Wyrok - II GSK 267/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 30 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Tokarnia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 821/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy w Tokarni z dnia 17 sierOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Tokarnia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 821/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy w Tokarni z dnia 17 sier
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
prokurator
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
30 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Gabriela Jyż
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 listopada 2021 r. w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy w Tokarni z dnia 17 sierpnia 2018 r. nr XXXIV/229/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.Rada Gminy Tokarnia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g.") i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm., dalej: "u.w.w.t") oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523), podjęła w dniu 17 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XXXIV/229/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy.Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając jej naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 12 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 pkt 1, 2 i 3 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Tokarnia, o jakich mowa w art. 12 ust 1 u.w.w t., w sposób:- arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 12 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w.t. - czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy, tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy Tokarnia działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.Sąd I instancji stwierdził, że podstawą prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:1. poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3 u.w.w.t.;2. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;3. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.Sąd I instancji podkreślił, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie Sądu, należy zauważyć, że w sytuacji gdy organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. Sąd wskazał, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną, a ustalenie motywów, jakimi kierowała się gmina określając maksymalne liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na jej terenie, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały wydanej w oparciu o art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t.Sąd I instancji zaznaczył również, że wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez Radę Gminy motywów, jakimi kierowała się przy podejmowaniu uchwały dotyczącej maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne, nie odnosi się do istotnych kwestii, a wskazuje jedynie, że podjęcie uchwały wynikało z potrzeby realizacji zapisów ustawy nowelizującej ustawę o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.Zdaniem Sądu I instancji, brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t. Uchwały podejmowane bowiem na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy, a brak ich dostatecznego uzasadnienia, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały. W związku z faktem, że Sąd nie mógł ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, stwierdził, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że tak zasadniczego uchybienia w zakresie argumentacji przemawiającej za prawidłowością zaskarżonej uchwały organ nie próbował nawet konwalidować w odpowiedzi na skargę.W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.")Gmina Tokarnia, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt. 2) p.p.s.a.:"1) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w całości nieważności uchwały nr XXXIV/229/2018 Rady Gminy Tokarnia z dnia 17 sierpnia 2018 r., podczas gdy uchybienia stwierdzone w uchwale przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie powinny stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały, a reakcja Sądu na dostrzeżone uchybienia, była w tym przypadku nieproporcjonalna do wagi popełnionego błędu, możliwego do naprawienia prostszymi - niż stwierdzenie nieważności aktu w całości - sposobami;2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 143 w zw. z § 131 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), poprzez uznanie, iż uzasadnienie do uchwały nie spełnia kryteriów wskazywanych przez Sąd i jest lakoniczne, podczas gdy z "Zasad techniki prawodawczej" wynika jedynie, iż do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie nie precyzując jednocześnie jakim kryteriom ma ono podlegać, co świadczy o tym, że treść uzasadnienia nie może stanowić jedynej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały;"Na podstawie art. 174 pkt. 1) p.p.s.a Gmina zarzuciła zaś zaskarżonemu orzeczeniu z kolei:"3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1, 2 i 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1119) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż Rada Gminy Tokarnia w swojej uchwale nie wykazała wszystkich elementów wskazanych w tych przepisach prawa, podczas gdy Rada Gminy Tokarnia wypełniła wszelkie dyspozycje wskazane w tych przepisach, tj. ustaliła maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych odrębnie dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3 ustawy, zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i podjęła uchwałę po zasięgnięciu opinii jednostek pomocniczych, gdyż kwestie, które należało zaopiniować były podnoszone na zebraniach sołeckich;4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż Rada Gminy Tokarnia w swojej uchwale nie wypełniła wszelkich obligatoryjnych dla tejże uchwały elementów, podczas gdy uchwała jest całkowicie zgodna i uwzględnia w swoim brzmieniu postanowienia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, co stanowi wypełnienie dyspozycji naruszonego zdaniem Skarżącego przepisu."Mając powyższe na uwadze, Gmina wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi Prokuratora, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie, celem rozpoznania niniejszej skargi oraz wzajemne zniesienie kosztów pomiędzy stronami.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. zarzut naruszenia 147 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 143 w zw. z § 131 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).Istota sporu w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do dokonania oceny, czy brak lub lakoniczne uzasadnienia uchwały w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy stanowi naruszenie przepisów prawa, powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości.Na wstępie podkreślenia wymaga, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi normuje między innymi zasady określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.w.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta).Wymaga wyjaśnienia, że zarówno judykatura, jak i piśmiennictwo szczegółowo opisują i rozróżniają – w zakresie prawotwórczej działalności organów samorządu terytorialnego – dwa rodzaje naruszeń prawa, tj. o charakterze: a) nieistotnym oraz b) istotnym. Należy zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 743/23; 23 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1036/20). Uzasadnienie jest zatem konieczne w przypadku działalności prawotwórczej, w której organ dysponuje władzą dyskrecjonalną. Trzeba także zauważyć, że wspomniane uzasadnienie dotyczy oczywiście projektu podejmowanej uchwały w trakcie procedury prawotwórczej (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.).Należy zaznaczyć, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ podejmujący rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 755/22). W orzecznictwie podnosi się, że organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały lub jego lakoniczność uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć między innymi uchwały realizujące upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.w.t.Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach uznania przyznanego organowi stanowiącemu, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., należy oceniać jako istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 749/22).W kontekście zaistniałego w tej sprawie sporu stwierdzić zatem należy, że ustalenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zauważyć wprawdzie trzeba, że żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego.Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia (tak też wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2020/18).Dostrzeżona przez Sąd I instancji wadliwość zaskarżonej uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, które uniemożliwiło Sądowi I instancji ocenę jej legalności. Dlatego też stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości. Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, nie pozwala bowiem na ocenę, dlaczego lub na podstawie jakich przesłanek Rada zdecydowała o ustanowieniu określonej maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy.Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, sformułowanych w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że są one niezasadne.Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni zarzucanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t. Sąd I instancji trafnie wskazał, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając maksymalne liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na jej terenie, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały wydanej w oparciu o art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t. W tym kontekście WSA prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można ustalić motywów, jakimi kierowała się Rada ustalając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy na podstawie uzasadnienia uchwały, gdyż takiego uzasadnienia brak jest w aktach sprawy.Natomiast Sąd I instancji nie dokonywał wykładni zarzucanego w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej art. 12 ust. 7 u.w.w.t., zatem nie mógł naruszyć tego przepisu w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.., podlega oddaleniu.