Wyrok - II SA/Gl 1634/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 31 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Drogi publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 22 października 2025 r. nr IFXIII.7821.8.2025 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta C. realizujOddalono skargę. Drogi publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 22 października 2025 r. nr IFXIII.7821.8.2025 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta C. realizuj
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola decyzji administracyjnej
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
opłata za szczególne korzystanie z wód
kontrola decyzji administracyjnej
odprowadzanie ścieków
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
31 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Aneta Majowska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Prezydent Miasta C. realizujący zadania z zakresu administracji rządowej (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją z dnia 24 lutego 2025 r. Nr [...] znak [...] , działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, 2, 2a, 11i, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 2, 4d, 4f, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. z 2024 r., poz. 311 z późn. zm., dalej: specustawa drogowa) udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz Prezydenta Miasta C. - zarządcy drogi dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do ul. [...] w C. - ETAP I", wskazując, iż inwestycja zlokalizowana będzie na następujących nieruchomościach położonych w C. :- obręb [...] - nr 1; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ;[...] ;- obręb [...] - nr [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ;- obręb [...] - nr [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ;- obręb [...] - nr [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] , [...] [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ;- obręb [...] - nr [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ;- obręb [...] - nr [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ;- w tym: działkach powstałych w wyniku podziału nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 1; nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone na podstawie art. 11g; oraz działach objętych inwestycją w stosunku do których inwestor jest uprawniony do ich nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji inwestycji.W decyzji ustalono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (pkt 1 decyzji), określono linie rozgraniczające teren poprzez ich oznaczenie na mapie zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji (pkt 2), ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt 3) oraz nałożono obowiązki na inwestora dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 4). Ponadto zatwierdzono podział nieruchomości o wskazanych w decyzji numerach (pkt 5, załącznik nr 2 do decyzji), oznaczono nieruchomości lub ich części, które staną się własnością Gminy Miasto C. (pkt 6.1.) oraz nieruchomości stanowiące własność Gminy Miasto C. objęte inwestycją (pkt 6.2.), zatwierdzono projekt budowlany (załącznik nr 3 do decyzji) oraz określono zakres przedmiotowy robót budowlanych (pkt 7), a także dokonano innych ustaleń dotyczących jej realizacji, w tym określono: szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, obowiązki rozbiórki istniejących obiektów budowlanych, wymagania dotyczące nadzoru na budowie, a także wymieniono obowiązki budowy lub przebudowy: sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, innych dróg publicznych, przebudowy zjazdów (pkt 8), udzielono zezwolenia na ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków i zezwolono na realizację tych obowiązków (pkt 9), określono działki objęte inwestycją w stosunku do których inwestor jest uprawniony do ich nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji inwestycji (pkt 10). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 11), określono termin i tryb wydania nieruchomości (pkt 12) oraz zasady postępowania odszkodowawczego (pkt 13).W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wniosek Prezydenta Miasta C. – zarządcy drogi, o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla opisanego na wstępie zadania, wpłynął do organu w dniu 7 stycznia 2025 r. Do wniosku przedłożono: mapę zasadniczą w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.), aktualnymi na dzień opracowania projektu; trzy egzemplarze projektu architektoniczno-budowlanego, trzy egzemplarze załączników projektu budowlanego, opinie: Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia 28.04.2023 r. Nr [...] , Prezydenta Miasta C. z dnia 22.06.2023 r., nr [...] , [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28.04.2023r., znak [...] , Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji - Ośrodek Zamiejscowy w K. Nr [...] z dnia 08.05.2023 r., nr [...] , Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 10.10.2023 r., znak [...], a także decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 20 sierpnia 2020 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, pismo Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia 17.05.2023 r. znak [...], pismo Wydziału Mienia i Nadzoru Właścicielskiego w C. z dnia 30.05.2023 r. nr [...], pismo Miejskiej Pracowni Urbanistyczno-Planistycznej w C. z dnia 11.05.2023 r. o nr [...], odpis Protokołu z Narady Koordynacyjnej przeprowadzonej w dniu 14.02.2024 r. znak [...] w sprawie usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu.Wypełniając dyspozycje art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, organ o wszczęciu postępowania zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych pismem z dnia 22 stycznia 2025 r. na adres wskazany w ewidencji gruntów. Pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczenia. Dwie strony postępowania złożyły uwagi w sprawie: pismem z dnia 12 lutego 2025 r. współwłaściciele działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], oraz pismem z dnia 14 lutego 2025 r. właściciel działki nr [...] obr. [...]. Po otrzymaniu stanowiska Inwestora, Prezydent udzielił stronom pisemnych odpowiedzi odrębnymi pismami znajdującymi się w aktach sprawy.Dalej organ wyjaśnił, iż spełnienie przez Wnioskodawcę warunków określonych w specustawie drogowej obliguje organ do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ dokonuje jedynie oceny prawnej dopuszczalności inwestycji będąc związany wnioskiem inwestora – zarządcy drogi, nie jest natomiast uprawniony do badania przebiegu trasy i rozwiązań projektowych inwestycji. Nadto organ nie jest uprawniony do zmiany wariantu przebiegu trasy, o ile Inwestor uzyskał wszelkie opinie i uzgodnienia wymagane przepisami prawa. Organ uzasadnił również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ocenił, że złożony przez zarządcę drogi wniosek spełniał wymogi formalne wymagane w świetle obowiązujących przepisów specustawy drogowej oraz innych aktów prawnych, które znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Projekt budowlany został sporządzony w oparciu o opinie i decyzje, opiniujące pozytywnie planowane zamierzenie. Przyjęte rozwiązania projektowe spełniają wymagania określone w ww. opiniach i decyzjach. Stanowiska pozostałych organów wymienionych w art. 11d ust. 1 pkt 8 nie są wymagane.Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. K. i P. K. (obecnie: Uczestnicy postępowania). Wskazali, że są właścicielami działek o nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] [...] obr. [...], które znajdują się bezpośrednio przy działce o nr [...] stanowiącej drogę - ul. [...] , zarzucając organowi nieuwzględnienie, że inwestycja nie zapewnia zjazdów dla ww. działek, a tym samym, powoduje utratę przez te działki dostępu do drogi publicznej.Odwołanie od decyzji złożył również A. R. (obecnie Skarżący). Postanowieniem z dnia 12 maja 2025 r. Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie nie zostało zaskarżone.Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Śląski decyzją z dnia 22 października 2025 r., nr IFXIII.7821.8.2025, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej k.p.a.) i art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej:1. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji, znajdujący się na stronie 1., w wierszu 10., licząc od dołu strony zapis: "[...] " i orzekł w tym zakresie przez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu: "[...] ",2. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji, znajdujący się na stronie 2., w wierszu 15., licząc od góry strony zapis: "[...] (wydz. z dz. [...] )" i orzekł w tym zakresie przez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu: "[...] (wydz. z dz. [...] )",3. w rozstrzygnięciu decyzji, na stronie 2., w wierszu 17., licząc od dołu strony, dodał zapis w brzmieniu "[...] (wydz. z dz. [...] )",4. uchylił, stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji, mapę w skali 1:500 w zakresie działki [...] (obręb [...] ) i w to miejsce zatwierdził mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz przedstawiającą istniejące uzbrojenie terenu w zakresie działki [...] (obręb [...] ), stanowiącą załącznik nr 1 do niniejszej decyzji,5. uchylił, stanowiącą załącznik nr 2 do decyzji, mapę z projektem podziału działki [...] (C. , obręb [...] ), przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta Miasta C. w dniu 26 marca 2024 r., pod numerem [...] i w jej miejsce zatwierdził mapę z projektem podziału działki [...] (C. , obręb [...] ) przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta Miasta C. w dniu 2 lipca 2025 r., pod numerem [...], stanowiącą załącznik nr 2 do niniejszej decyzji,6. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji, na stronie 7., w pkt 5.1., zapis ppkt 31 i orzekł w tym zakresie przez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu: "31) nr [...] obręb [...] o pow.0,0705 ha, na nowe działki: nr [...] o pow. 0,0155 ha Tp, nr [...] o pow. 0,0550 ha",7. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji, znajdujący się na stronie 9., w wierszu 15., licząc od dołu strony zapis: "[...] (wydz. z dz. [...] ) i orzekł w tym zakresie przez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu: "[...] (wydz. z dz.[...] )",8. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, na stronie 9., w pkt 6.1 ppkt 1), w wersie 8., licząc od góry strony, po zapisie w brzmieniu "[...] ;" dodał zapis w brzmieniu: "[...] ",9. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji, znajdujący się na stronie 9., w wierszu 27., licząc od góry strony zapis: "[...]".10. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji, na stronie 13., wers 9., licząc od góry strony w brzmieniu "-rozbiórkę istniejących ogrodzeń" i orzekł w tym zakresie przez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu w brzmieniu: "-rozbiórkę obiektów budowlanych (ogrodzeń oraz pawilonu handlowego)",11. w rozstrzygnięciu decyzji, w znajdującym się na stronie 13. wersie 8., licząc od dołu strony, po zapisie w brzmieniu "kolidujących z przedmiotową inwestycją", dodał zapis w brzmieniu "oraz pawilonu handlowego (kontenera) o wymiarach 2,5x6,0x3,0 m zlokalizowanego na działce nr [...] (nr po podziale [...] ) obręb [...] ."12. w rozstrzygnięciu decyzji, w tabeli znajdującej się na stronie 14., po wierszu 5., dodał zapis: "[...] , [...] , [...] , siatka stalowa wraz ze słupkami stalowymi na fundamencie betonowym, 26,00" (tabela wskazana w decyzji),13. w rozstrzygnięciu decyzji, w znajdującym się na stronie 14., pkt 8., po ppkt c), dodał zapis w brzmieniu: "ca) Określam termin wykonania obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania - nie później niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.",14. w rozstrzygnięciu decyzji, na stronie 18., w pkt. 9. w tabeli, po wierszu 34., dodał zapis: "[...] , [...] , [...] , [...] , [...] , rozbiórka istniejącego obiektu kubaturowego i ogrodzenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c" (tabela wskazana w decyzji),15. w rozstrzygnięciu decyzji, w znajdującym się na stronie 19., pkt 12., dodał ppkt 3) w brzmieniu: "3) Określam termin wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna."16. uchylił załącznik nr 3 do decyzji w zakresie: Projekt zagospodarowania terenu: strona tytułowa, spis treści, część opisowa, rysunek 02.01 w skali 1:500 "Plan zagospodarowania terenu" w zakresie działki [...] , obręb [...] , rysunek nr 02.04 w skali 1:250 Szczegół A w zakresie działki [...] , obręb [...] , rysunek nr 02.05 w skali 1:500 Zbiorczy rysunek koordynacyjny uzbrojenia terenu - branża sanitarna w zakresie działki [...] , obręb [...] , rysunek nr 02.08 w skali 1:500 Zbiorczy rysunek koordynacyjny uzbrojenia terenu - branża "en,tele" w zakresie działki [...] , obręb [...] , i w to miejsce zatwierdził: Projekt zagospodarowania terenu: strona tytułowa, spis treści, część opisowa, część formalno-prawna, rysunek 02.01 w skali 1:500 "Plan zagospodarowania terenu" w zakresie działki [...] , obręb [...] , rysunek 02.00 w skali 1:500 Legenda, rysunek nr 02.04 w skali 1:250 Szczegół A w zakresie działki [...] , obręb [...] , rysunek nr 02.05 w skali 1:500 Zbiorczy rysunek koordynacyjny uzbrojenia terenu - branża sanitarna w zakresie działki [...] , obręb [...] , rysunek nr 02.08 w skali 1:500 Zbiorczy rysunek koordynacyjny uzbrojenia terenu - branża "en,tele" w zakresie działki [...] , obręb [...] stanowiący załącznik nr 3 do niniejszej decyzji.17. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przywołał normatywną podstawę rozstrzygnięcia. Zwrócił również uwagę na czynności przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego:- w związku z decyzją z dnia 14 kwietnia 2025 r. o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] obr. [...] wezwał Inwestora do korekty wniosku uwzględniającego aktualne granice i numery działek, przedłożenia arkusza zamiennego mapy z proponowanym przebiegiem drogi oraz Projektu Zagospodarowania Terenu - dokumentacja została uzupełniona pismem z dnia 4 sierpnia 2025 r.- natomiast w związku z zarzutami odwołania, wezwał do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz informacji odnoście etapu postępowania w sprawie zgody na lokalizację zjazdów na działki Odwołujących się - dokumentacja została przedłożona przy piśmie z dnia 19 sierpnia 2025 r.Po dokonaniu analizy materiału dowodowego Wojewoda uznał, że złożony przez Inwestora wniosek jest kompletny i zawiera wymagane elementy, decyzja czyni zadość wymogom z art. 11f specustawy drogowej, z zastrzeżeniem uchybień. Zmiana decyzji odnosiła się do zaistniałych, po dniu jej wydania, zmian geodezyjnych dotyczących działki nr [...] obr. [...] , wymagających uwzględnienia, a także w zakresie terminu wydania nieruchomości zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej oraz terminu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ zwrócił uwagę, że przed wydaniem decyzji, działki, których współwłaścicielami są Skarżący nie posiadały legalnego zjazdu z drogi publicznej, pomimo poinformowania Odwołujących się, że w celu możliwości budowy zjazdu muszą uzyskać w drodze decyzji zezwolenie na lokalizację zjazdu, wnioski w tej sprawie zostały złożone dopiero po wydaniu decyzji, tym samym na inwestorze nie ciążył obowiązek budowy zjazdu wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazał na brak okazania przez Inwestora delegacji udzielonej przez Radę Miasta C. do złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie inwestycji drogowej, tj. brak załączenia do wniosku, Uchwały Rady Miasta. Nadmienił, że budowa brakującego odcinka ulicy [...], nie jest ujęta w wieloletnim programie budowy dróg i ulic w C. , a uchwała odnosiła się wyłącznie do sporządzenia dokumentacji projektowej. Skarżący zarzucił, że Inwestor nie okazał potwierdzenia przeprowadzenia konsultacji społecznych, tj. z Radą Dzielnicy [...], a także mieszkańcami C. , gdyż żadne konsultacje społeczne nie były w przeszłości przeprowadzone. Jak podał, lokalizacja obszaru działki geodezyjnej nr [...] z karty mapy nr [...] została bezzasadnie obwiedziona linią (niebieską) i stała się "niezbędna" do realizacji budowy drogi powiatowej. Zauważył też, że Inwestor nie przedłożył listy wniosków mieszkańców o wybudowanie brakującego odcinka ulicy [...] . Nie uwiarygodnił zapotrzebowania na budowę ulicy [...] , zatem nie uprawdopodobnił zasadności i niezbędności budowy przedłużenia ulicy [...] we wskazanym w swoim wniosku zakresie. Organ nie wskazał też przesłanki, na podstawie której geodeta uzyskał dane osobowe Skarżącego i informacje o własności i adresie zamieszkania celem sprawdzenia lokalizacji kamieni granicznych działki nr [...] . Zarzucił również brak załączenia do wniosku potwierdzenia przyznania dla tej inwestycji środków finansowych (funduszy unijnych lub promesy), co zdaniem Skarżącego powoduje, że inwestycja ta nie jest lokalnej społeczności w ogóle potrzebna.W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz odniósł się do zarzutów skargi. Podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą działać tylko w granicach złożonego przez zarządcę drogi wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, czy też przyjęte rozwiązania projektowe.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawoo ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa, przy uwzględnieniu treści art. 31 specustawy drogowej, uzasadnia uwzględnienie skargi.Ramy prawne kontroli sądowej skarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.Stosownie do treści art. 11a ust. 1 tej ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa właściwy zarządca drogi (art. 11b ust. 1). Treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa szczegółowo art. 11f ust. 1 omawianej ustawy. Warto również na wstępie odnotować, iż art. 11e specustawy drogowej przewiduje zakaz nakładania na Inwestora dodatkowych obowiązków. W myśl tego przepisu, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.Zgodnie z zaskarżoną decyzją, planowana inwestycja - budowa ul. [...] będzie wykonywana w dwóch etapach. Pierwszy etap objęty jest wydaną w niniejszym postępowaniu decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, i obejmuje budowę odcinka drogi o długości około 1007 m stanowiącego połączenie dwóch istniejących fragmentów ul. [...] oraz remont istniejącej nawierzchni drogi o długości około [...] 2 m, wraz z robotami towarzyszącymi. Obejmuje budowę ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do istniejącej jezdni przy Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym im. [...] wraz z przebudową skrzyżowania ul. [...] z [...]. Drugi etap obejmuje rozbudowę ulicy [...] o drugą jezdnię wraz z rozbudową skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Ulica [...] jest niezbędna m.in. dla szybko rozbudowującej się dzielnicy [...], jednocześnie stanowić będzie alternatywny dojazd do Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] (pkt 1 decyzji zrid, str. 3). Decyzja z dnia 20 sierpnia 2020 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach obejmowała całe przedsięwzięcie.Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy, Skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] , położonej w C. . Zgodnie z decyzją zrid, zakres przedmiotowej inwestycji obejmuje m.in. wskazaną nieruchomość. Działka nr [...] obr. [...] (o powierzchnii 0,0164 ha) została ujęta jako działka, która w całości staje się własnością Gminy Miasto C. , z przeznaczeniem pod drogę powiatową – zgodnie z pkt 6.1. pkt 1 decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (str. 9 decyzji organu pierwszej instancji) w zw. z pkt 8 i pkt 9 zaskarżonej decyzji (str. 2 decyzji organu odwoławczego).Wymaga jednocześnie odnotowania, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego Skarżącego będącego właścicielem ww. nieruchomości. Pomimo, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie może być wiele podmiotów, to interes prawny każdego z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis el. 2010). Sąd uprawniony jest zatem do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny Skarżącego, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.Skarżący dopatruje się wad decyzji w następujących okolicznościach.Po pierwsze, Skarżący podnosi brak okazania przez Prezydenta Miasta "delegacji udzielonej przez Radę Miasta" do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podjętej w drodze uchwały.Zgodnie z treścią przywołanych już przepisów art. 11a ust. 1 i art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Decyzja jest wydawana na wniosek właściwego zarządcy drogi. Przedmiotowa inwestycja dotyczy dróg gminnych i powiatowych na terenie miasta na prawach powiatu. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 889), w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Z kolei stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Powszechną praktyką jest natomiast, że zadania zarządcy drogi, w tym realizacja inwestycji drogowych, wykonywane są przez zarząd drogi i upoważnionych pracowników, a nie bezpośrednio przez samego zarządcę drogi. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jako decyzja administracyjna kierowana jest jednak do właściwego zarządcy dróg - Prezydenta Miasta, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.Prezydent Miasta jako zarządca wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a), w odniesieniu do planowanej inwestycji drogowej, pozostaje legitymowany do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na jej realizację, natomiast wykonując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydaje decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W sprawie doszło do zbiegu kompetencji decyzyjnych Prezydenta z kompetencjami wnioskodawcy. Taki zbieg jest jednak celowym zamierzeniem ustawodawcy. W rozpoznawanej sprawie, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla opisanego na wstępie zadania złożył Prezydenta Miasta C. – zarządca drogi, zgodnie zatem z obowiązującymi przepisami.Po drugie, Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, nieprzeprowadzenie przez organ dialogu ze społeczeństwem oraz nieprzedstawienie listy mieszkańców wnioskujących o realizację inwestycji. Należy jednak pamiętać, że wykazanie się przez Inwestora przeprowadzeniem uprzednich konsultacji ze stroną społeczną, podobnie jak przedstawieniem "listy wniosków", nie jest wymogiem procedury prowadzonej w trybie specustawy drogowej. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej winien spełniać kryteria określone w art. 11d ust. 1 omawianej ustawy, jak również, mając na względzie treść art. 11c, czynić zadość wymogom formalnym, jakie stawia art. 63 k.p.a. Z brzmienia art. 11d ust. 1 specustawy drogowej wynika, że ustawodawca ustanowił otwarty katalog załączników do wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji zrid. Wobec treści art. 11e specustawy drogowej nie sposób jednak przyjąć, że organowi administracyjnemu właściwemu do rozpoznania sprawy przysługuje dowolność w kwestii stawiania wymagań co do zawartości wniosku.Po trzecie, Skarżący podnosi w skardze "brak uwiarygodnienia" przez Inwestora "zapotrzebowania na budowę ulicy [...] ". Przypomnieć należy, że ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora jest niedopuszczalna, gdyż miałaby charakter pozaprawny.Ponadto organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1705/17; z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 25/19; z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2468/19). Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca.Co istotne, że specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, nawet w przypadku odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących celowi publicznemu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3190/19). Nieuzasadnione pozostaje wobec tego stanowisko skargi o konieczności dodatkowego uwiarygodnienia "zapotrzebowania" na przedmiotową inwestycję.Niewątpliwe jest zdaniem Sądu, iż wszelkie inwestycje drogowe służą interesowi społecznemu. Jednocześnie prawo gwarantuje jednostkom zbadanie ich uzasadnionych interesów. W ocenie Sądu w tej sprawie organy poprawnie zweryfikowały interesy indywidualne właścicieli, a strona skarżąca nie wskazała uzasadnionego interesu w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej.Na gruncie przepisów specustawy drogowej w judykaturze akcentowano również, że zakotwiczona w art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż ustawa zasadnicza dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Powyższe zostawało również w kręgu rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), jest zatem kwestią dobra wspólnego. Trybunał podkreślił, że - po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją.Sprawa podlegała dwukrotnemu rozstrzygnięciu zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania uchylił w części decyzję Prezydenta Miasta i orzekł co do istoty sprawy, uzasadniając szczegółowo swoje stanowisko, odwołując się również do dokumentacji przedłożonej na etapie postępowania odwoławczego. W pozostałej części decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy, przy czym, w zakresie działki o nr [...] obr. [...] , akt w części reformatoryjnej zmienił jedynie przeznaczenie działki pod drogę powiatową. W decyzji pierwszoinstancyjnej została ujęta jako działka, która staje się własnością Gminy Miasto C. , z przeznaczeniem pod drogę gminną. Decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.W odniesieniu do dalszych zarzutów skargi - źródła finansowania planowanej inwestycji nie są badane przez organ w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma żadnego znaczenia źródło finansowania budowy drogi. W żadnym razie koniecznym warunkiem zastosowania przepisów specustawy, nie jest finansowanie jej budowy ze środków unijnych (zob. wyrok z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt. II OSK 25/19). Natomiast wykonywanie na zlecenie organu administracji publicznej zadań związanych z gruntami, pozwala na wgląd do danych niezbędnych do realizacji tych prac, w tym danych właścicieli nieruchomości zawartych w ewidencji gruntów i budynków.Formułowane przez Skarżącego podczas rozprawy w dniu 31 marca 2026 r., zastrzeżenia co do prawidłowości przebiegu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, na tym etapie postępowania nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, pozostają bowiem poza granicami niniejszej sprawy. Z kolei, co do postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, Skarżącemu przysługiwał odrębny tryb zaskarżenia tego rozstrzygnięcia.Skarga nie mogła zatem odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.., orzekł jak w sentencji.Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.