Wyrok - I OSK 1711/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 30 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Przejęcie mienia, Nacjonalizacja przemysłu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 261/21 w sprawie ze skargi F. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i TechnOddalono skargę kasacyjną. Przejęcie mienia, Nacjonalizacja przemysłu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 261/21 w sprawie ze skargi F. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Techn
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
odszkodowanie
Role w sprawie
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
30 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Aleksandra Łaskarzewska
Podstawa prawna
art. 7
kpa
art. 77
kpa
art. 156
kpa
art. 16
kpa
art. 107
kpa
art. 151
ppsa
art. 174
ppsa
art. 184
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 28 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 261/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę F. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie: Minister Finansów i Gospodarki; dalej: organ administracji) z 23 listopada 2020 r., nr DP-III.025.1.22.2020.JW (dalej: zaskarżona decyzja) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 30 Ministra Przemysłu i Handlu z 24 maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. F.1 S.A., W.1 u. [...] (dalej: orzeczenie z 24 maja 1948 r.; orzeczenie nacjonalizacyjne).W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zarzucił temu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego ujawniono po pierwsze listę płac za luty 1946 r., a po drugie opinie biegłych z 21 maja 1947 r., oraz 5 listopada 1946 r., z których wynika łączny wniosek, że F. nie mogła zatrudniać więcej niż 35 - 38 pracowników; (2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego nie podjęto wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpoznanie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności związanych z rzeczywistą ilością osób potrzebnych do obsługi zautomatyzowanych maszyn będących składnikami majątkowymi znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy to na tej podstawie należało wyliczyć rzeczywiste i realne możliwości zatrudnienia pracowników na jedną zamianę i oparcia rozstrzygnięcia przez Sąd na podstawie: dowodu z opinii Stowarzyszenia N. z 14 listopada 2018 r., 11/18 w sytuacji, gdy opinia ta tworzyła alternatywny stan faktyczny w stosunku do tego, jaki stał się podstawą złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu nr 30 z 24 maja 1948 r., ogłoszonego w Monitorze Polskim z dnia 26 czerwca 1948 r. poz. 351, w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa F. S.A., tj. dowodu nieprzyczyniającego się do wyjaśnienia sprawy i ustalenia prawdy materialnej.W skardze kasacyjnej wskazano także na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 lit. B ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, iż przedsiębiorstwo F. S.A. zostało znacjonalizowane zgodnie z obowiązującym prawem w sytuacji, gdy nie zatrudniało ono 50 pracowników, a także w orzeczeniu nacjonalizacyjnym nie zawarto rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania odszkodowania a było to warunkiem sine qua non skutecznej nacjonalizacji.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.W odpowiedzi ma skargę kasacyjną z 31 marca 2022 r. pełnomocnik Ministra Rozwoju i Technologii przedstawił stanowisko mające uzasadniać oddalenie skargi kasacyjnej.Pełnomocnik uczestnika postępowania A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną z 30 marca 2022 r. przedstawił argumentację mającą przemawiać za oddaleniem skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.W piśmie procesowym z 13 maja 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania "R." Sp. z o.o. z siedzibą we W.1 przedstawił stanowisko mające uzasadniać oddalenie "kasacji".Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 t.j.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zaskarżony wyrok pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nieważnościowym, a więc w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Istotą tego postępowania jest weryfikacja decyzji organu administracji publicznej (tu: orzeczenia nacjonalizacyjnego z 24 maja 1948 r.) pod kątem kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ocena ta odbywa się na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy aktualnego na datę wydania zaskarżonego aktu, przy czym w rozpatrywanym przypadku miarodajną dla oceny spełnienia ustawowych przesłanek nacjonalizacji jest data 5 lutego 1946 r., tj. data wejścia w życie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17 ze zm.; dalej: ustawa nacjonalizacyjna).Należy podkreślić, że prowadzenie postępowania dowodowego w toku postępowania nieważnościowego stanowi sytuację wyjątkową i może dotyczyć jedynie weryfikacji kluczowych faktów, istotnych w aspekcie ziszczenia się przesłanek nieważności. Celem postępowania prowadzonego na podstawie z art. 156 § 1 k.p.a. nie jest bowiem ponowne zebranie i ocena materiału dowodowego sprawy w sposób właściwy dla postępowania zwyczajnego. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowiąc wyjątek od przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, może być zastosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ścisłego interpretowania tego pojęcia. Przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wolno więc wykładać w sposób rozszerzający. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to takie uchybienie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. O naruszeniu prawa mającym kwalifikowany charakter można zatem mówić tylko wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej.W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności powinny zostać omówione zarzuty dotyczące naruszenia przez sąd wojewódzki przepisów o charakterze proceduralnym, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy zaaprobowany przez ten sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie zakwestionowany, można przejść do oceny procesu subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego. Niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma wykładnia przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej, gdyż stanowi ona zasadniczą kwestię sporną. Sposób rozumienia przesłanek nacjonalizacji wynikających z przywołanego przepisu determinuje z kolei zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i wyznacza kierunek postępowania dowodowego. W konsekwencji od poprawności wykładni wskazanego przepisu ustawy nacjonalizacyjnej zależy zatem trafność przyjętej przez Sąd I instancji oceny co do prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji oraz poczynionych przez nie ustaleń faktycznych.Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność przedsiębiorstwa przemysłowe nie wymienione pod A, jeżeli zdolne są zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej, niż 50 pracowników. Spod działania tego przepisu wyłącza się przedsiębiorstwa robót budowlanych oraz instalacyjnych bez względu na ilość pracowników, którą zdolne są zatrudnić. Rozporządzenie Rady Ministrów może podwyższyć dolną granicę 50-ciu pracowników w przemyśle wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanym, bądź o charakterze pionierskim lub sezonowym.Zdaniem skarżącego kasacyjnie "zdolność zatrudnienia", o której mowa w ww. przepisie odnosi się do faktycznego zatrudnienia, tzn. do liczby pracowników zatrudnionych w znacjonalizowanym przedsiębiorstwie na dzień 5 lutego 1946 r. Strona twierdzi również, że warunkiem sine qua non skutecznej nacjonalizacji jest zawarcie w orzeczeniu nacjonalizacyjnym rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania odszkodowania. Stanowisko to nie jest trafne.Odnosząc się do pierwszej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przewidziane w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej normatywne kryterium "zdolności przedsiębiorstwa do zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę" dotyczy potencjalnej zdolności zatrudnienia pracowników, uwarunkowanej realnymi możliwościami produkcyjnymi danego przedsiębiorstwa ocenianymi na dzień 5 lutego 1946 r. Nie chodzi tu zatem o faktyczny stan zatrudnienia istniejący w tej dacie, lecz o prawdopodobną liczbę pracowników związaną z potencjałem produkcyjnym przedsiębiorstwa. Taki sposób interpretacji wskazanej przesłanki upaństwowienia prezentowany jest także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. uzasadnienia wyroków NSA z: 6 lutego 2019 r., I OSK 464/17; 11 grudnia 2018 r.; I OSK 170/17; 8 czerwca 2018 r., I OSK 1869/16; 27 stycznia 2017 r., I OSK 581/15; 15 czerwca 2016 r., I OSK 2175/14).W konsekwencji powyższego postępowanie dowodowe należało prowadzić pod kątem weryfikacji ziszczenia się w sprawie ustawowego kryterium zdolności zatrudnienia rozumianego w wyżej przedstawiony sposób. Wobec tego nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty proceduralne skargi kasacyjnej, skoro organ administracji prowadził postępowanie dowodowe w takim właśnie zakresie, natomiast autor skargi kasacyjnej forsował tezę o konieczności uwzględnienia w ramach ww. przesłanki faktycznej liczby zatrudnionych pracowników. Niezależnie od powyższego zarzuty te są nieskuteczne z uwagi na to, że podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być tylko przepisy regulujące proces dochodzenia przez sąd do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Dlatego też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ przepis ten stanowi normę o charakterze "wynikowym", regulującą sposób rozstrzygnięcia skargi. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia tego przepisu konieczne jest zatem wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiego zarzutu skarga kasacyjna jednak nie zawiera, ponieważ naruszenie przepisów procedury administracyjnej (tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.) przypisano organowi administracji. Tymczasem, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną należy oprzeć na zarzutach naruszenia prawa przez sąd I instancji. Sąd administracyjny kontroluje bowiem prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec sądu I instancji przy wykazaniu, że sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej w sposób wskazany w zarzutach kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania, skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem.Z uwagi na to, że ustalony w postępowaniu nadzorczym stan faktyczny sprawy - zaaprobowany przez WSA – nie został skutecznie zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie, to Naczelny Sąd Administracyjny jest związany tymi ustaleniami. Organ administracji potwierdził zaś, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka upaństwowienia, określona w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej, wobec zdolności zatrudnienia przez przejmowane przedsiębiorstwo przy produkcji na dzień 5 lutego 1946 r. w wysokości powyżej 50 pracowników na jedną zmianę. W konsekwencji brak jest podstaw do postawienia orzeczeniu nacjonalizacyjnemu zarzutu rażącego naruszenia prawa.Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie z treści art. 3 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej nie wynika, aby ustawodawca uzależnił przejęcie przedsiębiorstwa na własność Państwa od jednoczesnego zawarcia w orzeczeniu nacjonalizacyjnym rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania. Postępowanie w zakresie ustalenia wysokości przysługującego odszkodowania było postępowaniem odrębnym, następczym wobec postępowania nacjonalizacyjnego, prowadzonym przez inny organ. W art. 7 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej przewidziano, że za przedsiębiorstwo przejęte przez Państwo na własność (art. 3) otrzyma jego właściciel od Skarbu Państwa odszkodowanie w terminie jednego roku, licząc od dnia doręczenia mu zawiadomienia w przedmiocie prawomocnego ustalenia wysokości przypadającego odszkodowania. Zgodnie z ust. 3 - wysokość należnego odszkodowania będą ustalały specjalne komisje. W postępowaniu przed tymi komisjami będą miały prawo uczestniczyć osoby zainteresowane. W razie potrzeby, a w każdym razie na żądanie osób zainteresowanych, komisja powoła odpowiednich biegłych. Według ust. 4 - skład komisji, sposób powoływania jej członków, liczbę członków konieczną do ważności uchwał, tryb postępowania komisji oraz odwoływania się od jej orzeczeń określi rozporządzenie Rady Ministrów. Z przywołanych unormowań wynika zatem jednoznacznie, że brak rozstrzygnięcia o odszkodowaniu nie ma wpływu na legalność orzeczenia nacjonalizacyjnego.Reasumując Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że brak było podstaw do uznania, że orzeczenie nacjonalizacyjne z 24 maja 1948 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji zasadnie oddalił skargę.Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..