Wyrok - II SA/Gl 655/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 30 czerwca 2025
Teza
Oddalono sprzeciw od decyzji. Administracyjne postępowanie, zagospodarowanie przestrzenne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 1 kwietnia 2025 r. nr SKO.4103.9.2025 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Prezydent Miasta C. decyzją z 4 listopada 2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowanOddalono sprzeciw od decyzji. Administracyjne postępowanie, zagospodarowanie przestrzenne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 1 kwietnia 2025 r. nr SKO.4103.9.2025 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Prezydent Miasta C. decyzją z 4 listopada 2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowan
Data orzeczenia
30 czerwca 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Stanisław Nitecki
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono sprzeciw od decyzji
UZASADNIENIE
Prezydent Miasta C. decyzją z 4 listopada 2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z póź. zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił na rzecz K. S[. z o.o. z siedzibą w C. (dalej jako inwestor) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę o nr ewid. [...] obręb [...] o powierzchni 648 m² położoną w C. przy ul. [...] . W rozstrzygnięciu tym określono rodzaj inwestycji: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna sprowadzająca się do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny i niezbędną przebudowę. W decyzji tej określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Wskazano na nieprzekraczalną linię zabudowy oraz wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do terenu z uwzględnieniem istniejącego zagospodarowania do 27,5%, a udział powierzchni biologicznie czynnej na minimum 30%. W odniesieniu do pozostałych wymogów wskazano, że są one zgodne z przepisami szczegółowymi.Z powyższą decyzją nie zgodził się M. L. (dalej jako strona lub wnoszący sprzeciw), który wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z wydanej decyzji i zgłosił sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Wskazał, że budynek ten znajduje się w sąsiedztwie jego domu. Podniósł, że na tym terenie jest budownictwo domów jednorodzinnych i zabudowa wielorodzinna nie występuje. Zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące wysokości projektowanego budynku, która w jego ocenie odbiega od występującej w analizowanym obszarze. Zwrócił uwagę na kwestie związane z miejscami parkingowymi oraz na brak kontynuacji funkcji. W jego ocenie wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej w otoczeniu domów jednorodzinnych z pewnością naruszy równowagę przestrzenną i spójność architektoniczną, a to negatywnie wpłynie na charakter obszaru i życie codzienne mieszkańców. Drugie odwołanie wniesione zostało przez kilka osób łącznie, a mianowicie przez I. D. , J. D. , D. K. , M. g., D. S., M. J. oraz ponownie przez M. L.. W odwołaniu tym podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyczynienie się do zmiany charakteru obszaru analizowanego. Podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez wadliwe zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa i przyznanie prymatu interesowi inwestora. Zwrócono uwagę na brak ustalenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz ustalenie wysokości górnej kalenicy niezgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego. W rozbudowanym uzasadnieniu odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za jego zasadnością.Samorządowe Kolegium odwoławcze w Częstochowie postanowieniem z 27 marca 2025 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. G. od przywołanej powyżej decyzji organu pierwszej instancji. Kolejnym postanowieniem z 28 marca 2025 r. wskazany organ stwierdził niedopuszczalność odwołania D. S. od powyższej decyzji..Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z 1 kwietnia 2025 r. nr SKO.4103.9.2025 wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołań M. L., J. D. , I. D. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, ze wskazaniem poszczególnych czynności procesowych podejmowanych w jego trakcie. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy dokonał analizy kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji oraz dostrzeżonych uchybień. Na wstępie organ ten stwierdził, że powodem uchylenia kwestionowanej decyzji są naruszenia przepisów proceduralnych. Wskazano, że strona postępowania I. D. miała w sprawie pełnomocnika, jednakże organ pierwszej instancji całość korespondencji kierował bezpośrednio do strony, a nie do ustanowionego pełnomocnika. Wskazując na istotę tego naruszenia organ odwoławczy odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych przywołując treść wyroków tych sądów oraz wskazania zamieszczone w uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ ten dostrzegł zbliżone uchybienie w odniesieniu do dwóch stron tego postępowania, a mianowicie M. G. oraz D. S. . Nadto podniesiono wątpliwości dotyczące adresu kolejnej ze stron tego postępowania, a mianowicie J. D. . Po rozważaniach odnoszących do naruszeń prawa procesowego organ odwoławczy poruszył kwestie związane z prawem materialnym. W pierwszej kolejności poruszył zagadnienie wyznaczenia obszaru analizowanego. W sprawie tej został on wyznaczony w odległości 54 m wokół wnioskowanego terenu, przy czym nie wskazano szerokości frontu terenu, a tym samym nie można zweryfikować prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Braki w omawianym zakresie wyczerpują w ocenie organu odwoławczego naruszenia prawa przewidziane art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego., a tym samym w ocenie wskazanego organu przedmiotowe braki mogły mieć wpływ na prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji. W dalszej kolejności poruszono zagadnienie związane z parametrem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wynikające z tym niejasności w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze dostrzeżone nieprawidłowości organ pierwszej instancji powinien przedstawić szczegółowe powody i uzasadnienie dla przyjętych wskaźników zabudowyZ powyższą decyzją nie zgodziła sia się strona, która wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wskazanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach sprzeciwu podkreślono, że organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę w sposób merytoryczny i nie zgodzono się na wskazanie, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji powinien przedstawić szczegółowe powody i uzasadnienie dla przyjętych wskaźników zabudowy. Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady i dlaczego w takiej a nie w innej wielkości.W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jego oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do postanowień przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.W ramach rozpoznawanej sprawy rozważenia wymaga kwestia tego, czy organ odwoławczy korzystając z uprawnień wynikających z treści art. 136 powyższego Kodeksu uprawniony był do samodzielnego rozpoznania sprawy i wydania merytorycznej decyzji. Przeprowadzona powyżej analiza rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jak również podejmowanych w tym postępowaniu czynności procesowych, wskazuje jednoznacznie na to, że organ odwoławczy nie miał możliwości samodzielnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Charakter uchybień jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie zezwalały wskazanemu organowi odwoławczemu jedynie na skorzystanie z decyzji kasacyjnej, tak aby prowadzone postępowanie spełniało przewidziane prawem wymogi i respektowało zasadę dwuinstancyjności tego postępowania.W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na uchybienia o charakterze proceduralnym, których dopuścił się organ pierwszej instancji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. W szczególności zaakcentować należy dostrzeżone uchybienie sprowadzające się do wadliwego kierowania korespondencji bezpośrednio do jednej ze stron tego postępowania zamiast do ustanowionego pełnomocnika. Dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienie ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji i co również jest bardzo ważne organ odwoławczy w ramach przysługujących mu uprawnień nie jest w stanie usunąć dostrzeżonej ułomności we własnym zakresie. Z tego też powodu zasadnym stało się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zauważyć należy, że organ pierwszej instancji dopuścił się przedmiotowego naruszenia także w stosunku do innych stron tego postępowania.W ramach dostrzeżonych uchybień o charakterze materialnoprawnym organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych nie wynika szerokość frontu przedmiotowej nieruchomości inwestora. Okoliczność ta także ma kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, albowiem szerokość ta determinuje wyznaczenie obszaru analizowanego. Skoro przedmiotowa szerokość nie jest znana, tym samym nie można w sposób jednoznaczny i wolny od wątpliwości uznać, że obszar analizowany wyznaczony został w sposób prawidłowy. Z uwagi na występującą ułomność organ odwoławczy nie był w stanie we własnym zakresie jej usunąć. Zaznaczyć należy, że dopiero po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego możliwa będzie do przeprowadzenia stosowna jego analiza.W realiach rozpoznawanej spawy organ odwoławczy korzystając z instrumentu przewidzianego treścią art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego nie był w stanie samodzielnie jej przeprowadzić nie dopuszczając się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.W analogiczny sposób należy odnieść się do kwestii związanej z parametrem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i ujawniającymi się w tym zakresie niejasnościami w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. W odniesieniu do tych dwóch podniesionych zagadnień nie można podzielić stanowiska wnoszącego sprzeciw, że organ odwoławczy był uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego, ponieważ w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji będzie musiał się do tych kwestii odnieść.Mając na uwadze treść sprzeciwu oraz wskazania zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji można dostrzec, że w ocenie wnoszącego sprzeciw organ pierwszej instancji ma wydać decyzję pozytywną dla inwestora. Takie ujęcie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, byłoby uproszczeniem, ponieważ istota wskazań zamieszczonych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji sprowadza się do tego, aby organ pierwszej instancji niezależnie od sposobu rozpoznania wniosku inwestora wyjaśnił w rozbudowany sposób argumentację w omawianym zakresie.Przeprowadzone powyżej rozważania wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy uwzględnił wniesione odwołanie i uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dostrzeżone uchybienia o charakterze proceduralnym jak również ułomności w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego sprowadzające się do kwestii związanej z wyznaczeniem obszaru analizowane czy kwestie związane z wyznaczeniem górnej krawędzi elewacji frontowej uzasadniały podjęcia decyzji o charakterze kasacyjnym.Dostrzec należy, że uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniesionego odwołania, jak również zamieścił wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności odniósł się do tego, w jaki sposób uniknąć uchybień, które zostały uchwycone w decyzji organu pierwszej instancji.Skoro wniesiony sprzeciw nie jest zasadny, zatem stosownie do postanowień art. 151 a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym, sprzeciw należało oddalić nie był w stanie samodzielnie jej przeprowadzić nie dopuszczając się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.W analogiczny sposób należy odnieść się do kwestii związanej z parametrem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i ujawniającymi się w tym zakresie niejasnościami w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. W odniesieniu do tych dwóch podniesionych zagadnień nie można podzielić stanowiska wnoszącego sprzeciw, że organ odwoławczy był uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego, ponieważ w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji będzie musiał się do tych kwestii odnieść.Mając na uwadze treść sprzeciwu oraz wskazania zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji można dostrzec, że w ocenie wnoszącego sprzeciw organ pierwszej instancji ma wydać decyzję pozytywną dla inwestora. Takie ujęcie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, byłoby uproszczeniem, ponieważ istota wskazań zamieszczonych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji sprowadza się do tego, aby organ pierwszej instancji niezależnie od sposobu rozpoznania wniosku inwestora wyjaśnił w rozbudowany sposób argumentację w omawianym zakresie.Przeprowadzone powyżej rozważania wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy uwzględnił wniesione odwołanie i uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dostrzeżone uchybienia o charakterze proceduralnym jak również ułomności w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego sprowadzające się do kwestii związanej z wyznaczeniem obszaru analizowane czy kwestie związane z wyznaczeniem górnej krawędzi elewacji frontowej uzasadniały podjęcia decyzji o charakterze kasacyjnym.Dostrzec należy, że uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniesionego odwołania, jak również zamieścił wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności odniósł się do tego, w jaki sposób uniknąć uchybień, które zostały uchwycone w decyzji organu pierwszej instancji.Skoro wniesiony sprzeciw nie jest zasadny, zatem stosownie do postanowień art. 151 a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym, sprzeciw należało oddalić