarżący również takich okoliczności nie wskazywał. Trudna sytuacja osobista skarżącego nie wynika ze zdarzenia nagłego, będącego konsekwencją wielu niefortunnych zbiegów okoliczności i wydarzeń. Sąd I instancji podzielił także stanowisko organów, że choroba skarżącego, jakkolwiek utrudnia funkcjonowania w społeczeństwie, nie daje się zakwalifikować jako zdarzenie nagłe czy niespodziewane, tym bardziej, że skarżący nie wskazywał na nagłe zaostrzenie tej choroby, które wymagałoby podjęcia nadzwyczajnych wydatków, co w rezultacie uniemożliwiało mu zakup żywności. Sąd I instancji uznał także, że nie jest też argumentem dla przyznania specjalnego zasiłku celowego udzielanie skarżącemu wcześniej pomocy przez organ. Każdą bowiem sytuację należy rozstrzygać indywidualnie, uwzględniającą zmianę sytuacji skarżącego.Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynikają natomiast żadne dodatkowe okoliczności, które nie zostały wzięte pod uwagę przez organy administracyjne i Sąd I instancji. Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące przyczyny powstania niepełnosprawności u skarżącego, otrzymywania przez niego renty, stanu jego zdrowia (bóle kręgosłupa, wada wzroku i schizofrenia paranoidalna) i niezdolności do pracy, a także braku ustalenia jakie leki przyjmuje wnoszący skargę kasacyjną, nie mogą stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., z samego faktu ich wystąpienia. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w sprawie nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności, które zaistniały w życiu skarżącego, które można byłoby kwalifikować jako odbiegające od sytuacji innych osób ubiegających o otrzymanie pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Skarżący również takich okoliczności nie wskazywał. Ponadto skarga kasacyjna nie wskazuje na jakiekolwiek dowody, które zostały pominięte podczas ustalania podstawy faktycznej sprawy, a odnosiłyby się do kwestii niezbędnych potrzeb bytowych skarżącego czy też zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Jeżeli organ wyprowadził więc określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne.Analiza argumentacji skargi kasacyjnej wskazanej na poparcie ww. zarzutów procesowych prowadzi co najwyżej do wniosku, że skarżący kasacyjnie w istocie polemizuje z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy administracyjne, a zaaprobowaną przez Sąd I instancji. Organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ten obowiązek pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu. Jednak żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie pozwolił na przyjęcie innej oceny sytuacji życiowej skarżącego, która prowadziłaby - ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy – do stwierdzenia, że sytuacja ta jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika przy tym ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych.W związku z powyższym odniesienia wymaga wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego Wskazać więc należy, że skarga kasacyjna podnosi w istocie nowe okoliczności dotyczące ustaleń w zakresie zdrowia skarżącego. Zauważyć należy, że dopuszczenie dowodu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może nastąpić wyłącznie w trybie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., co dotyczy dowodów uzupełniających z dokumentów i wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z konkretnie oznaczonych dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym aktem administracyjnym. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, z uwagi na wszystkie konsekwencje wynikające z art. 133 § 1 P.p.s.a. ma wyłącznie charakter uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów i co więcej, nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, ponieważ rolą i zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości jego ustalenia przez organ, nie zaś wyręczanie w tym względzie organu administracji właściwego do załatwienia sprawy. Dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z 6 października 2009 r. sygn. akt II FSK 615/08). Wszelkie dowody strona powinna składać we właściwym, merytorycznym postępowaniu, czyli przed organem, bo ten podmiot dokonuje ich oceny. Temu służy właśnie tryb postępowania przewidziany w przepisach K.p.a. Sąd administracyjny pierwszej i drugiej instancji takich kompetencji nie posiada, gdyż kontroluje tylko sposób działania organu. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08). I co najistotniejsze w niniejszej sprawie, sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku aktu administracyjnego, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2100/16, wyrok NSA z 17 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 737/20).W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie widział potrzeby, aby przeprowadzać dowód uzupełniający z przedłożonych zaświadczeń lekarskich, które zostały sporządzone po wydaniu zaskarżonego wyroku. Jeśli chodzi zaś o orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 3 sierpnia 2021 r. i 30 listopada 2021 r., to wyjaśnienia wymaga, że dopuszczenie dowodu z dokumentu, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., odnosi się jedynie do dowodów niezawartych w aktach postępowania administracyjnego. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które podlegały bezpośredniej ocenie przez skarżony organ.Chybiony był zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. przez lakoniczne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera m.in. wskazanie dowodów, które posłużyły do wyprowadzenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W sposób wystarczający zostały omówione powody, dla których organ uznał, że w sprawie należało wydać decyzję odmowną. Gołosłowne tym samym pozostają twierdzenia skargi kasacyjnej, że decyzja jest niezrozumiała, nieuzasadniona i nie poddaje się kontroli.Nietrafne okazały się zatem zarzuty dotyczące naruszenia ww. przepisów postępowania.Zasady ogólne, na podstawie których funkcjonuje pomoc społeczna, a także ogólnie zarysowane cele pomocy społecznej nie mogą być przeciwstawione dyspozycjom przepisów u.p.s. regulujących poszczególne formy pomocy społecznej. Stąd więc, skoro na gruncie art. 41 u.p.s. w okolicznościach badanej sprawy nie ustalano, że sytuacja skarżącego jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika z trudnej sytuacji życiowej skarżącego, co umotywowano odwołując się także do zadań i możliwości organów pomocowych, to nie mogła być skuteczna argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do pojęcia pomocy społecznej, określonej w art. 2 ust. 1 u.p.s., i zadań pomocy społecznej określonych w art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. Przepisy te nie wyznaczają samodzielnie przesłanek nabycia uprawnień na gruncie u.p.s., w szczególności uprawnień do wyjątkowych świadczeń, oderwanych od kryterium dochodowego, a więc zasadniczego kryterium przyznawania pomocy społecznej. Należy zatem uznać, że organy administracji prawidłowo zastosowały w badanej sprawie przepis art. 41 pkt 1 u.p.s., nie przekraczając w szczególności granic uznania administracyjnego.Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz radcy prawnego ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a..). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.