Wyrok - III SA/Lu 504/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - z dnia 30 grudnia 2025
Teza
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. P. na uchwałę Zarządu Powiatu w Lublinie z dnia 24 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w M. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Zarządu Powiatu w LStwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. P. na uchwałę Zarządu Powiatu w Lublinie z dnia 24 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w M. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Zarządu Powiatu w L
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Kwota główna
300 zł · zysk objęty zaskarżoną uchwałą
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący
płatnik składek / pracodawca
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
30 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Przewodniczący
Anna Strzelec
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
UZASADNIENIE
Zaskarżoną uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu w L. z dnia 24 lipca 2025 r. - wydaną na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej jako: "u.s.p.") oraz art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - odwołano S. P. w trybie natychmiastowym ze stanowiska Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w M.. Odwołanie nastąpiło z dniem 24 lipca 2025 r. i było równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy (§ 1 uchwały). Jej wykonanie powierzono Staroście L. (§ 2 uchwały). Wchodziła ona w życie z dniem podjęcia (§ 3).W skardze do WSA w Lublinie S. P. zarzucił naruszenie:1) art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy naruszeniu procedur kontrolnych;2) art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez nieprawidłowe zastosowanie procedur kontroli zarządczej i pozbawienie skarżącego prawa do złożenia wyjaśnień i zastrzeżeń;3) § 23 pkt 8 Załącznika Nr 1 do Zarządzenia Starosty L. Nr [...] z dnia 12 lipca 2010 r. poprzez nieuwzględnienie prawa kierownika jednostki do złożenia pisemnych wyjaśnień w terminie 7 dni od podpisania protokołu kontroli;4) zasady pogłębionego zaufania obywatela do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) poprzez arbitralne pozbawienie skarżącego prawa do obrony i nieuwzględnienie przysługujących mu gwarancji proceduralnych;5) art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez podjęcie uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Dyrektora DPS już po faktycznym zwolnieniu skarżącego z pracy przez starostę, co oznacza, że uchwała miała charakter wyłącznie pozorny, sankcjonujący wcześniejsze, bezprawne działania organu nieuprawnionego.Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej uchwały.Organ wniósł o oddalenie skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była uchwała Zarządu Powiatu w L. z dnia 24 lipca 2025 r. w sprawie odwołania Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w M.. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. oraz art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że do zadań zarządu powiatu należy szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Drugi wspomniany przepis (art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych) określa podmioty uprawnione do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za pracodawców samorządowych wobec oznaczonego tam kręgu pracowników.Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.). W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (art. 26 ust. 2 u.s.p.). Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 79 ust. 1 u.s.p.). Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.Zaskarżona uchwała w sprawie odwołania nie jest aktem prawa miejscowego. Jest ona - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) - nienormatywnym aktem organu samorządu powiatowego, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skontrolowany akt nie zawiera uzasadnienia, co uzasadnia – w realiach badanej sprawy – stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa przez Zarząd Powiatu w L. . Oceny tej nie podważa okoliczność, że zaskarżona uchwała wydana została w granicach kompetencji przyznanych temu organowi. Sposób zrealizowania tej kompetencji wskazuje, że nastąpiło to w sposób dowolny, a przez to wadliwy i uzasadniający stwierdzenie nieważności skontrolowanej uchwały. Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały powoduje, że nie są znane powody, którymi kierował się Zarząd Powiatu przy jej podejmowaniu. Nawet z analizy treści protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w L. z dnia 24 lipca 2025 r. nie można dokładnie ustalić motywów, jakimi kierował się Zarząd Powiatu odwołując skarżącego z zajmowanego stanowiska pomimo tego, że na stronie 4 protokołu (k. 28 akt adm.) znajduje się m.in. zapis: "Przyczyną stanowiącą podstawę rozwiązania umowy o pracę bez zachowania okresu wypowiedzenia stanowiło ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych."Czynność Starosty L. polegająca na rozwiązaniu ze skarżącym umowy o pracę bez wypowiedzenia spowodowana została tym, że:1) zamówienia publiczne od w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 13 maja 2025 r. nie były realizowane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, w tym:art. 23 w zakresie publikacji i aktualizacji planu zamówień publicznych,art. 28 - 35 w zakresie szacowania wartości zamówień,art. 29 ust. 2 i art. 30 ust. 2 w zakresie podziału zamówień na odrębne zamówienia, jeżeli prowadzi to do niestosowania przepisów ustawy,art. 36 w zakresie terminów i szacowania wartości zamówień i przestrzegania wprowadzonego w jednostce Zarządzenia nr 4/2021 z 25.01.2021 r. m.in. w zakresie sporządzania notatki z szacowania wartości zamówień,art. 56 ust. 2, art. 56 ust. 3, art. 71 i 72 w zakresie składania oświadczeń, sporządzania dokumentacji w trakcie postępowania, w tym protokołu z postępowania jego zawartości, terminowości i kompletności danych,art. 224 w zakresie ustalenia rażąco niskiej ceny i uzasadniania podejmowanych czynności w o nieobowiązujące przepisy prawa,art. 271 ust. -3 w związku z art. 283 w zakresie dokonywania zmian w ogłoszeniach o zamówieniu,art. 309 w zakresie publikacji ogłoszeń o wyniku postępowania,art. 448 w zakresie publikacji ogłoszenia o wykonaniu umowy;2) nie przestrzegano procedur wewnętrznych w zakresie sporządzania, obiegu i archiwizacji dokumentacji jednostki (m.in. ich kompletności, prawidłowości wprowadzanych wartości, poziomów akceptacji przez osoby upoważnione, terminów realizacji, zabezpieczenia w umowach interesów jednostki, analizy dokumentacji przez radcę prawnego), w tym dokumentacji zamówień publicznych, szczegółowo opisanych na stronach od 6 do 16 protokołu kontroli nr [...];3) postępowanie "[...]" przeprowadzono z pominięciem stosowania ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (DZ. U. z 2024 r. poz. 1320 z późn. zm.) jako zamówienie, którego wartość nie przekracza 130.000 zł netto - wobec czego nie dochowano należytej staranności i prawidłowości szacowania wartości zmówienia, co skutkowało wyborem nieprawidłowego trybu postępowania i uniknięciem stosowania prawa zamówień publicznych. Nie. dochowano staranności przy planowaniu efektywności zamówienia wobec przyjętych parametrów instalacji i minimalnej produkcji energii na poziomie 850kWh/kWp, szczegółowo opisanych na stronach od 13 do 16 protokołu kontroli nr [...];4) zachowanie pracownika uzasadniające rozwiązanie przez pracodawcę umowy o pracę w trybie przepisu art. 52 § 1 pkt 1 k.p. było bezprawne, zawinione i naruszające lub zagrażające interesom pracodawcy. Bezprawność zachowania pracownika przejawia się w nieprzestrzeganiu przezeń porządku prawnego, a ściślej - naruszeniu podstawowego obowiązku pracowniczego.Ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych Starosta L. wymienia w piśmie z dnia 24 lipca 2025 r. zatytułowanym "Rozwiązanie umowy pracę bez wypowiedzenia" (k. 30 akt adm.). Załącznikiem do rozwiązania umowy o pracę był protokół kontroli [...]. Z akt sprawy wynika, że protokół (k. 9-24 akt adm.) dotyczył kontroli problemowej przeprowadzonej w dniach 13-26 maja 2025 r. w Domu Pomocy Społecznej w M.. Kontrola – na podstawie przepisów art. 68-69 ustawy o finansach publicznych - została przeprowadzona przez pracowników Wydziału Audytu, Kontroli i Jakości Starostwa Powiatowego w L. . W piśmie z dnia 16 lipca 2025 r. sformułowane zostały zalecenia pokontrolne do realizacji przez Dyrektora Pomocy Społecznej w M. (k. 25 akt adm.). Pismem Starosty L. z dnia 23 lipca 2025 r. zawiadomiono Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w L. o popełnieniu przez skarżącego czynu noszącego znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych (k. 26 akt adm.).Ocena prawidłowości wypowiedzenia skarżącemu umowy o pracę nie była i nie jest zadaniem sądu administracyjnego. Było natomiast zbadanie legalności samego aktu o odwołaniu Dyrektora DPS. Dlatego przyczyny leżące u podstaw wypowiedzenia umowy o pracę nie mogły zastąpić uzasadnienia uchwały podobnie zresztą jak i argumentacja podniesiona w odpowiedzi na skargę (k. 55-59 akt sąd.), czy też nowe okoliczności podane w piśmie organu z dnia 11 grudnia 2025 r. (k. 92-95 akt sąd.) dotyczące nie tylko kwestii, że skarżący świadomie zrezygnował z prawa udziału w postępowaniu mającym na celu wyjaśnienie stwierdzonych nieprawidłowości w funkcjonowaniu DPS w M. e, ale również zagadnienia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych pojawiającego się w świetle pisma Rzecznika dyscypliny finansów publicznych z dnia 30 października 2025 r. (k. 96 akt adm.) dotyczącego skierowania wniosku o ukaranie skarżącego za popełnienie czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych.Wszystkie przesłanki leżące u podstaw uchwały zarządu powiatu w przedmiocie natychmiastowego odwołania kierownika jednostki organizacyjnej powinny być zaprezentowane w uzasadnieniu takiej uchwały i najpóźniej w dacie jej podjęcia. W przeciwnym przypadku i przy braku szczegółowego udokumentowania w protokole z posiedzenia organu kolegialnego, jakim jest zarząd powiatu, racji przemawiających za odwołaniem bądź też nie, uchwała jest aktem arbitralnym pozostającym w sprzeczności z treścią art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Przyczyn odwołania nie można się domyślać nawet z uwzględnieniem wszystkich okoliczności towarzyszących takiej uchwale.Sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego (tak NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 3007/18).W badanej sprawie niejasne są motywy działania Zarządu Powiatu w L. , co jest istotne w sytuacji, kiedy w dniu 11 lipca 2025 r. protokół pokontrolny został podpisany i skarżący twierdził, że miał prawo w terminie 7 dni (tj. do 18 lipca 2025 r.) złożenia pisemnych wyjaśnień do treści protokołu. Jednak w dniu 16 lipca 2025 r., przed upływem ww. terminu, otrzymał zalecenia pokontrolne wraz z 30-dniowym terminem na przedstawienie sprawozdania z ich realizacji oraz 14-dniowym terminem na złożenie ewentualnych zastrzeżeń. Dalej skarżący wywiódł, że w praktyce uniemożliwiło mu to skorzystanie z prawa do złożenia pisemnych wyjaśnień do protokołu, co mogło mieć wpływ na sformułowane zalecenia pokontrolne. Tymczasem przed upływem terminu na złożenia zastrzeżeń do wydanych zaleceń pokontrolnych został rozwiązany z nim stosunek pracy. Ponadto w ocenie skarżącego, uchwała Zarządu Powiatu L. w przedmiocie odwołania została podjęta już po tym, jak Starosta L. dokonał faktycznego zwolnienia skarżącego z pracy, mimo iż kompetencja do odwoływania dyrektora DPS przysługuje wyłącznie Zarządowi Powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym). Pismo rozwiązujące stosunek pracy zostało odczytane skarżącemu w gabinecie Starosty, gdzie został wezwany na godzinę 13:00. Z protokołu posiedzenia Zarządu Powiatu w L. z dnia 24 lipca 2025 r. wynika, że posiedzenie, na którym została podjęta zaskarżana uchwała rozpoczęło się o godzinie 14.00. Do skargi dołączono protokół nr [...] świadczący, że w dniu 24 lipca 2025 r. o godz. 14:00 w siedzibie Starostwa Powiatowego w L. odbyło kolejne w VII kadencji posiedzenie Zarządu Powiatu w L. . Natomiast figurujący w aktach – przesłanych sądowi przez organ – protokół (k. 27) zawiera odręczną adnotację o skreśleniu godziny 14:00 i wpisaniu godziny 12:00. Powyższe oznacza, że powstają wątpliwości co do przebiegu zdarzeń w dniu 24 lipca 2025 r. Powstają również wątpliwości odnoszące się do kwestii związanej z omówieniem w dniu 11 lipca 2025 r. wyników kontroli z udziałem skarżącego i złożonych przez niego wówczas oświadczeń. Czynność tę udokumentowano notatką służbową jednostronnie podpisaną przez osobę zatrudnioną w Starostwie Powiatowym w L.. W piśmie z dnia 19 października 2025 r. (k. 80 akt sąd.) skarżący podniósł m. in., że spotkanie w dniu 11 lipca 2025 r. przebiegało w atmosferze dalekiej od rzeczowej rozmowy (czego notatka nie oddaje).W orzecznictwie podkreśla się, że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, że niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeks Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20, z 20 października 2022 r., sygn.. akt II OSK 3116/19, z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 534/22 oraz z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 717/23 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 546/10; w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11, w Warszawie z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 19/17). W orzecznictwie sygnalizuje się również, że w przypadku, gdy organ działa w ramach swego władztwa administracyjnego niewadliwie, z zachowaniem trybu procedowania oraz formy właściwych dla podejmowanego aktu, dokumentuje w uzasadnieniu uchwały swoje racje, ujawnia przesłanki, wskazuje wyczerpująco dowody na jakich się oparł, to zachodzi brak podstaw prawnych do uznania, że sposób realizacji kompetencji wynikających z przepisu art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. jest dowolny, arbitralny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. IV SA/Wr 210/22). Jak wykazano w rozpoznawanej sprawie sposób realizacji kompetencji z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. był dowolny oraz arbitralny, co skutkowało tym, że nadal nie są znane obiektywne powody odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska.W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 u.s.p. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O zwrocie kosztów w kwocie 300 zł orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a..