Wyrok - II SA/Gd 979/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 30 grudnia 2025
Teza
Oddalono sprzeciw. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2025 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. B., P. B., S. D., W. B. oraz R. B. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 6 listopada 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.73.2024.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala sprzeciw. UZASADNIENIE B. B., P. B., S. D., W. B. i R. B., reOddalono sprzeciw. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2025 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. B., P. B., S. D., W. B. oraz R. B. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 6 listopada 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.73.2024.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala sprzeciw. UZASADNIENIE B. B., P. B., S. D., W. B. i R. B., re
Data orzeczenia
30 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Dariusz Kurkiewicz
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono sprzeciw
UZASADNIENIE
B. B., P. B., S. D., W. B. i R. B., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.Sprzeciw wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:Decyzją z 9 lutego 1990 r. nr G.8414/6/90 Naczelnik Gminy Wejherowo zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność H. B. i M. B. W punkcie drugim decyzji wskazano, że działki: nr [...] o pow. 791 m2, nr [...] o pow. 628 m2, nr [...] o pow. 680 m2, nr [...] o pow. 161 m2 stanowiące drogi przechodzą na Skarb Państwa bez odszkodowania. Przedmiotowa decyzja stała się prawomocna w dniu 12 lutego 1990 r. Decyzją z 11 czerwca 1993 r. nr G-8414/44/93 Wójt Gminy Wejherowo zmienił za zgodą stron ww. decyzję podziałową poprzez skreślenie słów "nr [...] pow. 791 m2" w pkt. 2 zmienianej decyzji. Wójt uzasadnił swoją decyzję faktem, iż w wyniku podziału powstała między innymi dz. nr [...] o pow. 791 m2, stanowiąca drogę, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Na skutek zmiany tego planu przedmiotowa działka nie będzie wykorzystana na drogę, a może powiększyć przyległe działki budowlane.Wnioskiem z 12 marca 2018 r. M. B. i spadkobiercy po H. B., tj. B. B., P. B., S. D., W. B. i R. B., zwrócili się do Starosty Wejherowskiego z zaproszeniem do negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania w związku z przejęciem przez Skarb Państwa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G., gmina W., oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 628 m2, [...] o pow. 680 m2 oraz [...] o pow. 161 m2, które decyzją Naczelnika Gminy Wejherowo z 9 lutego 1990 r. nr RG.8414/6/90, z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa. Do pisma załączono ww. decyzję z 9 lutego 1990 r. oraz postanowienie o stwierdzenie nabycia spadku.Pismem z 20 marca 2018 r. Starosta Wejherowski zwrócił się do Wójta Gminy Wejherowo z prośbą o nadesłanie wniosku byłych właścicieli w sprawie zatwierdzenia projektu podziału, na podstawie której Naczelnik Gminy Wejherowo wydał przedmiotową decyzję z 9 lutego 1990 r. W odpowiedzi poinformował, że nie posiadają w aktach tego wniosku. Ponadto nie są w posiadaniu decyzji podziałowej oraz załączników do tej decyzji.Pismem z 15 maja 2018 r. M. B. i spadkobiercy po H. B., tj. B. B., P. B., S. D., W. B. i R. B, zwrócili się do Starosty Wejherowskiego z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Skarb Państwa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G. gmina W., oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 628 m2, [...] o pow. 680 m2 oraz [...] o pow. 161 m2, które decyzją Naczelnika Gminy Wejherowo z 9 lutego 1990 r. nr RG.8414/6/90, z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa.Postanowieniem z 26 czerwca 2018 r. nr GN.683.3.21.dg.2018.GM Starosta Wejherowski odmówił wszczęcia postępowania stwierdzając, że skoro w treści decyzji podziałowej znalazł się zapis o nieodpłatnym przejęciu przez Skarb Państwa działek wydzielonych pod drogi, decyzja ta stała się ostateczna a właściciele się od niej nie odwołali, ponadto, przez prawie 30 lat nie wnosili do niej zastrzeżeń, uzasadnione jest stwierdzenie, że stało się to za porozumieniem stron. W wyniku wniesionego zażalenia postanowienie to zostało uchylone przez Wojewodę Pomorskiego postanowieniem z 22 marca 2019 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.Decyzją z 22 sierpnia 2019 r. nr GN.683.3.21.DG.2018.GM Starosta Wejherowski orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie stwierdzając, iż odszkodowanie za działki nr [...]-[...] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym. Z treści decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z 9 lutego 1990 r. nr G.8414/6/90 wynika bowiem, że działki stanowiące drogi przechodzą na Skarb Państwa bez odszkodowania. W wyniku wniesionego odwołania decyzją z 31 stycznia 2020 r. Wojewoda Pomorski uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.Decyzją z 22 marca 2022 r. nr GN.683.21.dg.2018.IP Starosta Wejherowski orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności działek nr [..]-[...], które zostały wydzielone na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z 9 lutego 1990 r. nr G.8414/6/90 i przeznaczone pod drogi. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z 27 lipca 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.83.2022.IK uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.Pismem z 4 września 2023 r. skarżący złożyli do Starosty Wejherowskiego dowód w postaci operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego z 11 sierpnia 2023 r. Biegła oszacowała wartość przedmiotowych nieruchomości na łączną kwotę 276.400,00 zł.Postanowieniem z 29 września 2023 r. nr GN.683.3.21.dg.2018.IP Starosta odmówił uwzględnienia żądania dowodowego stron dotyczącego przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego z 11 sierpnia 2023 r. ze względu na to, że wnioskowany dowód obarczony jest nieprawidłowościami, nie spełnia przesłanki wyrażonej w art. 78 § 1 k.p.a., nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, a tym samym stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania.Postanowieniem z 10 października 2023 r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego. W dniu 25 października 2023 r. rzeczoznawca majątkowy wykonała operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość rynkową przedmiotowych nieruchomości na łączną kwotę 37.610,00 zł.Pismem z 30 listopada 2023 r. pełnomocnik Wnioskodawców poinformował, że M. B. zmarła, a spadek po niej objęli: B. B., P. B., S. D., W. B. i R. B.Decyzją z 29 lutego 2024 r. nr GN.683.21.dg.2018.IP Starosta Wejherowski orzekł o umorzeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w realiach niniejszej sprawy doszło do załatwienia kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. W latach 90-tych praktyką były uzgodnienia ustne, w interesie podmiotu publicznoprawnego było, aby właściciele gruntów zgodzili się na przekazanie dróg bez odszkodowania. Natomiast właścicielowi zależało na wydzieleniu działek budowlanych, które zamierzał sprzedać. Warunkiem koniecznym było zapewnienie dojazdu do nich. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, że właściciele nie byli zadowoleni, że muszą oddać grunt pod drogi, jednak godzili się na to, poświęcając część swoich gruntów, gdyż zasadniczą wartość miały wydzielone działki budowlane, które właściciele przeznaczyli do zbycia. Z tego względu nie odwoływali się od decyzji, w których zapisano, że działki wydzielone pod drogi "przechodzą na Skarb Państwa bez odszkodowania". Rozmowy te miały miejsce przed wydaniem decyzji, na etapie składania wniosku o zatwierdzenie podziału, skoro H. B. przekazywał domownikom, że w innym wypadku nie zostałby zatwierdzony podział.Decyzją z 18 października 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.73.2024.IK Wojewoda Pomorski uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 37.610,00 zł za pozbawienie prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...] o pow. 628 m2, [...] o pow. 688 m2 oraz [...] o pow. 161 m2, które zostały wydzielone na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z 9 lutego 1990 r. nr G.8414/6/90 zostały przeznaczone pod drogi oraz o przyznaniu ustalonego odszkodowania: w kwocie 7 522,00 zł na rzecz B. B., z tytułu utraty 1/5 części prawa własności ww. nieruchomości; w kwocie 7 522,00 zł na rzecz P. B., z tytułu utraty 1/5 części prawa własności ww. nieruchomości; w kwocie 7 522,00 zł, na rzecz S. D., z tytułu utraty 1/5 części prawa własności ww. nieruchomości; w kwocie 7 522,00 zł, na rzecz W. B., z tytułu utraty 1/5 części prawa własności ww. nieruchomości; w kwocie 7 522,00 zł; na rzecz R. B., z tytułu utraty 1/5 części prawa własności ww. nieruchomości. Ponadto organ II instancji zobowiązał Starostę Wejherowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do zapłaty ww. odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Pomorski uznał za słuszny zarzut stron podniesiony w odwołaniu, dotyczący nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, polegającego na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, mimo iż żaden z przeprowadzonych w sprawie dowodów nie uprawnia do tego przyjęcia.Odnosząc się do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organ wskazał, że "zasada korzyści" nie występuje, ponieważ aktualny i alternatywny sposób użytkowania przedmiotowych nieruchomości jest taki sam. Operat szacunkowy z 25 października 2023 r. szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności przedmiotowych działek, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Ponadto wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. W przedmiotowej sprawie strony nie skorzystały z prawa złożenia kontroperatu szacunkowego oraz nie skorzystały z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.Prawomocnym wyrokiem z 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1319/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pogląd Wojewody o tym, iż w sprawie było możliwe ustalenie odszkodowania jest prawidłowy, jednakże decyzja tego organu wymaga uchylenia, gdyż przy jej wydawaniu doszło do naruszenia zarówno przepisów materialnych, jak i błędów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wysokość ustalonego odszkodowania. Następnie Sąd przypomniał, że w niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu został wykonany przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma też fakt, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Cechą, do której odwołuje się zarówno art. 4 pkt 16 u.g.n., jak i art. 134 ust. 2 u.g.n., jest "przeznaczenie", a zatem generalne pominięcie tej cechy lub błędne jej określenie dla przedmiotu wyceny, uznać należy za naruszenie prawa podważające prawidłowość dokonanego oszacowania. Należy przy tym zauważyć, iż sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości również stanowi kategorię prawną.Zdaniem Sądu, ocena prawidłowości zastosowania tego przepisu przez rzeczoznawcę mieści się w kompetencjach organu administracji i nie wkracza w wiedzę specjalną biegłego, gdyż kwestia przyjęcia określonego przeznaczenia nieruchomości wycenianej wynika wprost z ww. przepisu prawa, zaś organ jest władny ocenić operat szacunkowy pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane prawem elementy. Skoro zaś ustalenie przeznaczenia nieruchomości podlegającej wycenie jest takim elementem, a sposób jego ustalania wynika wprost z przepisu, to ocena organu w tym zakresie nie może zostać uznana za wkraczającą w merytoryczną zawartość opinii rzeczoznawcy. W okolicznościach niniejszej sprawy, aby dokonać takiej oceny w sposób kompletny i nienaruszający art. 80 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić, czy dla ówczesnej działki [...], z której powstały objęte niniejszym postępowaniem działki, w dacie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż kwestia ta miała kluczowe znaczenie dla prawidłowości zastosowania art. 152 ust. 2 u.g.n. w tej sprawie, a następnie ustalenia zbioru nieruchomości podobnych do wycenianej i w konsekwencji wartości rynkowej wartości nieruchomości. Jak wynika zaś z akt sprawy, zgodnie z zaświadczeniem Wójta z 14 września 2020 r. nr RGP.6727.1.576.2020.MK, działki nr [...]-[...] na dzień 9 lutego 1990 r. objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo uchwalonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Wejherowo nr XI/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego nr 8 z dnia 30 czerwca 1986 r. Fakt ten jest niesporny. Jednocześnie organ ten poinformował, iż z uwagi na brak w zasobach gminy kompletnych materiałów nie ma możliwości wskazania przeznaczenia przedmiotowych działek. Wobec powyższego w operacie sporządzonym na zlecenie organu rzeczoznawca przyjął, że planistyczne przeznaczenie wydzielonych działek stanowiło drogi, opierając się w tym zakresie na treści decyzji podziałowej, w której znalazło się stwierdzenie, że podział działki [...] jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wydzielone na wniosek właściciela działki [...]-[...] stanowią drogi.W ocenie Sądu przyjęcie przez biegłego przeznaczenia nieruchomości, jakie przewidywała decyzja podziałowa, jest wprost sprzeczne z regulacją § 49 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, który stanowi, że przeznaczenie nieruchomości na cele drogowe przyjmuje się zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji (zezwalającej na realizację inwestycji drogowej lub wydzielającej działki pod drogę – przypis Sądu). Co więcej, w orzecznictwie wskazuje się, że branie pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości sposobu użytkowania nieruchomości w chwili dokonywania wywłaszczenia służy uzyskaniu adekwatności odszkodowania do sposobu, w jaki osoby wywłaszczane wykonywały swoje prawo, i utraty możliwości wykorzystywania nieruchomości w ten sposób (zakłada się, że sposób ten był najbardziej dla nich użyteczny). Odszkodowanie winno bowiem odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością.Wobec powyższego, organ powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu pozyskania dokumentów wskazujących na planistyczne przeznaczenie działki [...]. W tym celu winien zwrócić się do Archiwum Państwowego w Gdańsku celem wyjaśnienia kwestii planistycznego przeznaczenia nieruchomości, bądź też do innych organów, które mogłyby być w posiadaniu dokumentów planistycznych. Załączone do odpowiedzi na skargę pismo Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z 18 grudnia 2024 r. sporządzone zostało już po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie stanowiło materiału dowodowego, na którym opierał się organ. Brak dodatkowych poszukiwań dokumentów stanowił istotne naruszenie art. 7 k.p.a., bowiem organ nie podjął wszelkich będących w jego kompetencjach czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji nie była możliwa rzetelna ocena prawidłowości zastosowania przez biegłego regulacji art. 154 ust. 2 u.g.n. i przyjętego przez niego przeznaczenia wycenianych nieruchomości. Dopiero w razie niemożności ustalenia planistycznego przeznaczenia nieruchomości, możliwe będzie zastosowanie w wycenie innego przeznaczenia wskazanego dalej w art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. Wojewoda nie odniósł się również do operatu szacunkowego przedłożonego przez skarżących.Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 6 listopada 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.73.2024.IK Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Wejherowskiego z 29 lutego 2024 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku o sygn. akt II SA/Gd 1319/24, w tym poglądem, iż w niniejszej sprawie istniały przesłanki do ustalenia odszkodowania. Wobec tego konieczne było powołanie rzeczoznawcy majątkowego, który dokona szacowania wartości przedmiotowych nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy E. D. sporządziła operat szacunkowy z 25 października 2023 r., w którym oszacowała wartość rynkową prawa własności przedmiotowych działek na łączną kwotę 37 610,00 zł. Jednakże ww. operat szacunkowy z upływem 25 października 2024 r. utracił swoją ważność w myśl art. 156 ust. 3 u.g.n. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda zauważył, że ww. termin 12-miesięczny obowiązuje również organ odwoławczy. W związku z powyższym, pismem z 30 lipca 2025 r. Wojewoda wystąpił do Starosty z prośbą o zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego E. D. o rozważenie możliwości potwierdzenia aktualności wyceny z 25 października 2023 r. na dzień 25 października 2024 r. W odpowiedzi na powyższe pismem z 22 sierpnia 2025 r. rzeczoznawca majątkowy poinformowała, iż nie ma możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 25 października 2023 r.Ponadto, w trakcie prowadzonego postępowania przed organem I instancji, wraz z pismem z 4 września 2023 r. Wnioskodawcy przekazali kontroperat szacunkowy wykonany w dniu 11 sierpnia 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. Jednakże Wojewoda nie wystąpił o aktualizację ww. kontrwyceny ze względu na zbyt krótki okres pomiędzy zwrotem akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku (3 lipca 2025 r.) a upływem terminu ewentualnej ważności kontroperatu szacunkowego, tj. 11 sierpnia 2025 r. Ponadto, Wojewoda zauważył, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony i przedłożony do akt sprawy ma wyłącznie walor prywatnej opinii odzwierciedlającej stanowisko składającej go strony. Taki operat, pochodzący od profesjonalisty w danej dziedzinie - uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego, będzie podlegał ocenie jak dowód z dokumentu prywatnego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), nie zaś jak dowód z opinii biegłego.W związku z utratą aktualności operatu szacunkowego z 25 października 2023 r., bezzasadnym jest odnoszenie się do przedmiotowego dokumentu, ponieważ operat nieaktualny jest pozbawiony mocy dowodowej. W konsekwencji, na gruncie niniejszej sprawy zaistniała sytuacja, w której brak jest wyceny, w oparciu o którą można by orzec o wysokości odszkodowania za przedmiotowe działki. Powyższe prowadzi do konieczności uchylenia decyzji Starosty z uwagi na fakt, że organ I instancji zobowiązany będzie w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy do pozyskania aktualnego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowych nieruchomości. Jako iż niedopuszczalne jest wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania sformułowaną w art. 15 k.p.a., zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł przepis art. 138 § 2 k.p.a.Ponadto, odnosząc się do poglądu wyrażonego w wyroku o sygn. akt II SA/Gd 319/24, że operat szacunkowy zawiera kluczową wadę, która eliminuje jego przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie ustalono w nim w sposób właściwy przeznaczenia przedmiotowych działek, Wojewoda wyjaśnił, że wystąpił do Archiwum Państwowego w Gdańsku, jak i do Archiwum Zakładowego w Pomorskim Urzędzie Wojewódzkim w Gdańsku, z zapytaniem, czy w aktach przekazanych do obu archiwów znajdują się załączniki graficzne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z województwa pomorskiego. W odpowiedzi, Kierownik Oddziału Archiwum Biura Logistyki Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, pismem z 18 grudnia 2024 r., poinformował iż "dzienniki urzędowe publikowane z lat 1974 - 1990 zostały wybrakowane - fizycznie zniszczone". Natomiast Archiwum Państwowe w Gdańsku pismem z 23 grudnia 2024 r. poinformowało, że przeprowadziło poszukiwania na podstawie ewidencji zespołów akt, które wykazało odnalezione dokumenty, jednak żadne z nich nie dotyczą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo - zatwierdzonego uchwałą nr XI/51/86 Gminnej Rady Narodowej Wejherowo z dnia 11 lutego 1986 r. W związku z powyższym, z uwagi na brak ww. dokumentów, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku Sądu sygn. akt II SA/Gd 1319/24, należało ustalić faktyczny sposób użytkowania przedmiotowych działek w dniu wydania decyzji podziałowej, który z kolei byłby podstawą określenia wartości nieruchomości, zgodnie art. 154 ust. 3 u.g.n. Jednakże Wojewoda nie zlecił wykonania dowodu w sprawie, tj. operatu szacunkowego, bowiem dopuszczenie dowodu z opinii biegłego zleconego przez organ odwoławczy - celem ustalenia wartości nieruchomości i następnie jego ocenę zawartą w merytorycznym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, niewątpliwie godziłaby w zasadę dwuinstancyjności postępowania, naruszając tym samym art. 15 k.p.a. Konkludując, braki postępowania dowodowego, tj. sporządzenie nowego operatu szacunkowego, nie mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania administracyjnego przed organem II instancji, bowiem zakres postępowania dowodowego przed organem odwoławczym ma mieć charakter wyłącznie "dodatkowy", czyli uzupełniający w stosunku do już poczynionych ustaleń.Wnioskodawcy wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że nie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.W ocenie strony wnoszącej sprzeciw, jakkolwiek trafne jest stanowisko Wojewody co do wadliwości decyzji organu I instancji, to jednocześnie nie sposób zgodzić się z organem II instancji co do tego, jakoby zaistniała konieczności wyjaśnienia sprawy skutkująca koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie zasadnicza kwestia sporna, tj. zasadność ustalenia na rzecz wnoszących sprzeciw odszkodowania, w kontekście zasygnalizowanych przez Starostę wątpliwości co do załatwienia już w przeszłości sprawy w trybie cywilnoprawnym, została już wyjaśniona przez Wojewodę oraz Sąd administracyjny. Zatem obecnie jedynym zagadnieniem wymagającym działania Wojewody jest ustalenie samej wysokości odszkodowania. W tym celu Wojewoda powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego zawierającej wycenę nieruchomości. W niniejszej sprawie organ II instancji dokonał już oceny takiego dowodu, jednakże okazała się ona wadliwa i powstała konieczność pozyskania nowego oszacowania. Jest to jedyna czynność, której wymaga merytoryczne zakończenie sprawy. Zdaniem Skarżących, bez wątpienia w świetle art. 136 § 1 k.p.a., w sprawie tego rodzaju, po rozstrzygnięciu kwestii zasadności ustalenia odszkodowania, Wojewoda jest uprawniony do samodzielnego ustalenia jego wysokości, a wcześniej pozyskania prawidłowej wyceny nieruchomości. Powyższe zostało poparte przytoczonym orzecznictwem.Jednocześnie przypomniano, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwa już od 2018 r. Tak więc, mając na względzie spoczywający również na organie II instancji obowiązek zmierzania do możliwie szybkiego i prawidłowego załatwienia sprawy, wnoszący sprzeciw mają prawo domagać się wydania przez organ II instancji decyzji o charakterze reformatoryjnym, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez Wojewodę. Jednocześnie Skarżący przypomnieli, iż wydaną w niniejszej sprawie (poprzednią) decyzją z 18 października 2024 r. Wojewoda uchylił poprzednie orzeczenie Starosty Wejherowskiego o umorzeniu postępowania w sprawie i samodzielnie orzekł o ustaleniu na rzecz wnoszących sprzeciw odszkodowania. Decyzja ta została uchylona z przez Sąd jedynie z powodu dokonania przez organ II instancji wadliwej oceny operatu autorstwa biegłej E. D. sporządzonego w dniu 25 października 2023 r. Wojewoda był zatem pierwszym organem, który oparł swoje rozstrzygnięcie na wspomnianej wyżej wycenie i wówczas nie stanowiło to dlań przeszkody do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Obecne stanowisko organu II instancji, jakoby konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z powodu potrzeby pozyskania dowodu w postaci nowego operatu, stanowi zatem wyraz braku konsekwencji po stronie Wojewody. Ponadto, wnoszący sprzeciw zauważyli, że nie sposób mówić o pozbawieniu strony jednej instancji w sytuacji, w której strona sama stanowczo domaga się przeprowadzenia konkretnych dowodów i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. W niniejszej sprawie upór z jakim Starosta Wejherowski mimo odmiennych, jasnych wytycznych Wojewody kilkakrotnie odmawiał wnoszącym sprzeciw prawa do odszkodowania, aż nadto potwierdza, iż zarówno interes stron, jak i prawidłowy przebieg postępowania zostaną zabezpieczone najwłaściwiej poprzez zaniechanie przekazywania po raz trzeci sprawy do ponownego rozpoznania Staroście Wejherowskiemu, a sprawa zakończona zostanie w toku administracyjnym przez wydanie przez Wojewodę decyzji reformatoryjnej.W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2025 poz. 1691) - dalej jako k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na sprawdzeniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem sąd w takim przypadku jedynie ustala, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2020 r. sygn. I GSK 1170/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Ponadto, na mocy obowiązującego od 2025 r. art. 139a k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 138 § 2 i 2a, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji jest obowiązany wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ odwoławczy oraz jest związany wytycznymi tego organu określonymi w decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, chyba że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisy prawa, na podstawie których organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę, uległy zmianie.Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.Ponadto należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się też, iż w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., a zatem Sąd dokonał oceny powodów wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej w kontekście przepisów ww. ustawy regulujących kwestię ustalania odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi.Należy również zauważyć, że kontrolowana decyzja jest kolejną decyzją wydaną w niniejszej sprawie z wniosku Skarżących z 2018 r., jednakże co wyjaśniono już powyżej, zaskarżona decyzja kasacyjna może być oceniana jedynie w opisanych, wyżej określonych ramach.Jak wynika wprost z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 4 zdanie pierwsze i trzecie u.g.n.).W niniejszej sprawie bezsporne jest, że rzeczoznawca majątkowy E. D. sporządziła operat szacunkowy w dniu 25 października 2023 r., a zatem pozostawał on w mocy do dnia 25 października 2024 r. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda podjął próbę uzyskania aktualizacji ww. operatu (co przedłużyłoby jego ważność do dnia 25 października 2025 r.), jednakże w piśmie z 22 sierpnia 2025 r. rzeczoznawca majątkowy wskazała, że: "nie ma możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia 25 października 2023 roku na dzień 25 października 2024 roku, w tym w szczególności z uwagi na zmiany w zakresie poziomu cen." W konsekwencji należy przyjąć, że od dnia 26 października 2024 r. przedmiotowy operat był nieaktualny, a zatem niedopuszczalne byłoby ustalanie odszkodowania na jego podstawie.W kontekście powyższego dokonując analizy zaskarżonej decyzji kasacyjnej z 6 listopada 2025 r. Sąd musiał ustalić, czy zlecenie sporządzenia podstawowego dowodu w sprawie, tj. nowego operatu szacunkowego, przez organ odwoławczy mieści się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. (co czyniłoby decyzję kasacyjną niezasadną), czy też jego zlecenie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności i istnieje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (co czyniłoby decyzję kasacyjną zasadną i skutkowałoby oddaleniem sprzeciwu).W ocenie Sądu w decyzji z 6 listopada 2025 r. Wojewoda prawidłowo ustalił, że brak aktualnego operatu szacunkowego uniemożliwia organowi odwoławczemu ustalenie przedmiotowego odszkodowania, a brak taki – jako że nie może zostać uzupełniony w ramach tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego – skutkuje przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji po to, by Starosta zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego w niniejszej sprawie.W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego (wysokość kwoty odszkodowania) i w związku z tym strony winny mieć zagwarantowaną możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do tego kluczowego dowodu, jak też gwarancję, że zostanie on oceniony przez organy obu instancji. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że operat rzeczoznawcy, w istocie mający charakter opinii biegłego, jest zasadniczym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W takiej właśnie sytuacji naruszeniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. byłoby zaakceptowanie takiego nowego dowodu na etapie odwoławczym, skoro operat szacunkowy bezpośrednio wpływa na treść decyzji ustalającej obowiązek finansowy (zob. wyrok WSA w Łodzi z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 633/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Odmowa potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, powodująca konieczność sporządzenia operatu na nowo, uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W takim przypadku techniczno-procesowa zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. musi ustąpić przed zasadą wrażającą ideę praworządnej decyzji stosowania prawa, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania (zob. wyrok NSA z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).Reasumując, organ odwoławczy zobowiązany jest do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. W konsekwencji termin 12 miesięcy z art. 156 ust. 3 u.g.n. dotyczy również organu odwoławczego. Operat może być wykorzystany jedynie w okresie 12 miesięcy od jego sporządzenia, a dalsze procedowanie przez organ w oparciu o powyższy dokument może odbywać się jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego i to w okresie kolejnych 12 miesięcy od jego potwierdzenia, pod warunkiem, że nie doszło do zmiany uwarunkowań prawnych lub istotnej zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Natomiast brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że w objętej sprzeciwem decyzji Wojewoda zasadnie uznał, iż nieaktualny operat szacunkowy (czyli de facto jego brak) uzasadnia konieczność zlecenia sporządzenia nowego operatu, a takowy – jako podstawowy dowód w sprawie odszkodowania – może być sporządzony wyłącznie na zlecenie organu I instancji.Przy czym nie ma racji pełnomocnik Skarżących, że skoro poprzednia decyzja Wojewody z 18 października 2024 r. ustalająca odszkodowanie została uchylona z przez Sąd jedynie z powodu dokonania przez organ II instancji wadliwej oceny operatu z 25 października 2023 r., a tym samym Wojewoda był pierwszym organem, który oparł swoje rozstrzygnięcie na ww. wycenie, to również teraz nie ma przeszkody by Wojewoda ustalił odszkodowanie. Ponownie należy zatem podkreślić, że w momencie wydawania poprzedniej decyzji (18 października 2024 r.) ustalającej przedmiotowe odszkodowanie operat szacunkowy z 25 października 2023 r. pozostawał w mocy, a więc mógł być podstawą do ustalenia kwoty odszkodowania. Natomiast w dacie wydania zaskarżonej decyzji (6 listopada 2025 r.) operat ten był już nieaktualny, co w świetle przytoczonych powyżej przepisów u.g.n. czyni możliwość ustalania na jego podstawie odszkodowania niedopuszczalną. Zatem niezasadny jest pogląd, iż obecne stanowisko organu II instancji, jakoby konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z powodu potrzeby pozyskania dowodu w postaci nowego operatu, stanowiło wyraz braku konsekwencji.Mając to wszystko na względzie, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw.Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a..