Wyrok - II SA/Ke 508/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - z dnia 30 grudnia 2025
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Nieruchomości, zagospodarowanie przestrzenne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2025 r. [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji; II. zasądza od SamoUchylono decyzję I i II instancji. Nieruchomości, zagospodarowanie przestrzenne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2025 r. [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samo
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
budownictwo mieszkaniowe
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
30 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Przewodniczący
Beata Ziomek
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 4 lipca 2025 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium" lub "SKO"),po rozpatrzeniu odwołania A. K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z 16 stycznia 2025 r., którą ustalono A. K. jednorazową opłatęz tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr IX/113/2019 Rady Gminy Masłówz dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Masłów Drugi na terenie gminy Masłów (ogłoszonąw Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego w dniu 30 sierpnia 2019 r., poz. 3339), zwanego dalej "mpzp", w wysokości [...] zł dla nieruchomości położonej w miejscowości M. D., oznaczonej jako działka ewid. nr [...]o pow. 0,5 ha (do naliczenia opłaty przyjęto pow. 0,1849 ha).W uzasadnieniu podjętej decyzji SKO powołało art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz art. 156 ust. 1i ust. 3, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 1-3 i art. 154 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologiiz dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832), zwanego dalej "rozporządzeniem".Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy A. K. - właścicielka działki nr ewid.[...] sprzedała tę nieruchomość 14 grudnia 2021 r. na podstawie aktu notarialnego Rep. A [...]. W sprawie poza sporem pozostaje, że strona dokonała sprzedaży przed upływem okresu 5 lat liczonego od dnia, w którym zaczął obowiązywać mpzp obejmujący tę nieruchomość, a Wójt przed upływem tego terminu wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie pobrania jednorazowej opłaty związanej z uchwaleniem mpzp i wzrostem wartości nieruchomości.Organ ustalił, że mpzp wszedł w życie z dniem 14 września 2019 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z 9 sierpnia 2019 r., znak: [...], stwierdzające nieważność części planu, nie dotyczy działki skarżącej.W poprzednio obowiązującym planie miejscowym, uchwalonym uchwałą nr XXXVI/286/09 Rady Gminy w Masłowie z dnia 28 września 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2009 r. nr 504, poz. 3696), zmienionym uchwałą nr XL/309/09 z dnia 27 listopada 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2010 r. nr 29, poz. 220) oraz w planie miejscowym sołectwa Masłów Drugi, zatwierdzonym uchwałą nr XLII/326/09 Rady Gminy w Masłowie z dnia 29 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2010 r. nr 154, poz. 1291), działka skarżącej znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem R - tereny rolnicze oraz na terenie oznaczonym symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.Natomiast po wejściu w życie uchwały nr IX/113/2019 nieruchomość ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolami: MN6 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, Z - tereny zieleni łęgowej, WS - tereny wód powierzchniowych śródlądowych płynących, granica i obszar strefy krajobrazowej "C" Podkieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, granica i obszar strefy krajobrazowej "A" Podkieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, linie elektroenergetyczne średniego napięcia 15 kV wraz z pasami technicznymi.Kolegium podkreśliło, że do wyceny przyjęto powierzchnię szacowanej nieruchomości tylko na poziomie 0,1849 ha, na której przeznaczenie uległo zmianiez terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.W celu ustalenia, czy w wyniku zmiany przeznaczenia terenu w mpzp wzrosła wartość działki, organ dopuścił dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, która sporządziła operat szacunkowy 12 listopada 2024 r. stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. W operacie tym rzeczoznawca określiła wartość nieruchomości przed uchwaleniem mpzp i wartość nieruchomości po tej dacie. Różnica pomiędzy tymi wartościami stanowiła podstawę do określenia opłaty planistycznej. Wzrost wartości zbytej nieruchomości określono w wysokości [...] zł.Zgodnie z § 41 uchwały nr IX/113/2019 dla terenów oznaczonych symbolami MN1 - MN32, RM2, MNR2 - MNR7, U2 ustalono stawkę wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 10%.Jak stwierdziło SKO, rzeczoznawca przyjęła do porównania różne nieruchomości, wykazując ich podobieństwo oraz uzasadniając wybór. Będący podstawą ustaleń operat formalnie został sporządzony prawidłowo, a wybór nieruchomości szczegółowo i logicznie uzasadniony. Przy doborze nieruchomości zastosowano współczynniki korygujące, które uwzględniają różnice między nieruchomościami. Odpowiadając jednocześnie na zarzuty odwołania Kolegium zaznaczyło, że nie ma w obrocie nieruchomości identycznych - "nieruchomość podobna" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie jest równoznaczna z pojęciem "nieruchomości identycznej".Organ wskazał, że jedyną możliwością kwestionowania specjalistycznej treści operatu szacunkowego, przewidzianą w art. 157 u.g.n., jest porównanie goz konkurencyjnym operatem szacunkowym sporządzonym przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Na mocy tego przepisu strona kwestionująca dany operat szacunkowy powinna przedłożyć organowi obiektywnie weryfikowalny dowód jego wadliwości w postaci opinii ww. organizacji zawodowej.W operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby tej sprawy rzeczoznawca wskazała, że szacowana nieruchomość położona jestw miejscowości Masłów Drugi, działka położna jest bezpośrednio przy drodze publicznej, obejmuje obecnie teren wyrównany w części od ulicy (część mieszkaniowa), w pozostałej części teren jest podmokły, nieregularny, zadrzewiony, zakrzewiony, podmokły. Na końcu działki znajduje się skarpa i strumień.W sąsiedztwie występują tereny z zabudową mieszkaniową o średnim stopniu zurbanizowania. Wyjaśniła, że przez działkę przebiega linia energetyczna, która ogranicza możliwość użytkowania części nieruchomości o charakterze mieszkaniowym i nie ma wpływu na obszar o przeznaczeniu rolnym.Określając jednostkową wartość rynkową prawa własności nieruchomości niezbudowanej o przeznaczeniu rolnym rzeczoznawca scharakteryzowała ją biorąc pod uwagę następujące cechy: położenie nieruchomości - oceniając je jako korzystne, powierzchnię nieruchomości - dobrą, sąsiedztwo i otoczenie - dobre, dostępność komunikacyjna - dobra, a jakość gruntu - korzystna. Natomiast oceniając ww. nieruchomość po wejściu w życie mpzp z 2019 r. rzeczoznawca przyjęła: dla cechy rynkowej położenie (lokalizacja) - dobre, kształt działki i powierzchnia - słabe, sąsiedztwo i otoczenie - dobre, dostępność komunikacyjna - bardzo dobra.SKO dodało, że choć w uzasadnieniu decyzji Wójta zabrakło wprost wskazania ww. okoliczności, to wynikają one z operatu szacunkowego, z którym strona miała możliwość się zapoznać, bo organ przed wydaniem decyzji zawiadomił o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim. Z tego względu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące braku możliwości wypowiedzenia się strony przed wydaniem decyzji. Z kolei z uwagi na fakt, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem, w którym sprawa badana jest ponownie w pełni, Kolegium uzupełniło w tym zakresie uzasadnienie decyzji Wójta.Odnosząc się do zarzutów odwołania i pisma z 21 stycznia 2025 r., posiłkując się stanowiskiem rzeczoznawcy przedstawionym w piśmie z 25 marca 2025 r., Kolegium wyjaśniło, że zdjęcie szacowanej działki wykonane zostało z drogi jako poglądowy dokument potwierdzający jej lokalizację i fakt dostępu do drogi publicznej, pozostała część działki została opisana w protokole z oględzin w obecności właściciela tzn. skarżącej, która nie wniosła zastrzeżeń do treści protokołu podpisując go, co wynika z akt sprawy. Nadto zgodnie z art. 155 ust. 2 u.g.n. wykorzystanew operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów, o których mowaw ust. 1 tego przepisu, m.in. danych o nieruchomościach zawartych w katastrze nieruchomości (dane z ewidencji gruntów); w takiej też postaci zostały te dane załączone do operatu; wyrysy obrazujące położenie nieruchomości wrazz graficznym przedstawieniem przeznaczenia nieruchomości w mpzp (przed jego zmianą i po zmianie) zawarte zostały w załącznikach nr 3 i nr 4 do operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowa wyjaśniła, że protokół z oględzin został skarżącej odczytany przed złożeniem podpisu wraz z przedstawieniem informacji, że zostanie dołączony do operatu szacunkowego. Sam protokół zawierał informacje obejmujące całą powierzchnię działki, zapisano w nim, że w części końcowej działki wg stanu na 14 września 2019 r. teren był zadrzewiony, zakrzewiony, ze skarpą, dodatkowo teren podmokły. Protokół jest dokumentem pomocniczym przy sporządzaniu operatu szacunkowego, a nie podstawą do dokonania opisu nieruchomości. Dokonując opisu nieruchomości dodatkowo uwzględnia się informacje zawarte w dostępnych źródłach danych o nieruchomościach,a w szczególności w zakresie: uzbrojenia, kształtu działki, jej szerokości, ograniczeń w wykorzystaniu, czy też sąsiedztwa.Z operatu szacunkowego ukształtowanie działki wraz ze skarpą zostało opisane i uwzględnione w operacie szacunkowym.Rzeczoznawca wskazała, że nieruchomości przyjęte do porównania nie są zadrzewione, ale zostało to wyjaśnione na 27 stronie operatu, gdzie uzasadniła przyjęcie dodatkowego współczynnika korygującego K - 0.9. Wszelkie różnicew przyjętych cechach rynkowych zostały skorygowane współczynnikami korygującymi, co wynika z operatu.Kolegium podkreśliło, że przedmiotem szacowania jest część nieruchomości, na powierzchni której nastąpiła zmiana mpzp skutkująca wzrostem jej wartości. Zgodnie bowiem z § 38 ust. 3 rozporządzenia, przedmiotem wyceny dla potrzeb odszkodowania planistycznego może być cała nieruchomość albo jej częśćo wyraźnie wyodrębnionych obszarach o jednorodnym przeznaczeniu. W przypadku części nieruchomości, dla której nastąpiła zmiana przeznaczenia z terenów rolnych na tereny zieleni łęgowej i teren wód powierzchniowych śródlądowych płynących, nie nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości, spowodowane zmianą tych zapisów. Faktyczny sposób użytkowania tej części nieruchomości, jak i możliwości jej użytkowania nie uległy zmianie wraz ze zmianą zapisów mpzp. W przypadku zieleni łęgowej są to np. łąki łęgowe, które zaliczają się do użytków rolnych i wycena opierałaby się na takiej samej bazie nieruchomości podobnych. Dodatkowo przy wycenie uwzględniony zostałby ciek rzeczny ograniczający możliwość wykorzystania rolniczego jako dodatkowe ograniczenie pomimo faktu, że nie został wówczas wyodrębniony w mpzp. Grunt rolny w bezpośrednim sąsiedztwie cieku rzecznego nie może być traktowany jako grunt pod uprawy polowe, na takim gruncie możliwa jest do uprawy łąka, co zostało potwierdzone obecnie zapisami w nowym mpzp.W rzeczywistości zmiana zapisów mpzp dotycząca tego fragmentu szacowanej nieruchomości nie spowodowała zmiany jej przeznaczenia, a jedynie doprecyzowała stan faktyczny i rodzaj użytku rolnego.W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję A. K. zarzuciła:1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości dowolnie wybranej części nieruchomości, w przypadku, gdy na skutek zmiany planu miejscowego przeznaczenie tej samej nieruchomości zmieniło się również w innej części,a sama nieruchomość została zbyta jako całość;2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebranie całości materiału dowodowego, dokonanie wybiórczej i jednostronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającew szczególności na:a) określeniu wzrostu wartości wyłącznie części nieruchomości, co nie oddawało rzeczywistej wartości całości tej nieruchomości;b) niezweryfikowaniu, czy nieruchomości przyjęte do porównania są nieruchomościami podobnymi, biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu działki, jej powierzchnię i kształt oraz różne rodzaje przeznaczenia terenu;c) przyjęcie, że wycenie podlega tylko część nieruchomości (0,1849 ha)w przypadku, kiedy w mpzp zmieniono również przeznaczenie tej samej nieruchomości w innej części, a nieruchomość została zbyta jako całość,a w konsekwencji błędne ustalenie wartości nieruchomości nieuwzględniające całości przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu miejscowego i tym samym ustalenie nieprawidłowej wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości;3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez Kolegium wyczerpująco do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu;4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez Kolegium oceny części nieruchomości (terenu zieleni łęgoweji terenu wód powierzchniowych śródlądowych płynących), której przeznaczenie uległo zmianie wskutek zmiany planu miejscowego i błędne uznanie, że zmiana ta nie miała wpływu na wartość nieruchomości, w sytuacji gdy takiej oceny powinien dokonać rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca wiadomości specjalne w tym zakresie;5. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań;6. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w korespondencji kierowanej do organu, w przypadku gdy twierdzenia te były istotne dla sposobu załatwienia sprawy.W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów, w oparciu o które wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznaniaw takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożyły zgodnie obie strony: skarżąca w skardze, zaś organ w odpowiedzi na skargę.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 u.p.z.p.Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.Z kolei art. 37 ust. 1 stanowi, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu:1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu;2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.Z art. 37 ust. 3, 4 i 7 u.p.z.p. wynika natomiast, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala jednorazową opłatę (tzw. rentę lub opłatę planistyczną),o jakiej mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego zawierającego umowę zbycia nieruchomości, jednak nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W orzecznictwie przyjmuje się, że dla zachowania tego terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Przepis art. 37 ust. 3 i 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie zawiera bowiem żadnych regulacji odnośnie do terminu wydania decyzji w sprawie (por. np. wyrok NSA z 27 września 2016 r. II OSK 3161/14, wyrok NSA z 24 listopada 2016 r. II OSK 2502/15i z 6 grudnia 2012 r. II OSK 1394/11, wyroki WSA: w Poznaniu z 16 stycznia 2019 r., II SA/Po 764/18, w Krakowie z 21 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1058/18, dostępnew Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie htpps://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a takżew odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy u.g.n., o ile przepisy u.p.z.p. nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.). Oznacza to, że przy ustalaniu wysokości renty planistycznej szacowania wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi w formie operatu szacunkowego (art. 150 ust. 5, art. 156 ust. 1 u.g.n.), przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 151 i nast. u.g.n.W kontrolowanej sprawie nie było sporne, że - co do zasady - wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy Masłów z 27 czerwca 2019 r. wzrosła wartość nieruchomości skarżącej, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5 ha, położonej w obrębie M. II.W stosunku do poprzednich ustaleń planistycznych, które utraciły moc na skutek wejścia w życie mpzp, zwiększyła się bowiem powierzchnia działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o 0,1849 ha: z 0,1583 ha (przed uchwaleniem mpzp) do 0,3432 ha (obecnie). Owa różnica wynosząca 0,1849 ha, przeznaczona w mpzp pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN6), zgodniez poprzednimi uchwałami planistycznymi była oznaczona jako tereny rolnicze (R).Nie ulega także wątpliwości, że już po uchwaleniu mpzp skarżąca zbyła działkę nr [...] aktem notarialnym z 14 grudnia 2021 r., zaś postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie renty planistycznej zostało wszczęte 23 sierpnia 2024 r., tj. przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały Rady Gminy M. z 27 czerwca 2019 r., co nastąpiło 14 września 2019 r.Zaistniały zatem wszelkie przesłanki do ustalenia na rzecz Gminy renty planistycznej, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p.Kwestią sporną pomiędzy stronami jest natomiast wysokość tej opłatyi prawidłowość operatu szacunkowego, na podstawie którego została ona określona.W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, wedle którego dla ustalenia, na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości konieczne jest dokonanie wyceny całej nieruchomości (nieruchomości jako całości). Wzrost wartości dotyczy bowiem konkretnej nieruchomości. Nawet w sytuacji, gdy zmiana przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczy tylko części nieruchomości, to i tak wycena powinna dotyczyć całej nieruchomości. Tylko w przypadku ewidencyjnego podziału nieruchomości uzasadnione byłoby sporządzenie wyceny dla każdej wyodrębnionej działki z osobna (por. wyroki WSA w Gdańsku z 18 października2007 r. II SA/Gd 528/07 i z 21 kwietnia 2010 r. II SA/Gd 190/10, wyroki WSA:w Kielcach z 18 października 2012 r. II SA/Ke 586/12, w Gliwicach z 31 stycznia 2025 r. II SA/Gl 1234/24 wraz z powołanym tam orzecznictwem oraz wyroki NSA:z 24 września 2014 r. II OSK 671/13, z 16 października 2014 r. II OSK 859/13; dostępne w CBOSA).Przywołane wyżej stanowisko Sąd orzekający w sprawie podziela i przyjmuje jako własne. Należy zgodzić się w pełni z WSA w Gliwicach, który w powołanym wyroku w sprawie II SA/Gl 1234/24 podkreślił, że "(...) wycenie prowadzonej na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., podlega nieruchomość jako całość. Odmienne podejście, tj. polegające na szacowaniu wzrostu wartości w odniesieniu wyłącznie do jej fragmentu, wypacza założenia i cel instytucji opłaty planistycznej. Podkreślić bowiem należy, żez wykładni literalnej art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty w nim wskazanej powstaje, gdy uchwalenie planu miejscowego (jego zmiany) prowadzi do wzrostu wartości nieruchomości, jako całości. Ustawodawca nie łączy tej powinności ze wzrostem wartości części nieruchomości. Oczywiście plan miejscowy lub jego zmiana może dotyczyć jedynie fragmentu nieruchomości, co jednak nie upoważnia do odstępstwa od reguły wyrażonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.".Tymczasem z operatu szacunkowego sporządzonego w tej sprawie wynika, że rzeczoznawca nie określiła ceny jednostkowej dla nieruchomości jako całości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w poprzednio obowiązującym planie i obecnym mpzp, lecz dokonała obliczenia wartości tej powierzchni działki nr [...], która zmieniła przeznaczenie z terenu rolnego (R) na teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN6), czyli 0,1849 ha.Dokonując takiego szacunku, zarówno w operacie (str. 18), jak i w piśmiez 25 marca 2025 r. (k. 115 -117 akt administracyjnych) rzeczoznawca powołała się na § 38 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa m.in. w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., przedmiotem wyceny może być cała nieruchomość albo jej część o wyraźnie wyodrębnionych obszarach o jednorodnym przeznaczeniu.Ograniczenie wyceny, o jakiej mowa w powołanym przepisie rozporządzenia, do części nieruchomości, a nie jej całości, pozostaje w sprzeczności z regulacjami zawartymi w art. 150 i nast. u.g.n., w których jednoznacznie mowa jest o wycenie wartości nieruchomości, a nie jej części. Niezależnie od zaprezentowanego wyżej stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych, należy przywołać treść art. 4 pkt 6 u.g.n., który stanowi, że przez wycenę nieruchomości ustawa rozumie postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości,a przez określanie wartości nieruchomości - należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości (art. 6 pkt 6a u.g.n.). Z kolei przez nieruchomość gruntową ustawa rozumie grunt wrazz częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.Przywołane wyżej przepisy stanowią zatem, że przedmiotem wycenyw rozumieniu art. 150 i nast. u.g.n. może być wyłącznie nieruchomość, któraw przypadku nieruchomości gruntowej – tak jak w kontrolowanej sprawie – może być przedmiotem prawa własności. Nieruchomością podlegającą wycenie nie jest zatem część nieruchomości, bądź jej określona, wyłączona z całości powierzchnia, które nie mogą być przedmiotem tego prawa.Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r.w sprawie wyceny nieruchomości wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Tym samym, jako akt niższej rangi wedle gradacji źródeł prawa ustanowionej w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, nie może zawierać przepisów regulujących materię, przekazaną do regulacji podustawowej, w sposób odmienny niż ustawa. Już ta okoliczność powoduje, że operat szacunkowy opracowany w tej sprawie nie mógł być podstawą ustalenia dla skarżącej opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., gdyż rzeczoznawca nie wycenił wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która wzrosła wskutek uchwalenia mpzp i jako całość została zbyta po uchwaleniu planu, lecz jej część.Prezentując powyższe stanowisko Sąd kierował się treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że przy orzekaniu sądy nie są związane przepisami rozporządzeń, jeżeli są one sprzeczne z ustawami. Taka sytuacja zaistniała w odniesieniu do § 38 ust. 3 rozporządzenia w tym zakresie, w jakim zezwala on na dokonywanie wyceny części nieruchomości, a nie jej całości, w celu ustalenia należnej gminie opłaty w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.Zasadność poglądu o braku podstaw do szacowania wartości części nieruchomości, a nie jej całości, niezależnie od przedstawionej wyżej argumentacji prawnej, potwierdzają także okoliczności rozpoznawanej sprawy.Wedle przepisów planistycznych obowiązujących przed uchwaleniem mpzp uchwałą z 27 czerwca 2019 r., działka nr [...] przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) i tereny rolnicze (R), co obrazuje fragment mapy znajdującej się na k. 41 akt administracyjnych. Aktualnie na skutek wejścia w życie mpzp, działka skarżącej znajduje się na terenach: MN6 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), Z (tereny zieleni lęgowej) oraz WS (tereny wód powierzchniowych śródlądowych płynących, granica i obszar strefy krajobrazowej "C" Podkieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, granica i obszar strefy krajobrazowej "A" Podkieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, linie elektroenergetyczne średniego napięcia 15 kV wraz z pasami technicznymi).Z fragmentu mapy na k. 36 akt administracyjnych oraz z mapy przedstawiającej obszar objęty mpzp, dostępnej na stronie BiP Urzędu Gminy Masłów (https://edziennik.kielce.uw.gov.pl/WDU_T/2019/3339/akt.pdf) wynika, że tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdujące się we wschodnieji zachodniej części działki nr [...], zostały oddzielone obszarem oznaczonymw planie miejscowym jako Z i WS.Z treści operatu szacunkowego wynika, że przy obliczaniu jednostkowej wartości nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, cechę rynkową wycenianej nieruchomości - "dostępność komunikacyjna" rzeczoznawca oceniła jako bardzo dobrą przyjmując w opisie, że działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy drodze publicznej (str. 7 oraz tabele na str. 25 i 26 operatu). O ile taka ocena jest uzasadniona w stosunku do zachodniej części działki nr [...], przeznaczonej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to w odniesieniu do części wschodniej budzi poważne wątpliwości. Część wschodnia działki, dla której w mpzp także przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie ma bowiem bezpośredniego połączenia z drogą publiczną, od której oddziela ją teren oznaczony symbolami Z i WS. W operacie nie ma żadnych ustaleń w zakresie możliwości prawnych oraz technicznych - uwzględniających warunki terenowe, dotyczących urządzenia wjazdu od strony drogi publicznej na wschodnią część działki w celu wykorzystania tego terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Taki dojazd musiałby się odbywać przez tereny oznaczone w planie symbolem Z i WS.W § 24 ust. 1 pkt 2 mpzp ustalono wprawdzie przeznaczenie dopuszczalne dla terenu WS pod przejścia i przejazdy, jednak w przypadku terenu Z urządzenie wjazdu od strony drogi publicznej nie byłoby już możliwe. § 21 planu nie przewiduje dla tego terenu przeznaczenia dopuszczalnego, zaś ust. 2 tego przepisu wskazuje, że na terenie Z zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić naturalny spływ wód, a w szczególności:1) budowy obiektów budowlanych kubaturowych,2) budowy zbiorników wodnych,3) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji koryt rzek i cieków wodnych oraz roślinności stanowiącej element obudowy biologicznej dolin rzecznych, lub służącej do wzmacniania brzegów,4) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z utrzymaniem cieku.Część wschodnia działki nr [...] przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne ma natomiast dostęp do dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami KDW1 i KDW9 (droga KDW9 stanowi kontynuację drogi KDW1; obie drogi stanowią jedną wewnętrzną drogę dojazdową od strony wschodniej). W § 26 mpzp dla terenu KDW1 przewidziano następujące ustalenia:1) szerokość w liniach rozgraniczających w granicach planu: 4 m, pozostała szerokość drogi poza granicami planu;2) minimalna szerokość jezdni: 3,5 m;3) chodniki.Z kolei dla drugiej z dróg wewnętrznych, oznaczonej symbolem DW9, w § 34 planu ustalono:1) szerokość w liniach rozgraniczających: 4 m;2) minimalna szerokość jezdni: 3,5 m.Jeżeli komunikacja części wschodniej działki nr [...] z drogą publiczną miałaby się odbywać przez tę właśnie drogę, bo takie prawdopodobnie było założenie prawodawcy gminnego, gdy w mpzp przeznaczał pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną obszar przylegający do dróg wewnętrznych KDW1 i KDW9, to przy przyjęciu przez rzeczoznawcę, że wycenie podlega część nieruchomości przeznaczona w planie z 2019 r. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, okoliczność ta winna zostać stosownie oceniona w operacie szacunkowym. O drodze KDW9 rzeczoznawca wspomina dopiero w piśmie z 25 marca 2025 r., odnoszącym się do zarzutów odwołania i pisma skarżącej z 21 stycznia 2025 r. Nie dokonuje jednak analizy wpływu tej okoliczności na dokonaną wycenę i nie zauważa, że drogi KDW1 i KDW9 są drogami wewnętrznymi, co oznacza, że od strony wschodniej część nieruchomości przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie ma dostępu bezpośredniego do drogi publicznej, lecz dostęp ten jest pośredni przez drogę wewnętrzną. W omawianym piśmie rzeczoznawca wskazuje przy tym, że jest to droga "zaprojektowana", co może oznaczać, że nie została jeszcze urządzona.Opis szacowanej nieruchomości, znajdujący się na str. 7 operatu, może wskazywać na to, że cechy terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną rzeczoznawca ustaliła tylko na podstawie zachodniej części działki przylegającej do ulicy (drogi publicznej). Pozostała część działki opisana została jako "teren podmokły, nieregularny oraz skarpa. W dalszej części teren zadrzewiony, zakrzewiony, podmokły. Na końcu działki skarpa oraz strumień". Tymczasem na wyrysie z mapy, stanowiącej załącznik do operatu (k. 36) oraz na mapie dostępnej na stronie BiP Urzędu Gminy M., wspomnianej już wyżej, ciek wodny zaznaczono na terenie oznaczonym symbolem Z, za którym znajduje się obszar przeznaczony w mpzp pod zabudowę mieszkaniową. Z pewnością nie można twierdzić, że strumień (ciek wodny) znajduje się "na końcu działki", jak wynika z opisu zamieszonego w operacie. Na tę nieścisłość zwracała uwagę skarżąca w punkcie 5 pisma z 21 stycznia 2025 r. podnosząc, że strumień "nie przepływa przez tylną część nieruchomości ale raczej znajduje się w jej części środkowej." (k. 96 akt administracyjnych). W odpowiedzi rzeczoznawca wyjaśniła jedynie, że "ciek rzeczny przecina szacowaną nieruchomość w części rolnej (...)", co nie wyjaśnia opisanych wyżej wątpliwości związanych z brakiem w operacie szczegółowego opisu wschodniej części działki nr [...], położonej za strumieniem, przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zwłaszcza że obszar oznaczony symbolem R dotyczy poprzednich ustaleń planistycznych, a nie zawartych w mpzp.Z operatu wynika zatem, że rzeczoznawca "jakościowo zrównała" część zachodnią działki nr [...] przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przy drodze publicznej, z częścią wschodnią, przeznaczoną na ten sam cel w mpzp, która nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i w zasadzie trudno ocenić, czy w operacie została opisana i oceniona pod względem cech wpływających na jej wartość. Obie części niewątpliwie się różnią i ta okoliczność powinna być przedmiotem analizy, której w operacie zabrakło.Nie poddaje się również merytorycznej weryfikacji stwierdzenie rzeczoznawcy zawarte w piśmie z 25 marca 2025 r., że "W przypadku tej części nieruchomości, dla której nastąpiła zmiana przeznaczenia z terenów rolnych na tereny zieleni łęgoweji teren wód powierzchniowych śródlądowych płynących nie nastąpi zmniejszenie wartości nieruchomości (...)", gdyż "faktyczny sposób użytkowania tej części nieruchomości jak i możliwości jej użytkowania nie uległy zmianie wraz ze zmianą zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Tak postawiony wniosek nie został jednak poprzedzony analizą i porównaniem przepisów staregoi nowego planu miejscowego, dotyczących przeznaczenia podstawowegoi dopuszczalnego na terenach R - przed uchwaleniem mpzp oraz na terenach Z i WS – wedle planu uchwalonego 27 czerwca 2019 r., co może mieć znaczenie choćbyz uwagi na treść przywołanego już wyżej § 21 ust. 2 planu. Jak wynika z art. 154 ust. 1 u.g.n. przeznaczenie wycenianej nieruchomości powinno być ustalone na podstawie planu miejscowego, a nie faktycznego wykorzystywania nieruchomości, jak wskazuje w piśmie z 25 marca 2025 r. rzeczoznawca. Bez porównania przepisów poprzednich ustaleń planistycznych dla terenu R z postanowieniami mpzp dla terenów Z i WS nie można stwierdzić, że "W rzeczywistości zmiana zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. dotycząca tego fragmentu szacowanej nieruchomości nie spowodowała zmiany jej przeznaczenia, a jedynie doprecyzowała stan faktyczny i rodzaj użytku rolnego."Wszystkie te okoliczności wskazują na wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego niezależnie od tego, że rzeczoznawca – wbrew przywołanym wyżej przepisom u.g.n. - dokonała oszacowania części nieruchomości (a w zasadzie powierzchni działki nr [...], dla której zmieniło się przeznaczenie planistycznez rolnego na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), zamiast określić wartość nieruchomości jako całości przy uwzględnieniu jej różnorodnego przeznaczeniaw mpzp oraz przed datą jego uchwalenia.Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania Sąd uznał, że organy obu instancji opierając swoje rozstrzygnięcia na wadliwym operacie naruszyły art. 7, 77§ 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 150 ust. 1 pkt 1 i art. 151 u.g.n., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając zatem zarzuty skargi za zasadne Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jaki decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt I wyroku).Jeśli chodzi o sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to jak wynika z jego uzasadnienia, dotyczy on postępowania przed organem I instancji. W aktach przedstawionych Sądowi nie ma dokumentów potwierdzających fakt skierowania do skarżącej przez Wójta Gminy M. zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a i jego doręczenia. Okoliczności opisane w skardze (odebranie takiego zawiadomienia przez skarżącą 15 stycznia 2025 r., a następnie wydanie decyzji 16 stycznia 2025 r.) wskazują natomiast na naruszenie powołanego wyżej przepisu przez organ I instancji. Z akt wynika natomiast, że pismo A. K. z 21 stycznia 2025 r., nadane jeszcze przed doręczeniem jej decyzji Wójta Gminy M. z 16 stycznia 2025 r., zawierające szczegółowe zarzuty do operatu szacunkowego zostało przesłane wraz z odwołaniem Samorządowemu Kolegium Odwoławczemuw K.. Organowi II instancji przedstawione zostało również pismo rzeczoznawcy z 25 marca 2025 r. odnoszące się do zarzutów podnoszonych w stosunku do operatu przez skarżącą. Organ II instancji orzekał zatem mając pełną wiedzę w zakresie stanowiska skarżącej, co wynika z treści zaskarżonej decyzji. Z tych powodów Sąd uznał, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez organ I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy, co nie zmienia faktu, że decyzje podjęte w sprawie podlegały uchyleniu z innych, merytorycznych przyczyn.Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wyroku oparte zostało na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez skarżącą wpis w kwocie 232 zł.Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji uwzględni przedstawionew tym wyroku stanowisko prawne i zleci sporządzenie operatu szacunkowego, którego przedmiotem będzie wycena całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w Masłowie II wedle jej przeznaczenia ustalonego w mpzp oraz w poprzednio obowiązujących przepisach planu miejscowego. Na tej podstawie organ oceni, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości i ustali wysokość opłaty, o jakiej mowaw art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. mając na uwadze treść § 41 mpzp uchwalonego uchwałą Rady Gminy M. z dnia 27 czerwca 2019 r.. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez skarżącą wpis w kwocie 232 zł.Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji uwzględni przedstawionew tym wyroku stanowisko prawne i zleci sporządzenie operatu szacunkowego, którego przedmiotem będzie wycena całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w Masłowie II wedle jej przeznaczenia ustalonego w mpzp oraz w poprzednio obowiązujących przepisach planu miejscowego. Na tej podstawie organ oceni, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości i ustali wysokość opłaty, o jakiej mowaw art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. mając na uwadze treść § 41 mpzp uchwalonego uchwałą Rady Gminy M. z dnia 27 czerwca 2019 r.