Postanowienie - III OZ 555/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 29 października 2025
Teza
Oddalono zażalenie. Odpady. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 237/25 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 5 lutego 2025 r. Nr OŚ-GO.7245.10.55.2025 w przedmiocie wykreśleniOddalono zażalenie. Odpady. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 237/25 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 5 lutego 2025 r. Nr OŚ-GO.7245.10.55.2025 w przedmiocie wykreśleni
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono zażalenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Kwota główna
400 000 zł · odszkodowanie
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
29 października 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Artur Kuś
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
[...] Sp. z o.o.(dalej jako: "Spółka", "skarżąca") – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części czynność Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 5 lutego 2025 r. z zakresu uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, dalej jako: "u.o.o.") – wykreślenie Spółki z rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.o.o. w zakresie zmiany wpisu Spółki w rejestrze w zakresie dotyczącym przetwarzania odpadów:a. w "Dziale XI – Podmioty wpisane do rejestru z urzędu lub dokonujące aktualizacji wpisu, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.o.o. – usunięcia decyzji Starosty Ostródzkiego z 11 maja 2013 r., zmienionej kolejno wskazanymi decyzjami, w zakresie przetwarzania odpadów (dalej jako: "Zezwolenie");b. w sekcji "Decyzje dla miejsca korzystania ze środowiska", rodzaj prowadzonej działalności objętej Zezwoleniem zostaje zmieniony z "przetwarzanie odpadów; wytwarzanie odpadów" na "wytwarzanie odpadów".W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności, argumentując, że czynność nie została poprzedzona żadnym postępowaniem administracyjnym, ani decyzją administracyjną, przez co Spółka nie miała możliwości ustosunkowania się do podstaw wykreślenia. Wskazała, że prowadzi działalność jako przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, a czynność dotyczy działalności w zakresie przetwarzania odpadów w instalacji na terenie oczyszczalni ścieków w [...]. Proces przetwarzania odpadów jest integralnym procesem właściwej pracy oczyszczalni; działanie organu może doprowadzić do załamania procesu wytwarzania odpadów, który obejmuje osady pochodzące z oczyszczalni ścieków Spółki. W rezultacie dojdzie do zatrzymania procesu, a tym samym wstrzymania produkcji biogazu wykorzystywanego do produkcji energii na potrzeby obiektu. Dodatkowo brak uzyskania komunalnego osadu ściekowego zgodnie z wymogami art. 96 u.o.o. uniemożliwi jego dalsze zagospodarowanie.Spółka wyjaśniła, że prowadzony proces przetwarzania odpadów jest elementem zagospodarowania odpadów przez kontrahentów oczyszczalni, poprzez zlecenie przetwarzania odpadów skarżącej. Wyłączenie z dnia na dzień instalacji w zakresie przetwarzania odpadów oraz zaprzestanie wykonywania obowiązujących już umów oznacza przerwanie właściwej gospodarki odpadami, utratę przez Spółkę korzyści wynikających z zawartych umów oraz konieczność zapłaty kar umownych i odszkodowań. Podała, że skutki tych działań mogą wywołać szkodę znacznie przekraczającą 400 000 zł rocznie, wynikającą tylko z utraconych korzyści, na co skarżąca przedstawiła stosowne obliczenia i dokumenty źródłowe.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 30 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 237/25 wstrzymał wykonanie zaskarżonej czynności, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że okoliczności podane przez skarżącą – w ocenie Sądu – wskazują na zachodzące realne niebezpieczeństwo spowodowania znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków, związanych m.in. z przerwaniem procesu technologicznego, wiążącego się z koniecznością zaprzestania pracy oczyszczalni oraz koniecznością wypowiedzenia obowiązujących umów na przetwarzanie odpadów – w tym komunalnych osadów ściekowych, co może zagrozić nie tylko samej Spółce, ale również lokalnej społeczności.W wyniku wniesionego zażalenia, postanowieniem z 8 lipca 2025 r., sygn. akt III OZ 360/25, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1129/18).Zaznaczył, że ochrona tymczasowa przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego.Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest lakoniczne, a Sąd I instancji bez wątpienia powinien dogłębniej przeanalizować sprawę. Zwrócił uwagę, że ochrona tymczasowa może być udzielona wyłącznie w stosunku do aktu posiadającego przymiot wykonalności, tzn. takiego, którego realizacja w sposób dobrowolny lub przymusowy, doprowadzi do sytuacji, która będzie odpowiadała zawartemu w tym akcie rozstrzygnięciu. W niniejszej sprawie zabrakło oceny przez Sąd I instancji wykładni pojęcia aktów nadających się do wykonania w rozumieniu przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. i oceny pod tym kątem zaskarżonej czynności materialno-technicznej.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 18 sierpnia 2025r. sygn. akt II SA/Ol 237/25 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że ustawa o odpadach nie stanowi w żadnym przepisie o konstytutywnym charakterze wpisu do rejestru. Tym samym, wykreślenie z rejestru ma wyłącznie charakter deklaratoryjny i nie kształtuje praw i obowiązków Spółki.Sąd I instancji stwierdził, że z treści skargi oraz z akt sprawy wynika, że do kwestionowanych przez skarżącą zmian w rejestrze doszło na podstawie art. 64 ust. 3 u.o.o., zgodnie z którym w przypadku wygaśnięcia, cofnięcia, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji związanych z gospodarką odpadami marszałek województwa dokonuje z urzędu, bez konieczności wydawania odrębnej decyzji, wykreślenia podmiotu z rejestru. Podstawę wykreślenia stanowią ostateczne decyzje wydawane przez marszałka województwa oraz ostateczne decyzje organów właściwych przekazane marszałkowi województwa zgodnie z art. 80 ust. 4, a także prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych. Skutki materialnoprawne dla strony wynikają zatem nie z rejestru prowadzonego przez Marszałka, ale z decyzji, o których mowa w art. 64 ust. 3 u.o.o., które stanowią podstawę do dokonania wpisu w rejestrze bez konieczności wydawania odrębnej decyzji w przedmiocie wykreślenia z rejestru. Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie skutki te wiążą się z usunięciem z obrotu prawnego decyzji Starosty Ostródzkiego z 11 maja 2013 r. Sama zaś czynność dokonania wpisu w rejestrze nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych w zakresie zdolności do przetwarzania odpadów lub wytwarzania odpadów. Ta bowiem wynika ze stosownych w tym zakresie zezwoleń, a jej ograniczenie z decyzji w przedmiocie wygaśnięcia, cofnięcia, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji związanych z gospodarką odpadami. Skutki, na które Spółka powołuje się w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności nie są skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, ale dotyczą wykonalności decyzji, na podstawie której organ prowadzący rejestr dokonał wpisu.Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie:1) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy i stwierdzenie przez Sąd, że skutki materialnoprawne dla Spółki wynikają z niezawartej w aktach sprawy (nieistniejącej) decyzji będącej podstawą wykreślenia o usunięciu z obrotu prawnego decyzji Starosty Ostródzkiego z 11 marca 2013 r., a w konsekwencji odmowa wstrzymania zaskarżonej czynności;2) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 3 u.o.o. z uwagi na błędne uznanie, że zaskarżona czynność nie wywołuje skutków materialnoprawnych dla Spółki przy uznaniu przez Sąd, że:a. skutki materialnoprawne dla Spółki wynikają z będących podstawą wykreślenia w art. 64 ust. 3 u.o.o. decyzji w przedmiocie wygaśnięcia, cofnięcia, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji związanych z gospodarką odpadami, a w niniejszej sprawie skutki te wiążą się z usunięciem z obrotu prawnego decyzji Starosty Ostródzkiego z 11 maja 2013 r. z tego względu brak jest podstaw do wstrzymania jej wykonania, gdy w istocie w niniejszej sprawie zaskarżona czynność nie została poprzedzona żadną decyzją stanowiącą podstawę wykreślenia (decyzja Starosty Ostródzkiego nie została usunięta z obrotu prawnego) - skutki dla Spółki nie mogą wynikać z nieistniejących czynności,b. wykreślenie z Rejestru ma charakter deklaratoryjny, zatem nie kształtuje praw i obowiązków Spółki, gdy w rzeczywistości przymiot wykonalności aktów lub czynności dotyczy również aktów lub czynności deklaratoryjnych, a w niniejszej sprawie wykreślenie z Rejestru kształtuje prawa i obowiązki Spółki poprzez uniemożliwienie prowadzenia ewidencji odpadów w BDO zgodnie z przepisami u.o.o.,c. czynność wykreślenia z rejestru nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych, w zakresie zdolności przetwarzania odpadów, a skutki, na które Spółka powołuje się w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności nie są skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, gdy w rzeczywistości czynność wykreślenia powoduje skutki materialnoprawne wskazywane we wniosku Spółki - wykonanie czynności uniemożliwia zgodne z prawem prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poprzez niemożność prowadzenia ewidencji odpadów korzystając z Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami.Podnosząc powyższe Spółka zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie wniosku o wstrzymanie zaskarżonej czynności i wstrzymanie zaskarżonej czynności ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.Art. 61 § 1 p.p.s.a. stanowi, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).Użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący musi wykazać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia tym aktem znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.Niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe zaś twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia, a tym bardziej ich brak, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Sąd orzeka bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji w zakresie braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności materialno-technicznej wobec uznania, że zaskarżona w sprawie czynność nie wywołuje dla Spółki skutków materialnoprawnych, gdyż nie ma przymiotu wykonalności.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że w przedmiotowej sprawie skutki materialnoprawne wiążą się z usunięciem z obrotu prawnego decyzji Starosty Ostródzkiego z 11 maja 2013 r., natomiast czynność dokonania wpisu w rejestrze nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych w zakresie zdolności do przetwarzania odpadów lub wytwarzania odpadów.Zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że skutki, na które Spółka powołuje się w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności nie są skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, ale dotyczą wykonalności decyzji, na podstawie której organ prowadzący rejestr dokonał wpisu.Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia wadliwości postanowienia Sądu I instancji oraz jego uchylenia i wstrzymania wykonania objętej skargą czynności materialno-technicznej.Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.. postanowił jak w sentencji.