Wyrok - II GSK 702/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 30 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Drogi publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 5954/23 w sprawie ze skargi M. S. i W. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr ZN.WOD.42Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Drogi publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 5954/23 w sprawie ze skargi M. S. i W. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr ZN.WOD.42
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
30 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Gabriela Jyż
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 5954/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. i W. S. (dalej powoływany także jako skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej powoływany także jako organ, GDDKiA) z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr ZN.WOD.4241.63.2023.2.JK w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi publicznej.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Wnioskiem z 24 lutego 2023 r. skarżący zwrócili się do GDDKiA o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu na działkę nr [...], położoną w obrębie M., gminie G., w obszarze węzła "G. Z.", zlokalizowanego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej S. z drogą wojewódzką nr [...] i drogą gminną (ul. W. P.), w związku z planowaną budową obiektu usługowo – handlowego.GDDKiA, po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z 29 maja 2023 r. odmówił zezwolenia na przebudowę zjazdu do działki nr [...], położonej w obrębie M., gminie G., w obszarze węzła "G. Z.", zlokalizowanego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej S. z drogą wojewódzką nr [...] i drogą gminną (ul. W. P.). W wyniku rozpoznania wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 28 sierpnia 2023 r. GDDKiA utrzymał w mocy decyzję z 29 maja 2023 r.W uzasadnieniu decyzji organ przyjął, że istniejący zjazd ma obsługiwać prowadzoną na działce nr [...] działalność gospodarczą (obecnie działka nie jest wykorzystywana na cele działalności gospodarczej), a zatem właściwym do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości byłby zjazd zwykły. Charakter planowanej działalności, który obsługiwałby wnioskowany zjazd zwykły wiąże się z obsługą klienta zewnętrznego, w związku z powyższym zjazd ten charakteryzowałby się dużą częstotliwością użytkowania.GDDKiA podkreślił, że przedmiotowy zjazd znajduje się w obszarze skrzyżowania drogi ekspresowej S. z drogą wojewódzką nr [...] oraz drogą gminną (ul. W. P.). Powyższe okoliczności potwierdza mapa stałej organizacji ruchu. Organ zaznaczył, że skrzyżowanie jest miejscem gdzie użytkownicy drogi muszą podejmować decyzję dotyczącą zmian prędkości, zmian kierunku jazdy, wyboru trasy oraz prowadzić obserwację zachowań innych uczestników ruchu. Długi czas oczekiwania na możliwość wykonania manewru skrętu mogłaby prowokować użytkowników zjazdu do wymuszania pierwszeństwa przejazdu, a tym samym doprowadzać do kolizji czy też wypadków drogowych. Zjazd zwykły (przebudowany) funkcjonujący w takim miejscu może wpłynąć na ograniczenie płynności oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na tej drodze w związku z planowaną zmianą zagospodarowania działki.Organ podniósł, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. zdjęć przedmiotowego zjazdu wynika, że działka nr [...] jest obecnie niezagospodarowana, na co wskazuje zarośnięty teren oraz obecne na nim odpady (śmieci), a zatem nie generuje ona dużego ruchu na zjeździe. Jednakże, zmiana zagospodarowania działki nr [...] i utworzenie na niej obiektu usługowo - handlowego, spowoduje, że ruch pojazdów osobowych oraz pojazdów służących do obsługi obiektu tj. śmieciarek, ciężkich samochodów dostawczych, na przedmiotowym zjeździe znacznie wzrośnie. Włączenie obsługi komunikacyjnej budynku usługowo - handlowego w obszarze węzła, spowodowałoby powstanie istotnego punktu kolizyjnego. Każdy pojazd oczekujący na możliwość wykonania manewru wjazdu/wyjazdu do lub z działki nr [...] powodowałby blokowanie ww. węzła i blokowanie ruchu na drodze gminnej (ul. W. P.) i drodze wojewódzkiej nr [...]. Ponadto zbyt długi czas oczekiwania na możliwość wykonania manewru, może skutkować próbami wymuszania pierwszeństwa przejazdu, a w konsekwencji być przyczyną zdarzeń drogowych.GDDKiA zaznaczył, że według wniosku inicjującego postępowanie, skarżący wymagają przebudowy zjazdu do szerokości 6 m, w celu obsługi działalności usługowo - handlowej. A zatem wnioskowany zjazd wymagałby przebudowy do parametrów zjazdu klasy B (według "Wytycznych projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach. Wzorców i standardów rekomendowanych przez Ministra właściwego ds. transportu. WR-D-33"). W celu usprawnienia ruchu na drodze oraz umożliwienia bezpiecznego wjazdu do działki nr [...], na której znajdowałaby się działalność usługowo - handlowa, zasadnym byłoby utworzenie dodatkowego pasa lewoskrętu na drodze gminnej (ul. W. P.). Jednakże w ocenie organu obecne zagospodarowanie obszaru zjazdu oraz sąsiedztwo węzła "G. Z." wyklucza taką możliwość.Mając zatem na uwadze powyższe GDDKiA uznał, że nie miał obowiązku uwzględnienia żądania skarżących. Przepis rozporządzenia tj. § 55 pkt 2 w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, jasno wskazuje, iż zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. W ślad za organem pierwszej instancji, GDDKiA wskazał, że na przedmiotowym terenie nie występują trudne warunki. GDDKiA zwrócił również uwagę na zwiększające się na przestrzeni lat natężenie ruchu na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...].Organ za niezasadne uznał argumenty podnoszone przez skarżących we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, odnośnie częstotliwości korzystania z obecnego zjazdu przez maszyny rolnicze oraz kompetencji GDDKiA do oceny bezpieczeństwa ruchu drogowego a aspekcie oceny możliwości usytuowania zjazdów z dróg publicznych.Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie oddalił skargę skarżących, podzielając stanowisko GDDKiA zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu pierwszej instancji, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organ prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie doszło też do uchybienia zasadzie budowania zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a.Wskazując na treść art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. sąd pierwszej instancji wskazał, że w realiach niniejszej sprawy luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu z 2022 r. Jednocześnie przepisy wspomnianego rozporządzenia oraz ustawy o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia jak i przebudowy zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację czy przebudowę zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia takiej zgody należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody jest tutaj zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (wyrok NSA z 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 232/20).Dodatkowo, w oparciu o art. 29 ust. 4 u.d.p. w związku z § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2022 r., sąd zaznaczył, że zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach. Stosownie natomiast do postanowienia § 4 pkt 22 tego rozporządzenia przez trudne warunki należy rozumieć warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego. W odniesieniu do twierdzenia skargi co do istnienia trudnych warunków pozwalających na przebudowę zjazdu sąd stwierdził, że przepis wspomnianego § 55 rozporządzenia określa zasady lokalizacji zjazdu a nie jego przebudowy a odwołanie do trudnych warunków jest przesłanką umożliwiającą lokalizację nowego zjazdu w szczególnych okolicznościach wskazanych w § 4 pkt 22 rozporządzenia. Z tego też względu zarzuty skargi argumentowane istnieniem trudnych warunków w niniejszym przypadku nie zasługują na uznanie.Zdaniem sądu pierwszej instancji, zasadnie organ uznał, że do wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu nie mogło dojść z uwagi na to, że powodowałby on zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Za logiczne i przekonujące uznał argumenty GDDKiA, który jest wyspecjalizowanym organem realizującym od lat zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego i z racji pełnienia takiej funkcji posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Mając na uwadze położenie zjazdu w obszarze węzła "G. Z.", zlokalizowanego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej S. z drogą wojewódzką nr [...] i drogą gminną (ul. W. P.), GDDKiA słusznie przyjął, że w takim przypadku od uczestników ruchu wymagana jest szczególna uważność, która w przypadku uwzględnienia wniosku strony musiałaby ulec istotnemu zwiększeniu albowiem wymagane w takim przypadku byłoby uwzględnienie tych uczestników, którzy wyjeżdżają ze spornej działki lub też spowalniając ruch pojazdu wjeżdżają na nią. Niewątpliwie następuje w takim przypadku ograniczenie płynności ruchu drogowego i zwiększone prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze. Ponadto aktualnie sporna działka o przeznaczeniu rolniczym jest niezagospodarowana i jako taka nie generuje istotnego ruchu pojazdów. To bowiem, że działka nie jest trwale zagospodarowana wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy, zaś to czy składowane są na niej odpady czy też nie, pozostaje bez wpływu na ocenę zachowania zasad bezpieczeństwa w przypadku przebudowy zjazdu.Sąd pierwszej instancji zauważył, że nawet jeżeli z istniejącego zjazdu korzystają pojazdy rolnicze to z całą pewnością jest to ruch sporadyczny, którego nie sposób porównać do ruchu, jaki może generować obiekt handlowy i to niezależnie od ilości miejsc parkingowych przewidzianych dla klientów. Doświadczenie życiowe podpowiada bowiem, że taki obiekt wymaga ruchu pojazdów zapewniających jego obsługę (samochodów dostawczych, śmieciarek). W takim zaś przypadku powinno dojść do szczególnych rozwiązań komunikacyjnych, umożliwiających zapewnienie prawidłowych i bezpiecznych warunków ruchu. Trzeba też tutaj zgodzić się z organem, że każdy pojazd oczekujący na możliwość wykonania manewru wjazdu/wyjazdu do lub z działki nr [...] powodowałby blokowanie ww. węzła i blokowanie ruchu na drodze gminnej (ul. W. P.) i drodze wojewódzkiej nr [...]. Organ nadto wskazał, że celem umożliwiania bezpiecznego wjazdu na działkę konieczne byłoby utworzenie dodatkowego pasa lewoskrętu na drodze gminnej ale obecne zagospodarowanie obszaru tego zjazdu i sąsiedztwo węzła "G. Z." wyklucza taką możliwość. Brak zatem możliwości wprowadzenia rozwiązań, które są konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa tym, którzy korzystaliby z tego zjazdu, jak i innym uczestnikom ruchu drogowego. Sąd uznał, że organ zasadnie również uwzględnił przy ocenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego znaczne natężenie ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej nr [...].Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając go w całości.Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a." wyrokowi zarzucono:- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:1. art. 145 § pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie z uwagi na przyjęcie, iż zjazd należący do skarżących nie jest zjazdem zbudowanym legalnie, podczas gdy zjazdem legalnym jest każdy zjazd, który wykonano na podstawie zezwolenia właściwego organu, ale także ten, który faktycznie istniał i w stosunku do podmiotu wykorzystującego taki zjazd nie podjęto działań zmierzających do jego usunięcia.2. art. 145 § pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych poprzez ich błędne zastosowanie, będące konsekwencją bezpodstawnego przyjęcia zarówno przez organ I instancji, organ II instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, że miejsce w którym zlokalizowany jest zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu; że nie zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka wystąpienia trudnych warunków, która umożliwia projektowanie zjazdu w obszarze węzła i skrzyżowania, Sąd miał prawo odmówić zezwolenia w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, podczas gdy przedmiotowy zjazd już istnieje, a Skarżący wnioskują wyłącznie o jego poszerzenie, przebudowa zjazdu w tej lokalizacji nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, w niniejszej sprawie zachodzą trudne warunki pozwalające zezwolić na projektowanie zjazdu w przedmiotowym miejscu, Sąd powinien w ramach tzw. uznania administracyjnego zezwolić na przebudowę zjazdu.- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynika sprawy, a mianowicie:3. art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi i niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. w wyniku błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że:a) zjazd po przebudowie charakteryzowałby się dużą częstotliwością użytkowania; po zmianie zagospodarowania działki i utworzeniu na niej obiektu usługowo-handlowego ruch pojazdów osobowych oraz pojazdów służących do obsługi obiektu na przedmiotowym zjeździe znacznie wzrośnie;b) czas oczekiwania na możliwość wykonania manewru skrętu mógłby prowokować użytkowników zjazdu do wymuszania pierwszeństwa przejazdu, a tym samym doprowadzać do kolizji czy też wypadków drogowych;c) zjazd zwykły po przebudowie funkcjonujący w przedmiotowym miejscu może wpłynąć na ograniczenie płynności oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na tej drodze w związku z planowaną zmianą organizacji działki;d) na przedmiotowej działce znajdują się obecnie odpady;e) włączenie obsługi komunikacyjnej budynku handlowo-usługowego spowodowałoby powstanie istotnego punktu kolizyjnego;f) pozwolenie na przebudowę zjazdu do parametrów wskazanych przez strony stworzyłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym obszarze;g) brak jest możliwości technicznej wyposażenia zjazdu w dodatkowe elementy zapewniające bezpieczeństwo jego użytkowników oraz użytkowników ruchu drogowego;h) natężenie na obecnie istniejącym zjeździć jest sporadyczne — zupełnie odwrotny ruch generuje obiekt usługowo-handlowy,- co skutkowało uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że obecne zagospodarowanie węzła "G. Z." oraz stała organizacja ruchu uniemożliwiają utworzenie dodatkowego pasa lewoskrętu na drodze gminnej oraz przebudowę zjazdu do parametrów wskazanych przez wnioskodawcę, podczas gdy po przebudowie zjazd w dalszym ciągu charakteryzowałby się niewielką częstotliwością użytkowania, ruch na zjeździć nie wzrósłby w odczuwalny sposób, pojazdy jadące od strony miejscowości G. w kierunku węzła nie musiałyby oczekiwać na możliwość wykonania manewru skrętu, nie dochodziłoby do wymuszania pierwszeństwa przejazdu ani nie zwiększyłoby się ryzyko wypadków drogowych, przebudowa zjazdu nie wpłynęłaby w żaden negatywny sposób na płynność ruchu, ani nie obniżyłaby bezpieczeństwa ruchu, odpady nie znajdują się na przedmiotowej działce, a na działce sąsiedniej, zmiana przeznaczenia działki nie doprowadzi do powstania istotnego punktu kolizyjnego, planowany obiekt handlowo-usługowy nie będzie generować większego ruchu samochodów, albowiem zaplanowano przy nim jedynie 4 miejsca parkingowe.4. art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzje organu I, jak i II instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. wobec bezpodstawnego przyjęcia, że przebudowa zjazdu jest sprzeczna z interesem społecznym, co skutkowało brakiem wydania zezwolenia na przebudowę, podczas gdy interes Skarżących w przebudowie zjazdu nie jest w żaden sposób sprzeczny z interesem społecznym.Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący zrzekli się uprawnienia do przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDDKiA wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie jak i organ zrzekli się przeprowadzenia rozprawy, NSA na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, CBOSA). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania – co ma miejsce w przedmiotowej sprawie – w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GDDKiA w przedmiocie odmowy zezwolenia na przebudowę zjazdu stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwie przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania oraz oceny, że sporny zjazd z uwagi na jego umiejscowienie w węźle drogowym "G. Z.", zlokalizowanego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej S. z drogą wojewódzką nr [...] i drogą gminną (ul. W. P.) oraz konieczności jego przebudowy do parametrów zjazdu zwykłego (z uwagi, iż obecnie działka jest nieużytkowana a w przyszłości ma być prowadzona na niej działalność handlowo-usługowa), nie może być przebudowany w zakresie w jakim oczekują skarżący z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego.Mając na uwadze tak zarysowany spór w sprawie, za niezasadne należało uznać zarzuty podniesione w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia przepisów postępowania.Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu wskazanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że został on nieprawidłowo sformułowany a przez to należało go uznać za częściowo nieskuteczny, częściowo zaś niezasadny. Autor skargi kasacyjnej zarzuca w nim naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a., wskazując na błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło organy administracji do błędnych ustaleń i wniosków.Przede wszystkim powołane art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku. Autor skargi kasacyjnej powiązał te przepisy z szeregiem przepisów k.p.a., ale stawiając zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. skarżący nie sprecyzowali, który paragraf powyższego przepisu naruszył sąd pierwszej instancji, co ma o tyle istotne znaczenie, że reguluje on dwie odrębne zasady, do których przestrzegania zobowiązane są organy prowadzące postępowanie administracyjne. Brak precyzji w tym zakresie w powiązaniu z brakiem uzasadnienia naruszenia powyższego przepisu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skutkuje tym, że powyższy zarzut należało uznać za nieskuteczny.Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Jednocześnie organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu – art. 11 k.p.a.Zdaniem NSA, sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na wyczerpująco ustalony stan faktyczny sprawy, będący podstawą oceny wniosku skarżących o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu. Znamiennym jest przy tym, że autor skargi kasacyjnej, mimo zarzucenia organowi dokonania błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co błędnie nie zostało dostrzeżone przez sąd pierwszej instancji, nie sformułował zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., który to przepis odnosi się w istocie do zasad oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonywanej przez organy administracji publicznej.Trafnie więc uznał sąd pierwszej instancji, że zgromadzone w sprawie dowody dawały podstawę do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na przebudowę zjazdu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że GDDKiA nie naruszył reguł zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wyjaśniając dokładnie zajęte stanowisko jak i zasady rządzące postępowaniem w zakresie ustalenia przeszkód dla wydania decyzji pozytywnej względem wniosku skarżących, co spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie organów zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej, co sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Jednocześnie trudno jest przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji naruszało zasadę przekonywania uregulowaną w art. 11 k.p.a., bowiem z jej treści w sposób zrozumiały wynika z jakich przyczyn wniosek skarżących nie mógł być pozytywnie rozpatrzony.Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że do wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu nie mogło dojść z uwagi na to, że powodowałby on zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organy trafnie wskazały, że istniejący zjazd jest położony w obrębie węzła drogowego "G. Z.", zlokalizowanego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej S. z drogą wojewódzką nr [...] i drogą gminną (ul. W. P.), a zatem w miejscu w którym od uczestników ruchu drogowego wymaga się szczególnej ostrożności. Dodatkowo zmiana przeznaczenia działki, do której prowadzi istniejący zjazd z działki nieużytkowanej na działkę wykorzystywaną do działalności handlowo-usługowej niewątpliwie spowoduje zwiększenie użytkowania zjazdu, co stanowić będzie zagrożenie dla płynności ruchu na całym węźle. Oczywistym bowiem jest, że uczestnicy korzystający ze zjazdu, zarówno zjeżdżający na niego jak i włączający się do ruchu, będą spowalniali ruch na drodze, co z kolei, zważywszy na umiejscowienie zjazdu, w istotny sposób będzie miało wpływ na bezpieczeństwo użytkowników drogi gminnej i wojewódzkiej.Nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, że działka do której prowadzi zjazd jest aktualnie nieużytkowana i nie zmienia tego faktu to, czy na powyższej działce znajdują się odpady (jak wskazuje organ) czy też nie (jak twierdzą skarżący). Powyższe, co prawidłowo dostrzegł sąd pierwszej instancji, nie jest istotną okolicznością w sprawie. Dlatego też przyjęcie przez organy, że z uwagi na zmianę przeznaczenia działki ulegnie nasileniu ilość osób korzystających ze zjazdu, było prawidłowe.Skarżący kasacyjnie nie wykazali również, że twierdzenia GDDKiA zaaprobowane przez sąd pierwszej instancji, w zakresie braku możliwości technicznych wyposażenia zjazdu w dodatkowe elementy zapewniające bezpieczeństwo, w tym brak możliwości wykonania lewoskrętu na drodze gminnej w kierunku zjazdu z uwagi na stałą organizację ruchu i sąsiedztwo węzła "G. – Z.", były nieprawidłowe czy też, że nie znajdowały oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W tym zakresie skarżący poprzestali wyłącznie na własnych twierdzeniach, nie wykazując błędów w argumentacji organu, dlatego też powyższe należało uznać wyłącznie za polemikę z należycie uzasadnionym i prawidłowym stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji a zaaprobowanym przez sąd pierwszej instancji. Twierdzenia skarżących, jakoby w wyniku przebudowy zjazdu do paramentów zjazdu zwykłego nie uległaby zwiększeniu częstotliwość jego użytkowania, ruch na zjeździe nie wzrósłby w odczuwalny sposób, a zatem nie wpłynąłby negatywnie na płynność ruchu i jego bezpieczeństwo, nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.Przechodząc do zarzutu podniesionego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. raz jeszcze wskazać należy, że powyższe przepisy p.p.s.a. mają charakter wynikowy, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji GDDKiA, również przez pryzmat zasady prawdy obiektywnej z uwzględnieniem interesu społecznego jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, dlatego też powyższy zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.Mając na uwadze podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przyjąć należało, że skarżący nie podważyli skutecznie ustalonego przez organy a przyjętego do wyrokowania przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ani trafności jego oceny.Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.Przypomnieć należy, że w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15, CBOSA).Wskazać również należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, sygn. akt III OSK 5384/21, CBOSA). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, CBOSA). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, CBOSA). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 5182/21, CBOSA).Skarżący kasacyjnie w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazali na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie z uwagi na przyjęcie, że zjazd należący do skarżących nie jest zjazdem zbudowanym legalnie. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. odnosi się do budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących w sytuacji budowy lub przebudowy drogi, który to przepis w ogóle w sprawie nie miał zastosowania. Z akt sprawy nie wynika, aby jakiekolwiek organy planowały budowę lub przebudowę drogi przy której usytułowany jest sporny zjazd. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co prawda znalazło się sformułowanie, że sam brak legalności przedmiotowego zjazdu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku skarżących, jednakże powyższe stwierdzenie po pierwsze nie może świadczyć o naruszeniu art. 29 ust. 2 u.d.p. a po drugie nie stanowiło podstawy do wydania zaskarżonej do sądu pierwszej instancji decyzji. Zasadniczym powodem odmowy wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu były kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego a nie status prawny istniejącego zjazdu.Także niezasadny okazał się zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. w zw. z art. 7 p.b. w zw. z § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych poprzez ich błędne zastosowanie, będące konsekwencją przyjęcia, że miejsce w którym jest zlokalizowany zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym i nie zachodzi przesłanka tzw. trudnych warunków. Skarżący kasacyjnie formułując powyższy zarzut powinni wskazać, jaka ich zdaniem jest prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów i jakie błędy przy ich interpretowaniu popełnił sąd pierwszej instancji oraz dlaczego błędy te przełożyły się na niewłaściwe ich zastosowanie. Sformułowany zarzut tych warunków nie spełnia. W niniejszym zarzucie skarżący kasacyjnie, mimo wskazania błędnego zastosowania ww. przepisów wskazują w istocie na wadliwe ustalenie stanu faktycznego i jego oceny sprowadzające się do przyjęcia, że przebudowa istniejącego zjazdu będzie zagrażała bezpieczeństwu w ruchu drogowym, czego nie można czynić w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy, w tym oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).