Wyrok - II SA/Ke 612/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - z dnia 31 marca 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2025 r. znak: WOA.7721.94.2025 w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynnoUchylono decyzję I i II instancji; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2025 r. znak: WOA.7721.94.2025 w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynno
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
31 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Przewodniczący
Krzysztof Armański
Podstawa prawna
art. 199
kc
art. 77
kpa
art. 80
kpa
art. 8
kpa
art. 107
kpa
art. 138
ppsa
art. 135
ppsa
art. 145
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Decyzją z 16.09.2025 r. znak: WOA.7721.94.2025 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (zwanego dalej "PINB") z 23.07.2025 r. znak: PINB-SO.5140.3.2024.III w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku interwencji M. Z. organ I instancji przeprowadził w dniu 20.02.2024 r. kontrolę w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym na działce nr ewid. [...], ustalając że w lokalu tym - stanowiącym własność B. G. (dalej "inwestor") - w pomieszczeniu kuchni w ścianie zewnętrznej od strony północnej budynku wykonano przebudowę otworu okiennego z dwukwaterowego na trzykwaterowe – na którą inwestor nie posiadał stosownych dokumentów. Obecnie wymiary tego otworu okiennego w rzucie wynoszą ok. 1,82 x 1,80 m, a grubość ściany zewnętrznej wynosi ok. 64 cm. Inwestor oświadczył, że pierwotnie w pomieszczeniu kuchennym były dwa otwory okienne – w jednym było okno jednokwaterowe, a w drugim okno dwukwaterowe, odległość między otworami wynosiła ok. 70 cm. W trakcie przeprowadzania remontu 12 lat temu jednokwaterowy otwór okienny został zamurowany, natomiast w miejsce otworu dwukwaterowego wstawiono okno trzykwaterowe, poszerzając otwór w ścianie.Postanowieniem z 20.02.2024 r. PINB, działając na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowalne z 7.07.1994 r. (dalej jako "Pr.bud."), zażądał od inwestora przedłożenia do dnia 29.03.2024 r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na poszerzeniu otworu okiennego w ww. ścianie, która wyjaśni, czy przedmiotowe roboty wykonane zostały zgodnie z przepisami tej ustawy i przepisami techniczno-budowlanymi oraz czy w stosunku do wykonanych robót budowlanych nie zachodzą okoliczności uzasadniające nakazanie dokonania zmian i przeróbek zmierzających do doprowadzenia ich do zgodności z obowiązującymi przepisami, z określeniem że ww. ocena techniczna powinna być sporządzona przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.W odpowiedzi inwestor przedłożył opracowanie - Ocenę techniczną dotyczącą wykonanych robot budowlanych polegających na poszerzeniu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku – w którego wnioskach stwierdzono, że inwestor przebudował otwór okienny, co nie powoduje zagrożenia i nie ma wpływu na konstrukcję budynku. Przebudowa nie spowodowała zwiększenia obciążeń i nie zauważono żadnych rys ani pęknięć elementów konstrukcyjnych.Mając na uwadze powyższe PINB decyzją z 16.04.2024 r. odmówił wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Decyzją z 21.06.2024 r., w wyniku odwołania M. Z., ŚWINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.Do skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję ŚWINB, M. Z. załączył odmienną opinię techniczną, której autor – na podstawie obserwacji budynku z zewnątrz z widocznym pęknięciem na tynku – zakwestionował złożoną przez inwestora ocenę techniczną, twierdząc, że roboty wykonane zostały bez wzmocnienia nadproża i sugerując konieczność doprowadzenia ściany do konstrukcji jak przed zmianą.Wyrokiem z 14.11.2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 410/24 tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że wnioski wynikające z przedłożonej (przez inwestora) oceny zostały przez organy przyjęte w sposób bezkrytyczny, bez odniesienia się do zarzutów skarżącego.W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB uzyskał:- od inwestora - w odpowiedzi na wezwanie z 27.02.2025 r. - opracowanie: "Opinia techniczna nadproża okiennego w lokalu nr [...] budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]", autorstwa rzeczoznawcy budowlanego prof. dr hab. inż. J. P., w którym opisano przeprowadzone badania nadproża endoskopem i wyjaśniono jego konstrukcję, identyfikując zarysowania nad nadprożem jako powierzchniowe, nieprzechodzące w głąb konstrukcji, przeprowadzono także obliczenia nośności nadproża. W rezultacie we wnioskach stwierdzono, że stan techniczny nadproża jest dobry, a istniejące wzmocnienia zabezpieczają nośność, trwałość i bezpieczeństwo użytkowe;- opinię techniczną przedłożoną wraz ze skargą do WSA w Kielcach przez M. Z.Mając na uwadze powyższe PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., wydał decyzję z 23.07.2025 r., odmawiając wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych przez inwestora robót budowlanych polegających na poszerzeniu otworu okiennego w północnej ścianie zewnętrznej budynku do stanu zgodnego z prawem.W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia M. Z. zarzucił, że podstawą prawną decyzji organu powinien być przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., należało nakazać doprowadzenie robót do stanu poprzedniego, gdyż nie jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zwrócono także uwagę na naruszenie art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także poprzez brak zebrania i rozpatrzenia wszystkich dowodów, w tym dowodów z odkrywki nadproża, pełnej dokumentacji fotograficznej i rysunkowej oraz obliczeń nośności konstrukcji uwzględniających obciążenia stałe i zmienne oraz właściwy schemat statyczny. Zamiast tego oparto się na opinii technicznej sporządzonej (na zlecenie inwestora) w sposób nierzetelny, niepoparty dowodami i w oparciu o błędne założenia, powielając jej fragmenty bez własnej analizy i pomijając fakt braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe pozostaje, zdaniem strony, w sprzeczności z wydanym przez Sąd wyrokiem i prowadzi do nieuprawnionej legalizacji samowoli budowlanej. Ponadto, pomimo szczegółowego wezwania PINB z 27.02.2025 r. złożona przez inwestora opinia nie zawiera kompletnych opisów, ani pełnych informacji wymaganych przez organ, przedstawione dane są fragmentaryczne, ogólnikowe, a w niektórych przypadkach całkowicie pominięto elementy, które były przedmiotem wezwania.ŚWINB, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazał że wykonane w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym roboty związane ze zwiększeniem otworu okiennego należy określić jako przebudowę przegrody zewnętrznej. Żaden przepis obecnie obowiązującego Prawa budowlanego nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku realizacji przebudowy przegrody zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co oznacza, że przebudowa wykonana została bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy, przytaczając treść art. 3 pkt 6, 7, 7a Pr.bud., zaakcentował, że przebudowa jest pojęciem odrębnie zdefiniowanym od budowy i podniósł, że art. 48 i 49f Pr.bud. znajduje zastosowanie w stosunku do samowolnej budowy. Natomiast w stosunku do wszystkich innych przypadków samowolnych robót budowlanych – a zatem także do przypadku samowolnej przebudowy – zastosowanie znajdują art. 50 i art. 51 Pr.bud. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, że inwestor wykonał ok. 13 lat temu przebudowę przegrody zewnętrznej budynku wielorodzinnego bez wymaganego w takim przypadku pozwolenia na budowę – wobec czego zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Istotą postępowania unormowanego w art. 51 Pr.bud. jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art. 51 Pr.bud., gdy możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas – w pierwszej kolejności – organ może zażądać od inwestora stosownej oceny lub ekspertyzy, wskazującej, że roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia lub niezagrażający środowisku, a zatem, czy wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną. Po otrzymaniu odpowiedniej oceny i dokonaniu stosownych ustaleń organ uprawiony jest do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka konieczność. W następnym kroku wydawana jest decyzja na podstawie art. 51 ust. 3 Pr.bud., w której organ orzeka o wykonaniu obowiązku - pkt 1, albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, lub też doprowadzenie do stanu poprzedniego - pkt 2. W postępowaniu może jednak wystąpić sytuacja, w której następuje ustalenie przez organ, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i sztuką budowlaną i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, co stanowi podstawę do przyjęcia, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. W takim przypadku, zgodnie z orzecznictwem, jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 Pr.bud., wydaje decyzję o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. (wyroki NSA: z 15.11.2006 r. o sygn. akt II OSK 1344/05, z 15.06.2010r. o sygn. akt II OSK; z 26.05.2020 r. o sygn. akt II OSK 2726/19).ŚWINB, uwzględniając powyższe, stwierdził, że z przedstawionej przez inwestora opinii technicznej wynika, iż stan techniczny nadproża jest dobry, a poczynione wzmocnienia w trakcie remontu zabezpieczają nośność, trwałość i bezpieczeństwo użytkowe. Wykonane badania endoskopowe i sporządzone obliczenia wskazują, że w obecnym stanie nadproże posiada właściwą wytrzymałość i jest w stanie przenieść obciążenia w warunkach normalnej eksploatacji, charakterystycznych dla budynków mieszkalnych. Przyczyną poziomego i ukośnego zarysowania nad nadprożem jest ugięcie charakterystyczne dla wzmocnień stalowych podatnych na ugięcia, są to zarysowania powierzchniowe i nie zagrażają bezpieczeństwu eksploatacyjnemu oraz nie wymagają działań naprawczych. W rezultacie, z opinii technicznej wynika brak podstaw do nakazywania zmian i przeróbek w obrębie przebudowanego otworu okiennego.Organ II instancji, odnosząc się do zarzutów odwołania, podniósł że w opinii technicznej przedłożonej przez inwestora zrelacjonowano wynik badania endoskopem GMS marki Bosch, stwierdzając istnienie w nadprożu trzech elementów metalowych o grubości około 30 mm, biegnących wzdłuż rozpiętości nadproża. Autor opracowania nie stwierdził w sposób zdecydowany, czy elementy metalowe są płaskownikami, prętami czy też profilami giętymi, ale wykonał obliczenia, przyjmując wariant najmniej korzystny dla nośności wariant (tj. że zastosowano płaskownik o przekroju 3 x 28 mm). W tym zakresie wykonano obliczenia w oparciu o opracowanie autorstwa [...] "Materiały pomocnicze do zajęć z przedmiotu budownictwo ogólne i fizyka budowli Nr 182 Politechnika Świętokrzyska Kielce 2024". Obliczenia te oparte są o schemat nadproża jako belki swobodnie podpartej i obciążonej obciążeniem o kształcie trójkąta. Zdaniem organu taki schemat obciążenia do obliczenia nadproży znany jest z literatury fachowej (książka "Konstrukcje domów jednorodzinnych i małych budynków, projektowanie i obliczanie" Władysław Lenkiewicz, Stefan Pyrak wyd. Arkady Warszawa 1989, ISBN 83-213-3369-9), jak również artykułów zamieszczonych w Internecie, z których wynika, że taki schemat obciążenia do obliczenia nadproży przewidziany jest w niemieckiej normie DIN 1053-1 Mauerwerk. Berechnung und Ausfuhrung. Według powyższych założeń projektuje się nadproża jako belki swobodnie podparte, obciążone tylko ciężarem trójkątnego wycinka ściany nad otworem i ewentualnie fragmentu stropu znajdującego się w obrębie tego trójkątnego wycinka. Ściana powyżej tego trójkątnego wycinka nie stanowi obciążenia nadproża i nie stanowi obciążenia nadproża dach, jeżeli znajduje się powyżej trójkątnego wycinka ściany. Wynika to z przyjętego w takim schemacie efektu przesklepienia, występującego w murze ponad otworem. Nie jest zgodne ze stanem faktycznym twierdzenie strony, że obciążenie trójkątne stosuje się wyłącznie przy obliczeniu nośności nadproży łukowych.Reasumując ŚWINB stwierdził, że przedłożona przez inwestora opinia techniczna jest opinią wyjaśniającą obliczeniowo, że nawet przy najmniej korzystnym zbrojeniu nadproża zapewniona jest wymagana przepisami nośność nadproża. Jest to zarazem opinia korelująca z zebranym materiałem dowodowym i oparta na właściwych założeniach – a zatem słusznie znalazła uznanie organu I instancji. W przedmiotowym przypadku nie występuje konieczność nakazywania wykonania robót budowlanych w celu doprowadzania obiektu do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji fakt wykonania przebudowy bez uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli budynku jest sprawą, do rozpatrzenia której właściwym jest wyłącznie sąd cywilny. W związku z powyższym zasadne było wydanie decyzji PINB o odmowie wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, M. Z. zarzucił ww. decyzji ŚWINB naruszenie:I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:1. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. poprzez wydanie decyzji odmawiającej nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy wobec istniejącej sytuacji faktycznej i prawnej zasadne jest wydanie decyzji nakazującej przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.;2. art. 81c ust. 2 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wystarczające jest przedłożenie oceny technicznej - podczas gdy organ powinien był uwzględnić okoliczność, że właściciel lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku nie posiada i nie posiadał na moment wykonywania przebudowy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:1) art. 81 c ust. 2 i 3 Pr.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie inwestora oraz skarżącego do przedłożenia opinii technicznej w formie wezwania - podczas gdy przepisy jasno nakazują wydanie takiej decyzji w formie zaskarżalnego postanowienia, co miało wpływ na uprawnienia stron do odwołania się od działań organów administracyjnych działających w sprawie;2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy i oparcie się wyłącznie na ocenie technicznej przedłożonej przez inwestora – co w konsekwencji doprowadziło organy obu instancji do błędnej konkluzji o braku konieczności wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. – podczas gdy zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.;3) art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą, dowolną - a nie swobodną - ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w stopniu mającym znaczący wpływ na wynik sprawy w drodze przyjęcia za pewnik, bez dokonania analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organy obu instancji, że konkluzje zawarte w opinii technicznej przedłożonej przez stronę są prawidłowe;4) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 i art. 8 K.p.a. poprzez brak przedstawienia przez ŚWINB, a w szczególności PINB rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego - co stanowi czynność naruszającą zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej oraz poprzez brak wyjaśnienia powodów, dla których organy obu instancji uznały sporządzoną opinię techniczną za prawidłową, a całkowicie pominęły opinię przedłożoną przez skarżącego - co miało znaczący wpływ na wynik sprawy;5) art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie przez organy wskazań tut. Sądu, zawartych w wyroku z 14.11.2024r. o sygn. II SA/Ke 410/24;6) art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję PINB, w sytuacji gdy sytuacja faktyczna i prawna obligowała ŚWINB do wydania decyzji przeciwnej, tj. decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji – co w oczywisty sposób miało znaczący wpływ na wynik sprawy.Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:- zobowiązanie PINB do wydania w określonym terminie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego,- ewentualnie, w razie uznania, że wydanie decyzji w oparciu o art. 145a § 1 w zw. z art. 145 § pkt 1 lit a p.p.s.a. nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy - o uchylenie decyzji organów obu instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.;- zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.Na rozprawie sądowej 19.03.2026 r.:- skarżący poparł skargę i wyjaśnił, że w budynku istnieje odrębna własność lokali,- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi;- uczestnik (inwestor) wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że prowadząc dwanaście lat temu przebudowę okna posiadał zgodę pozostałych pięciu współwłaścicieli, a skarżący w tym czasie również mieszkał (w budynku);- skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem lokalu od ok. 3 lat, a wcześniej właścicielem lokalu była jego babcia, która była poinformowana o tym remoncie, ale nie chciała się angażować; inwestor B. G. nie posiadał i do dnia dzisiejszego nie posiada żadnej zgody na wykonanie przedmiotowych robót od jego babci (poprzedniej właścicielki lokali nr 1 i 2); jego babcia nie miała fizycznej możliwości wyrażenia jakiejkolwiek zgody ani kontroli nad zakresem prac, ponieważ w czasie ich wykonywania nie zamieszkiwała w Kielcach, lecz w miejscowości oddalonej o 150 km, a ze względu na wiek i zły stan zdrowia nie przyjeżdżała do ww. lokali od kilkunastu lat; dopuszcza możliwość, że mógł wspomnieć babci o wykonanych już przez sąsiada pracach, jednak nie ma co do tego pewności (nie da sobie ręki uciąć); nawet jeśli przekazał jej jakąkolwiek zdawkową informację, to ze względu na jej podeszły wiek (85 lat w momencie wykonywania robót), zły stan zdrowia oraz fakt, że od kilkunastu lat nie była w Kielcach, nie mogła ona zdawać sobie sprawy ze skali i technicznego charakteru tych prac.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja ŚWINB, którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję PINB z 23.07.2025 r., podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., o odmowie wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych przez inwestora robót budowlanych polegających na poszerzeniu otworu okiennego w północnej ścianie zewnętrznej budynku do stanu zgodnego z prawem.W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że zaskarżona obecnie decyzja została wydana wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z 14.11.2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 410/24 uprzednio wydanych decyzji organów obu instancji w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na poszerzeniu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego (w lokalu nr [...]) przez inwestora, w celu doprowadzenia otworu okiennego w ścianie zewnętrznej ww. budynku mieszkalnego (w lokalu nr [...]) przez inwestora do stanu zgodnego z prawem. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podniósł, że przedłożona przez inwestora ocena techniczna zawiera braki, które uniemożliwiały oparcie na niej (w przedłożonej postaci) rozstrzygnięcia w sprawie – tak jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego. Sąd dostrzegł także konieczność odniesienia się do opinii technicznej dostarczonej przez skarżącego, podzielając jednocześnie zapatrywanie skarżącego, że nie wiadomo tak naprawdę na jakiej podstawie autor oceny stwierdził zastosowanie w nadprożu belki stalowej. Nie wykazano tego w ramach dokumentacji fotograficznej, brak jest też podstaw do stwierdzenia, aby autor oceny dokonywał stosownej "odkrywki" czy dysponował w tym zakresie jakąkolwiek dokumentacją. Nie wiadomo też jaki jest przekrój czy kształt tej (ewentualnej) belki, a w konsekwencji jej wytrzymałość, jak również czy w trakcie remontu wykonanego 12 lat temu konstrukcja nadproża nad przedmiotowym oknem została zmieniona – jak twierdzi autor oceny technicznej. Ponadto Sąd stwierdził, że dokumentacja fotograficzna dołączona do opinii technicznej, jaka została przedłożona wraz ze skargą, zawiera widok w zbliżeniu na górną część przedmiotowego okna, gdzie nad nim widoczne są podłużne rysy o układzie zarówno pionowym, jak i poziomym. Trudno na tej podstawie stwierdzić jakie jest ich pochodzenie, czy stanowią rzeczywiście pęknięcia, czy też może np. zostały one nakreślone.W toku ponownie przeprowadzonego postępowania skarżący przedłożył kolejne opracowanie, tym razem autorstwa rzeczoznawcy budowlanego J. P., z którego wynika że stan techniczny nadproża jest dobry, a istniejące wzmocnienia zabezpieczają nośność, trwałość i bezpieczeństwo użytkowe. Wykonane badania endoskopowe i sporządzone obliczenia wskazują, że w obecnym stanie nadproże posiada właściwą wytrzymałość i jest w stanie przenieść obciążenia w warunkach normalnej eksploatacji, charakterystycznych dla budynków mieszkalnych. Przyczyną poziomego i ukośnego zarysowania nad nadprożem jest ugięcie charakterystyczne dla wzmocnień stalowych podatnych na ugięcia, są to zarysowania powierzchniowe i nie zagrażają bezpieczeństwu eksploatacyjnemu oraz nie wymagają działań naprawczych. Zmianę w obrębie budowy nadproża należy traktować w kategorii wzmocnienia, jako poprawiającą stan techniczny i wpływającą pozytywnie na nośność, trwałość i bezpieczeństwo użytkowe. Autor opracowania podniósł, że z uwagi na niejasność w sprawie konstrukcji nadproża po pracach remontowych przeprowadzono badania endoskopem GMS 120 marki Bosch na obecność ewentualnych wzmocnień stalowych po usunięciu filarka międzyokiennego. Badania jednoznacznie wykazały istnienie min. 3 elementów stalowych biegnących wzdłuż rozpiętości nadproża na całej jego długości. Intensywność sygnału wskazuje na wmurowanie w czasie wykonania prac remontowych co najmniej 3 elementów stalowych o szerokości ok. 30 mm: płaskowników, prętów o przekroju okrągłym lub profilów giętych. W realiach prowadzonego remontu należy przypuszczać, że zastosowano elementy płaskie, które są łatwe w zamontowaniu w zaprawie między elementami ceglanymi. Gdyby nie zamontowano elementów stalowych, w czasie okresu jaki upłynął od remontu, mogłoby nastąpić zarysowanie, a wręcz pęknięcie o przebiegu prostopadłym lub ukośnym w przekroju muru nad nadprożem, na co z obawą zwrócono uwagę w opracowaniu złożonym przez skarżącego w sprawie o sygn. II SA/Ke 410/24. Taka sytuacja nie nastąpiła. Z kolei stwierdzenie o istnieniu belek stalowych, zawarte w ekspertyzie sporządzonej na zlecenie inwestora przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, nie jest precyzyjne. Oba opracowania, różniące się w ocenie, jednoznacznie wskazują, że nie było technicznej możliwości, aby ten zakres remontu przeprowadzić bez niezbędnych wzmocnień. W załączniku 1 wykonano obliczenia dla nadproża ceglanego o łuku płaskim wzmocnionego stwierdzonymi w wyniku badań endoskopowych wzmocnieniami stalowymi, przyjmując jeden z najmniejszych dostępnych przekrojów płaskowników 3 mm x 28 mm w ilości 3 szt. Wyliczenia wskazują na wystarczającą nośność nadproża. Zdaniem autora opinii przyczyną poziomego zarysowania nad nadprożem o rozwartości 0,3 - 0,4 mm oraz ukośnego 0,2 - 0,3 mm, jest ugięcie charakterystyczne dla zamontowanych elementów stalowych. Są to pęknięcia powierzchniowe, nie przechodzące w głąb konstrukcji murowej, nie stwarzają zagrożenia i nie wymagają żadnych działań naprawczych. Wcześniej istniejąca konstrukcja nadproża w postaci ceglanego łuku płaskiego, obecnie posiada konstrukcję nadproża ceglanego typu Kleina. Mając na uwadze zakres przeprowadzonego remontu, zmianę tą należy traktować w kategorii wzmocnienia, poprawiającą stan techniczny i wpływającą pozytywnie na nośność, trwałość i bezpieczeństwo użytkowe.Zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowej oceny powyższej ekspertyzy jako mogącej stanowić miarodajny dowód na przyjęcie, że wykonane roboty były zgodne ze sztuką budowlaną i nie wymagają przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót. Autor opracowania przeanalizował zarówno kwestię konstrukcji nadproża, występujących zarysowań, dokonał stosownych obliczeń, odniósł się do poprzednio sporządzonych opinii, a organ odwoławczy dokonał rzetelnej oceny tegoż opracowania, odnosząc się do zarzutów skarżącego. Jeśli chodzi o podnoszoną w skardze kwestię bezpieczeństwa pożarowego w związku z konstrukcją nadproża, po pierwsze skarżący nie wykazał w jaki sposób zastosowanie elementów stalowych w nadprożu miałoby powodować obniżenie tego bezpieczeństwa, po drugie zaś ze sporządzonej przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach ekspertyzy wynika, że poczynione wzmocnienia nadproża zabezpieczają w sposób należyty m.in. bezpieczeństwo użytkowe.Wobec powyższego w ocenie Sądu nie mógł okazać się skuteczny zarzut naruszenia przez organy art. 81c ust. 2 i 3 Pr.bud. poprzez niewydanie postanowienia o nałożeniu obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Nie ulega wątpliwości, że uzyskanie tej oceny było w tej sytuacji niezbędne i przyczyniło się do wyjaśnienia sprawy, a zatem wskazane naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.Niemniej jednak należy zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi braku przeanalizowania przez organy kwestii zgody (bądź jej braku) pozostałych współwłaścicieli budynku na wykonanie przedmiotowych robót, a tym samym istnieniem po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zagadnienie to nie było przedmiotem wytycznych Sądu w wyroku z 14.11.2024 r., sygn. II SA/Ke 410/24, a zatem trudno mówić o związaniu organów czy Sądu w tym zakresie (por. m.in. wyrok NSA z 14.01.2020 r., sygn. II GSK 2483/17). Organ odwoławczy przyjął natomiast, że ponieważ w przedmiotowym przypadku nie występuje konieczność nakazywania wykonania robót budowlanych w celu doprowadzania obiektu do stanu zgodnego z prawem, to w takiej sytuacji fakt wykonania przebudowy bez uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli budynku jest sprawą, do rozpatrzenia której właściwym jest wyłącznie sąd cywilny. W ocenie Sądu należy w tym względzie podzielić jednak stanowisko skarżącego, z którego wynika że zapatrywanie to nie jest prawidłowe.Wykonane przez skarżącego roboty budowlane zostały prawidłowo zakwalifikowane przez organy jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr.bud. Rację ma organ odwoławczy także co do tego, że art. 48 i 49f Pr.bud. znajdują zastosowanie w stosunku do samowolnej budowy. Natomiast w stosunku do wszystkich innych przypadków samowolnych robót budowlanych – a zatem także do przypadku samowolnej przebudowy – zastosowanie znajdują art. 50 i art. 51 Pr.bud. Ponieważ inwestor dokonał przebudowy przegrody zewnętrznej budynku wielorodzinnego bez wymaganego w takim przypadku pozwolenia na budowę, rozważeniu podlegało zastosowanie środków przewidzianych w art. 51 ust. 1 Pr.bud.W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.01.2011 r., II OPS 2/10, stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, po podjęciu powołanej uchwały utrwaliło się stanowisko, że wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada (zob. wyroki NSA z dnia 3.04.2020 r., II OSK 1756/19, z dnia 28.04.2020 r., II OSK 520/19). Istota wyrażonego w powyższej uchwale wiążącego stanowiska wyraża się w tym, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Pr.bud., o ile nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, o tyle nie oznacza to jednak, że w takim postępowaniu nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Oznacza to, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Pr.bud. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 30.10.2025 r., sygn. II SA/Wr 9/25, wyrok WSA w Olsztynie z 28.10.2025 r., sygn. II SA/Ol 534/25).W rozpatrywanym przypadku, jak wynika z wyjaśnień skarżącego oraz księgi wieczystej o wskazanym przez niego numerze [...], jak również księgi wieczystej dla całego budynku przy ul. [...] ([...]), w budynku tym wyodrębnione zostały cztery lokale (o nr od 1 do 4). W sytuacji gdy w budynku znajduje się nie więcej niż trzy (do końca 2019 r. było to siedem lokali) lokali, z czego przynajmniej jeden wyodrębniony stanowi odrębną własność, co oznacza, że występuje tzw. mała wspólnota mieszkaniowa, do zarządu nieruchomością wspólną odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (art. 19 ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali, t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 232, dalej jako "u.w.l."). Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu (art. 20 ust. 1 u.w.l.). Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.w.l. czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Art. 22 ust. 2 tej samej ustawy stanowi, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu zalicza m.in. udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej. Jak stanowi art. 24 u.w.l., w razie braku zgody wymaganej większości właścicieli lokali zarząd lub zarządca, któremu zarząd nieruchomością wspólną powierzono w sposób określony w art. 18 ust. 1, może żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich właścicieli.Jak wskazał m.in. NSA w wyroku z 2.07.2025 r., sygn. II OSK 353/23, wykucie otworu okiennego bądź powiększenie jego wymiarów, powodujące zmianę elewacji budynku stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Zgoda taka musi być przy tym wyrażona jednoznacznie, nie można jej domniemywać. Musi być ona niewątpliwa, a brak sprzeciwu współwłaścicieli przez kilka lat nie oznacza jeszcze aprobaty (por. m.in. wyrok NSA z 3.07.2003 r., sygn. IV SA 4069/01, wyrok WSA w Gliwicach z 4.04.2025 r., sygn. II SA/Gl 1594/24).W rozpatrywanej sprawie wobec stanowiska prezentowanego przez organ, zgodnie z którym fakt wykonania przebudowy bez uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli budynku jest sprawą, do rozpatrzenia której właściwym jest wyłącznie sąd cywilny, brak jest jakichkolwiek istotnych ustaleń w powyższym zakresie. Organy nie ustaliły zatem z jaką formą wspólnoty mieszkaniowej mamy do czynienia, czy do zarządu nieruchomością wspólną w tym przypadku znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, czy też na podstawie art. 20 u.w.l. został powołany zarząd, jak również czy wykonane przez inwestora roboty stanowiły czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a jeśli tak to czy dysponował on wyraźną zgodą pozostałych współwłaścicieli. Oświadczenia inwestora i skarżącego w tym zakresie złożone na rozprawie pozostają ze sobą sprzeczne. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie powodował konieczność przyjęcia, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku.Rozpatrując ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe spostrzeżenia i dokonają stosownych ustaleń. Należy przy tym podkreślić, że stwierdzając dopuszczalność badania w przedmiotowym postępowaniu przez organ, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy mieć na względzie charakter i cel prowadzonego przez organ postępowania tj. doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie można przy tym wykluczać, że inwestor dopiero w trakcie postępowania naprawczego takie prawo uzyska. Organ powinien zatem nie tylko ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale także czy inwestor może je uzyskać w drodze czynności prawnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.10.2019 r., sygn. akt II SA/Po 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z 13.11.2012 r., sygn. II SA/Gd 387/12), np. poprzez wystąpienie do sądu powszechnego w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego tj. z żądaniem rozstrzygnięcia przez sąd w sytuacji, kiedy brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomości, bądź też na podstawie przywołanego wyżej art. 24 u.w.l. Nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma bowiem charakteru represyjnego. W pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego zobowiązane są wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, zaś nakazy wymienione w treści art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Sytuacja inwestora, właściciela (lub współwłaściciela), który wniósł powództwo cywilne oznacza, iż uzyskanie przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie skutkowało możliwością podjęcia próby doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego obok nakazu rozbiórki jest najdalej idącą, a zarazem najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Celem nadrzędnym wskazanych nakazów w stosunku do obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa (por. też wyrok WSA w Krakowie z 16.11.2021 r., sygn. II SA/Kr 896/21).O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, uwzględniając kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.. w pkt II wyroku, uwzględniając kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.