Wyrok - II SA/Ol 237/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 30 grudnia 2025
Teza
Stwierdzono bezskuteczność czynności. Odpady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na czynność Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykreślenia spółki z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, wprowadzających produkty w opakowaniach i gospodarującychStwierdzono bezskuteczność czynności. Odpady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na czynność Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykreślenia spółki z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, wprowadzających produkty w opakowaniach i gospodarujących
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
30 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Bogusław Jażdżyk
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono bezskuteczność czynności
UZASADNIENIE
Pismem z 10 marca 2025 r., P. Sp. z o. o. (dalej jako: "Spółka", "skarżąca") – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części czynność Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z [...] r. z zakresu uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, dalej jako: "u.o.o.") – wykreślenie Spółki z rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.o.o. w zakresie zmiany wpisu Spółki w rejestrze w zakresie dotyczącym przetwarzania odpadów:a. w "Dziale XI – Podmioty wpisane do rejestru z urzędu lub dokonujące aktualizacji wpisu, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.o.o. – usunięcia decyzji Starosty O. z [...] 2013 r., zmienionej kolejno wskazanymi decyzjami, w zakresie przetwarzania odpadów (dalej jako: "Zezwolenie");b. w sekcji "Decyzje dla miejsca korzystania ze środowiska", rodzaj prowadzonej działalności objętej Zezwoleniem zostaje zmieniony z "przetwarzanie odpadów; wytwarzanie odpadów" na "wytwarzanie odpadów".Spółka wyjaśniła, że została poinformowana o dokonaniu czynności pismem Marszałka z [...] r., wprowadzonym [...] r. do bazy danych o produktach i opakowania oraz o gospodarce odpadami (dalej jako: BDO) i zarzuciła przedmiotowej czynności:1) rażące naruszenie przepisów art. 64 ust. 3 u.o.o. oraz art. 16 § 1 i art. 162 § 1 w zw. z § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz dokonanie czynności bez wymaganej treścią art. 64 ust. 3 u.o.o. podstawy wykreślenia, tj. bez ostatecznej decyzji właściwego organu a także prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego;2) naruszenie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 roku w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2127, dalej jako: "ustawa o ochronie odbiorców energii elektrycznej") w zw. z art. 226a ust. 1 i 2 u.o.o. poprzez uznanie, że Zezwolenie wygasło – w części dotyczącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów – z uwagi na upływ czasu 10 maja 2023 r., gdy w rzeczywistości Zezwolenie nie wygasło z uwagi na złożenie 23 września 2019 r. nowego wniosku o wydanie nowego zezwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów,a wniosek ten nie został rozpoznany w drodze decyzji do czasu podjęcia czynności;3) naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie odbiorców energii elektrycznejw zw. z art. 193 ust. 1c i ust. 1d ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54, dalej jako: "p.o.ś."), poprzez uznanie, że zezwolenie wygasło w części dotyczącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwagi na upływ czasu, gdy w rzeczywistości zezwolenie nie wygasło z uwagi na złożenie 23 września 2019 r. nowego wniosku o wydanie nowego zezwolenia na wytwarzanie odpadów, uwzględniającego przetwarzania odpadów, który to wniosek nie został rozpoznany w drodze decyzji do czasu podjęcia czynności;4) naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2018 r. o zmianie ustawyo odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592, dalej jako: "ustawa nowelizująca") poprzez uznanie, że skarżąca nie złożyła wniosku o zmianę zezwolenia w terminie do 5 marca 2020 r. i zezwolenie wygasło 6 marca 2020 r., gdy Spółka złożyła 23 września 2019 r. wniosek do Starosty O. o zmianę zezwolenia w związku z wymogami art. 14 ustawy nowelizującej, poprzez wydanie nowego zezwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów;Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności oraz o stwierdzenie bezskuteczności czynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że czynność nie została poprzedzona żadnym postępowaniem administracyjnym, ani żadną ostateczną decyzją administracyjną, wobec czego Spółka nie miała możliwości ustosunkowania się do podstawy wykreślenia. Wskazała, że zgodnie z art. 64 ust. 3 u.o.o., podstawą wykreślenia mogą być tylko ostateczne decyzje wydane przez Marszałka oraz orzeczenia sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie nie została wydana żadna decyzja. Podniosła, że celem przepisu jest wykreślenie podmiotu z BDO bez wydawania odrębnej decyzji, gdy wygaśnięcie zezwolenia wynika już z ostatecznych decyzji administracyjnych. Skarżąca dodała, że ani w art. 64 ust. 3 u.o.o. aniw rozdziale drugim ustawy "Rejestr" nie określono przesłanek wygaśnięcia decyzji związanych z gospodarką odpadami. Postępowanie rejestrowe jest postępowaniem ograniczonym, dotyczącym weryfikacji zgodności danych wynikających z decyzji administracyjnych z danymi wprowadzonymi do rejestru. W postępowaniu tym organ nie może oceniać, czy decyzja jest ważna i czy obowiązuje. Zgodnie z zasadą trwałości i decyzji ostatecznych Wykreślenie z BDO powinno następować na podstawie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, co potwierdza stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.W dalszej części uzasadnienia skargi Spółka podała, że nie ma podstaw, aby uznać, że zezwolenie nie obowiązuje, z powodu na upływ czasu, na który zostało wydane. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie nowego zezwolenia na wytwarzanie odpadów, uwzględniające przetwarzanie odpadów, 23 września 2019 r. do Starosty O. Wniosek został przekazany Marszałkowi i nie został rozpoznany do czasu podjęcia czynności (7 lutego 2025 r.). Dopiero [...] lutego 2025 r. organ wydał decyzję, jednak decyzja ta nie jest ostateczna, wobec czego należy uznać, że zezwolenie wciąż obowiązuje. Spółka podkreśliła, że ww. wnioskiem wniosłao zmianę zezwolenia w związku z wymogami art. 14 ustawy nowelizującej.Bez wątpienia wymóg zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów wskazanyw art. 14 ustawy nowelizującej może być zrealizowany również przez złożenie wniosku o wydanie nowego zezwolenia. Jest to bardziej wymagające działanie, zatem jeśli ustawodawca wymaga tylko zmiany zezwolenia w zakresie określonych wymogów, to taki wniosek o wydanie nowego pozwolenia uwzględniającego te wymogi spełnia ten warunek. W takim przypadku zmiana wymagań zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest realizowana poprzez wydanie nowego zezwolenia.W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Marszałek podniósł, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej posiadacz odpadów był zobowiązany do dnia 5 marca 2020 r. złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji,z uwzględnieniem wymagań formalnych określonych w art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej. W przypadku niezłożenia wniosku spełniającego przedmiotowe wymagania, pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa. Spółka nie złożyła wniosku o zmianę decyzji z [...] 2013 r. ani do Starosty O., ani do Marszałka. Natomiast – w ocenie organu – złożenie wniosku o wydanie nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów, nie wypełniało obowiązku nałożonego przepisami art. 14 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej. Organ wyjaśnił, że przepisy art. 14 ustawy nowelizującej są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów art. 226a u.o.o., art. 193 ust. 1c-1e p.o.ś. oraz art. 52 i 53 ustawy o ochronie odbiorców energii elektrycznej. Dodatkowo przepis art. 226a u.o.o. wszedł w życie 18 października 2022 r., czyli w czasie, gdy zezwolenie na przetwarzanie odpadów wynikające z decyzji Starosty O. z [...] 2013 r. już nie obowiązywało. Ostatecznie Marszałek podał, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z 23 września 2019 r. zostało zakończone decyzją z [...] lutego 2025 r., która na skutek odwołania została uchylona przez Ministra Klimatu i Środowiska, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.Pismem z 6 maja 2025 r. Skarżąca zarzuciła, że organ w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do zarzutu dotyczącego wymaganej podstawy prawnej wykreślenia, wchodząc w polemikę ze stanowiskiem Marszałka. Spółka dodała, żew piśmie o dokonaniu czynności z [...] r. organ wskazał, że zezwolenie obowiązywało w terminie do 10 maja 2023 r., tj. w terminie obowiązywania zezwolenia określonego w jego treści. Uzasadnienie przedstawione w odpowiedzi na skargę nie odpowiada uzasadnieniu przedstawionemu przez organ w czasie dokonywania czynności. Przedstawiona w odpowiedzi na skargę późniejsza argumentacja organu nie może mieć więc wpływu na rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z orzecznictwem stan faktyczny powinien być bowiem uwzględniony na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Spółka zarzuciła również, że organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o ochronie odbiorców energii elektrycznej. Ostatecznie raz jeszcze Skarżąca podkreśliła, że zezwolenie nie wygasło z uwagi na złożenie wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Zezwolenie wygaśnie w dniu następującym po dniu, w którym nowe zezwolenie, decyzja o odmowie wydania nowego zezwolenia albo decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wydania nowego zezwolenie staną się ostateczne. Decyzja Marszałka z [...] lutego 2025 r. nie jest zaś ostateczna, wobec czego zezwolenie nadal obowiązuje.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, co następuje:Skarga zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jaki przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Natomiast stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy, sąd stwierdza bezskuteczność czynności, a art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest czynność Marszałka z [...] r. polegająca na wykreśleniu (w oznaczonym w skardze zakresie) Spółki z rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.o.o. Zagadnienia związanez prowadzeniem tego rejestru oraz wykreśleniu podmiotu z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami zostały uregulowane w rozdziale 2 ww. ustawy. Natomiast w art. 64 ust. 1 i ust. 2 u.o.o. zostały określone przypadki, dające marszałkowi województwa podstawę do wykreślenia z urzędu podmiotu z przedmiotowego rejestru – dokonuje tego, w drodze decyzji. W art. 64 ust. 3 u.o.o. zostały zaś wymienione przypadki, w których marszałek województwa dokonuje z urzędu wykreślenia podmiotu z rejestru, bez konieczności wydawania odrębnej decyzji. Następuje to w sytuacji wygaśnięcia, cofnięcia, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji związanych z gospodarką odpadami.W odpowiedzi na skargę, organ wyjaśnił, że przyczyną wykreślenia Spółkiz rejestru było wygaśnięcie decyzji Starosty O. z [...] 2013 r., którą organ ten udzielił Spółce zezwolenia na wytwarzanie odpadów z jednoczesnym uwzględnieniem przetwarzania do 10 maja 2023 r. W ocenie Marszałka zezwolenie to wygasło wobec niezłożenia przez Spółkę wniosku, o jakim mowa w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, stosownie do którego posiadacz odpadów był zobowiązany do dnia 5 marca 2020 r. złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, z uwzględnieniem wymagań formalnych określonych w art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej. W przypadku niezłożenia wniosku spełniającego przedmiotowe wymagania, pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa. Przy czy, ustawodawca nie zastrzegł, że w takim przypadku organ wydaje decyzję stwierdzającą wygaśnięcie aktu udzielającego zezwolenia.Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, iż zezwolenie z [...]2013 r. wygasło i wyjaśniła, że wymagany ustawą nowelizującą wniosek złożyła 23 września 2019 r. Natomiast w ocenie organu, wniosek ten nie wypełniał obowiązku nałożonego przepisami art. 14 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej; był wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów. Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem zostało zakończone decyzją z 20 lutego 2025 r., która na skutek odwołania została uchylona przez Ministra Klimatu i Środowiska, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.Osią sporu w przedmiotowej sprawie jest więc okoliczność, czy wniosekz 23 września 2019 r. stanowił wniosek o zmianę zezwolenia, czy też był to nowy wniosek o wydanie zezwolenia. Wskazać jednak należy, iż kwestia oceny, czy przedmiotowy wniosek jest wnioskiem, o którym mowa art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, czy też jest wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia wykracza poza ramy niniejszego postępowania z niżej wskazanych względów.Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest czynność materialno-techniczna organu z [...] r., podlegająca kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że czynność ta stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikającychz przepisów prawa, ma charakter władczy, skierowana jest na zewnątrz aparatu administracyjnego wobec indywidualnie oznaczonego podmiotu. Do dokonania zaskarżonej czynności doszło w związku z rozwiązaniami intertemporalnymi ustanowionymi w art. 14 ust. 1 i 4 ustawy nowelizującej u.o.o., w której ustawodawca zaakceptował pozostawanie w obrocie prawnym decyzji niedostosowanych do nowego stanu prawnego w okresie przejściowym, pod warunkiem złożenia stosownego wniosku w zakreślonym terminie, pod rygorem wygaśnięcia decyzji udzielającej zezwolenia.Jak już wskazano, przepisy u.o.o. dają podstawę do wykreślenia z urzędu podmiotu z rejestru BDO bez wydawania decyzji w tym przedmiocie, w przypadku wygaśnięcia decyzji. W niniejszej sprawie kwestią sporną było to, czy zezwolenie Starosty O. z [...] 2013 r. wygasło. Zezwolenie to było udzielone na okres 10 lat. Strony mają przeciwstawne stanowiska co do tego, czy wniosek Spółki z 23 września 2019 r. był wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia, czy też był wnioskiem, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej. Okolicznością bezsporną jest to, iż postępowanie zainicjowane tym wnioskiem nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone. W ocenie tutejszego Sądu, ma to istotne znaczenie dla oceny skuteczności zaskarżonej czynności.Skoro podstawą dokonania czynności wykreślenia podmiotu z rejestru BDO bez wydawania decyzji może być wygaśnięcie decyzji w przedmiocie gospodarowania odpadami, to musi być ono niewątpliwe. Wątpliwości te nie zostały usunięte, bowiem postępowanie wszczęte ww. wnioskiem nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Bez wyjaśnienia tej kwestii czynność wykreślenia z rejestru była co najmniej przedwczesna. Jak już wskazano, w niniejszej sprawie Sąd nie może dokonywać oceny skutków prawnych złożenia (bądź niezłożenia) w terminie wniosku wymaganego normą art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, skoro postępowanie toczące się na skutek tego wniosku nie zostało jeszcze zakończone, a strony pozostająw sporze co do charakteru tego wniosku. Dopiero po ostatecznym i prawomocnym rozstrzygnięciu tej kwestii możliwe będzie jednoznaczne stwierdzenie, czy został wywołany skutek, o którym mowa w art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej, dający podstawę do zastosowania art. 64 ust. 3 u.o.o. Skoro w dniu podejmowania zaskarżonej czynności nie były dostatecznie wyjaśnione wątpliwości odnośnie do wygaśnięcia zezwolenia, to zaskarżona czynność Marszałka nie była uprawniona.Z przytoczonych względów, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).