Wyrok - II SA/Bk 1856/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku - z dnia 31 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Wywłaszczanie nieruchomości, Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi A.T., P.T., I.T. i L.B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 8 października 2025 r. nr WG-VI.7534.141.2025.ZWK/1 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. UZASOddalono skargę. Wywłaszczanie nieruchomości, Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi A.T., P.T., I.T. i L.B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 8 października 2025 r. nr WG-VI.7534.141.2025.ZWK/1 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. UZAS
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Kwota główna
2.380.000 zł · odszkodowanie
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
budownictwo mieszkaniowe
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
świadek
Skarb Państwa
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
31 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Przewodniczący
Anna Bartłomiejczuk
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 8 października 2025 r. znak WG-VI.7534.141.2025.ZWK/1 Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Starosty Sokólskiego z 24 lipca 2025 r. znak GKN-II.6821.19.2021.JW, którą odmówiono zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w Białymstoku, w obrębie [...], oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,0022 ha, nr [...] o pow. 0,0813 ha, stanowiących własność Gminy Białystok oraz nr [...] o pow. 0,2076 ha, stanowiącej własność osoby prawnej.Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.W piśmie z 10 października 2019 r. P. T. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...], położoną w Białymstoku, obręb [...], oznaczoną obecnie jako działki: nr [...], [...], [...] i [...] stanowiące własność Gminy Białystok oraz nr [...] stanowiącą własność K. w B. Wskazał, że działka nie została zagospodarowana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w szczególności spadkobierców poprzednich właścicieli nie poinformowano o zamiarze sprzedaży działki nr [...]. Załączył do wniosku: postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku II Wydział Cywilny z [...] października 2007 r. sygn. akt [...]stwierdzające, że spadek po E. T. nabyli w częściach po 1/3: żona I.T., syn A. T. i syn P. T.; akt notarialny - umowę sprzedaży z [...] października 1988 r., Rep. A nr [...], mocą której O. T., L. B. i E. T. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3335 m2, położoną w Białymstoku (z treści tego aktu wynika, że Kierownik Oddziału Wywłaszczeń i Obrotu Nieruchomościami, działająca w imieniu Skarbu Państwa, okazała decyzję Wojewody Podlaskiego z 27 lipca 1988r. nr UAN.NU-1/59/86 o ustaleniu lokalizacji inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego [...] w Białymstoku; cena za działkę wyniosła 2.380.000 zł, którą to cenę Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Białymstoku miał zapłacić sprzedającym w terminie 30 dni od podpisania umowy).Postanowieniem z 22 listopada 2019 r. Wojewoda Podlaski, na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), wyznaczył Starostę Sokólskiego do załatwienia sprawy z wniosku P. T. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.W postępowaniu prowadzonym przed Starostą Sokólskim kilkukrotnie składał wyjaśnienia Prezydent Miasta Białegostoku reprezentujący Gminę Białystok jako aktualnego właściciela działek nr [...].W piśmie z 3 lutego 2020 r. Prezydent Miasta Białegostoku wskazał, że: do poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców nie wystosowano zawiadomienia o zamiarze wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel inny niż cel wywłaszczenia; nie jest możliwy zwrot działek nr [...] i [...], bowiem pozostają one w gospodarowaniu Zarządu Dróg Miejskich i stanowią drogę publiczną; działki nr [...] objęte były zakresem oddziaływania inwestycji polegającej na budowie ulicy [...], nadto na działkach tych znajdują się elementy układu komunikacyjnego. Do pisma dołączono: uchwałę z 25 października 2004 r. nr XXXI/333/04 Rady Miejskiej Białegostoku, z której wynika, że do kategorii dróg gminnych zaliczono odcinek drogi od ul. [...] do ul. [...] obejmujący działkę nr [...]; decyzję z 19 listopada 2004 r. nr 1196/04 o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ul. [...] (w zakresie nawierzchni ulicy, wjazdów, parkingów, chodników, sieci energetycznej, oświetlenia itd.), m.in. na działce [...].Z kolei w piśmie z 25 marca 2020 r. Prezydent Miasta Białegostoku poinformował, że działka nr [...] w dniu 28 kwietnia 2008 r. została zbyta notarialnie przez Gminę Białystok na rzecz K. w B., z przeznaczeniem pod budowę centrum edukacyjnego.O zwrot nieruchomości stanowiącej w 1988 r. działkę nr [...] wystąpili również: L. B. (pismo z 3 marca 2020 r.), I. T. (pismo z 28 lutego 2020 r.) i A. T. (pismo z 28 lutego 2020 r.). Wnioski te dołączono do postępowania zainicjowanego przez P. T.W toku postępowania ustalono m.in., że Sąd Rejonowy w Białymstoku postanowieniem z [...] stycznia 1982 r. sygn. akt [...] stwierdził, że spadek po W. T. nabyli: O. T., L. B. oraz E. T.; postanowieniem z [...] października 2007 r. sygn. akt II [...] Sąd Rejonowy w Białymstoku stwierdził, że spadek po E. T. nabyli: I. T., A. T. oraz P. T.; postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Białymstoku stwierdził, że spadek po O. T. nabyli: L. B., A. T. oraz P. T. (postanowienie to zostało sprostowane przez ww. Sąd w ten sposób, że w miejsce nazwiska "B." wpisano nazwisko poprawne "B.").W piśmie z 21 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Białegostoku poinformował, że zakres oddziaływania inwestycji polegającej na budowie ul. [...] obejmował działki nr [...] (są tam chodniki, jezdnia bitumiczna), zatem działki te stanowią elementy układu komunikacyjnego.W piśmie z 30 grudnia 2021 r. wnioskodawcy zmodyfikowali wniosek i zwrócili się o wypłatę odszkodowania w miejsce zwrotu działki nr [...].W dniu 24 marca 2022 r. dokonano oględzin przedmiotowych nieruchomości i ustalono, że działka nr [...] jest w całości utwardzona, działka nr [...] położona jest na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] oraz jest utwardzona, działka nr [...] pokryta jest w całości roślinnością, działka nr [...] w południowo-wschodniej części jest utwardzona, w dalszej części jest porośnięta roślinnością, natomiast działka nr [...] jest ogrodzona niekompletną blachą falistą i porośnięta roślinnością.Decyzją z 22 marca 2023 r. Starosta Sokólski odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...] o pow. 0,0022 ha, nr [...] o pow. 0,0813 ha oraz nr [...] o pow. 0,2076 ha.Decyzją z 11 maja 2023 r. Wojewoda Podlaski uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego brak było dowodów potwierdzających okoliczność, że nabycie spornej nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa mające formę umowy cywilnoprawnej - miało związek z procedurą wywłaszczeniową i zaistnieniem sytuacji przymusowej. Zalecił uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.Po zwrocie sprawy do organu pierwszej instancji – Starosta Sokólski postanowieniem z 24 września 2024 r. orzekł o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania z uwagi na fakt, iż w sprawie toczyło się już i zostało zakończone postępowanie administracyjne. Postanowieniem z 26 listopada 2024 r. Wojewoda Podlaski uchylił to postanowienie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wyjaśniając jednocześnie, iż sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rozstrzygnięta ostateczną decyzją umarzającą Kierownika Urzędu Rejonowego w Białymstoku z 22 stycznia 1993 r. znak GG.II.82211/128/91 nie jest tożsama z przedmiotowym postępowaniem. Decyzją Kierownika UR nie orzeczono co do istoty sprawy, lecz postępowanie umorzono. Ponadto decyzja umorzeniowa została wydana, gdy obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast obecnie sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje u.g.n. Wojewoda stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi stan rzeczy osądzonej.W po raz kolejny prowadzonym postępowaniu decyzją nr 1 z 24 lipca 2025 r. znak GKN-II.6821.19.2021.JW Starosta Sokólski w pkt 1 odmówił zwrotu na rzecz A. T., P. T., I. T. i L. B. działek nr [...] i [...] z uwagi na fakt, iż w chwili orzekania stanowią one drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych; w pkt 2 decyzji odmówił zwrotu na rzecz A. T., P. T., I. T. i L. B. działki nr [...] z uwagi na fakt, iż grunt ten został zbyty przez Gminę Białystok osobie trzeciej; nastąpiło to co prawda z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., jednak działka nr [...] stanowi przedmiot własności osoby prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego ani Skarbem Państwa, nie może być zatem przedmiotem zwrotu.Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. T., P. T., I. T., L. B. (dalej: skarżący), zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:1. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na całkowitym pominięciu przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel ten nie został zrealizowany, a organ nie przeprowadził żadnej analizy faktycznej i prawnej w tym zakresie, czym uniemożliwił ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu określone w ustawie,2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności przez brak ustaleń co do stopnia realizacji celu wywłaszczenia, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera wskazania faktów uznanych za udowodnione, dowodów na których się oparto oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.Zaskarżoną decyzją z 8 października 2025 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując treść art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. wskazał, że przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w sposób ścisły określa przesłanki pozwalające uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Oznacza to, że wszystkie inne sytuacje, które nie mieszczą się w tej regulacji, nie mogą stanowić podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przy podejmowaniu decyzji o zwrocie konieczne jest zbadanie, jaki był cel jej wywłaszczenia oraz dokonanie oceny czy, a także kiedy, cel ten został zrealizowany. Innymi słowy, w ramach postępowania o zwrot organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe nakierowane na ustalenie celu wywłaszczenia oraz ustalenie, czy został on zrealizowany.Odnosząc powyższe do zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda wskazał, że aktualne działki nr [...] i nr [...] wchodzą w skład terenu, przez który przebiega droga publiczna, a uchwałami Rady Miejskiej Białegostoku z 25 października 2004 r. nr XXXI/333/04 oraz z 24 września 2012 r. nr XXXII/356/12 – działki te zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych. Jest to przeszkoda do zwrotu, bowiem zgodnie z art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków i jednocześnie wprowadza zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż w nim wymienione. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p., wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. W konsekwencji nieruchomości drogowe nie mogą być przedmiotem prawa rzeczowego osób fizycznych, co wyklucza zwrot tych działek spadkobiercom osób wywłaszczonych.Odnośnie działki nr [...] o pow. 0,2076 ha stanowiącej własność Stowarzyszenia jako osoby prawnej Wojewoda również stwierdził brak podstaw do zwrotu, bowiem nie stanowi ona przedmiotu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (co wynika z treści księgi wieczystej Kw nr [...]), a tylko w takim przypadku możliwe jest orzeczenie o zwrocie. Organ odwoławczy powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OPS 3/14. Skonkludował, że w sytuacji gdy nieruchomość nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak jest podstaw prawnych do orzeczenia zwrotu nawet w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia. Organ administracji rozpatrujący sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma bowiem podstaw prawnych do podważenia legalności przejścia prawa własności działki nr [...] o pow. 0,2076 ha na rzecz obecnego właściciela nieruchomości. Jednocześnie, jak wskazał Wojewoda powołując się na treść uchwały NSA, obecnie obowiązujące przepisy przewidują jedynie fizyczny zwrot nieruchomości przy jednoczesnym zobowiązaniu byłego właściciela do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest normy prawnej dającej byłemu właścicielowi prawo wyboru, które polegałoby na możliwości ustalenia nowego odszkodowania zamiast zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.Podsumowując Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż nie jest możliwy zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], bowiem stanowią część drogi publicznej oraz działki nr [...], bowiem jest ona własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zauważył, że zarzuty odwołania koncentrują się na pominięciu przez Starostę przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony przy wywłaszczeniu. Zarzuty te są jednak chybione z powodów wskazanych powyżej uniemożliwiających zwrot.Skargę na decyzję Wojewody Podlaskiego wywiedli do sądu administracyjnego A. T., P. T., I. T. i L. B.. Zarzucili naruszenie:1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8 i 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności przez brak ustaleń co do stopnia realizacji celu wywłaszczenia, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera wskazania faktów uznanych za udowodnione, dowodów na których się oparto oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej;2) art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na całkowitym pominięciu w ustaleniach sprawy przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel ten nie został zrealizowany. Organ nie przeprowadził analizy faktycznej i prawnej w tym zakresie, czym uniemożliwił ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu, określone w ustawie.Zdaniem skarżących działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] zostały nabyte przez Skarb Państwa w formie umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego obejmującego budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne wraz z niezbędną infrastrukturą, zgodnie z decyzją Wojewody Białostockiego o wskazaniu lokalizacyjnym znak: UAN-NU.1./59/86 z 5 czerwca 1986 r. W aktualnym stanie faktycznym działki nr [...] i [...] - stanowią drogę publiczną w rozumieniu u.d.p., a działka nr [...] - została zbyta osobie trzeciej i według księgi wieczystej KW nr [...] – sposób korzystania z niej określono jako "zurbanizowane tereny niezabudowane". Oznacza to, że cel wywłaszczeniowy nie został spełniony. Organy nie przeanalizowały tej kwestii, jak też nie pochyliły się nad tym, czy z uwagi na obecny sposób zagospodarowania działek możliwy jest ich zwrot.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów stwierdził, że nie zawierają one nowych okoliczności, które nie byłyby rozpatrzone w trakcie postępowania. Zdaniem Wojewody fakt pozostawania przez działki nr [...] i nr [...] drogami publicznymi oraz pozostawanie przez działkę nr [...] przedmiotem prawa własności osoby trzeciej – wyklucza konieczność rozważania czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wnioskodawcy zwrócili się o zwrot nieruchomości nr [...] (dawny numer), położonej w Białymstoku, obręb [...], oznaczonej obecnie jako działki nr [...]. Na skutek tego wniosku toczyło się jedno postępowanie administracyjne, w którym wydano dwie decyzje. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie zwrotu działek nr [...], [...] i [...]. Skarga na decyzję o zwrocie działek nr [...] rozpoznana została przez sąd pod sygn. akt II SA/Bk 1857/25.Zarzuty skargi sprowadzały się natomiast do kwestionowania przez skarżących zrealizowania celu wywłaszczenia. Skarżący jednocześnie nie podważają, że działki nr [...] i [...] są obecnie drogą publiczną, a działka nr [...] jest własnością K. w B. Podkreślają jednak, że cel wywłaszczenia nie został spełniony.Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.Z uwagi na to, że nabycie działki nr [...] przez Skarb Państwa nastąpiło drogą notarialnie sporządzonej umowy kupna-sprzedaży i miało miejsce w 1988 r. - w pierwszej kolejności należało ustalić czy w sprawie można mówić o wywłaszczeniu nieruchomości, a w konsekwencji czy mogą być rozważone przesłanki jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., czy też doszło do sprzedaży nieruchomości niemającej związku z wywłaszczeniem.Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy pt. "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" dotyczące warunków i zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: u.g.g.w.n.). Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. znajduje się w rozdziale 6 działu III u.g.n.Z powyższego wynika, że w przepisie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie wykluczono umowy cywilnoprawnej zawartej w czasie obowiązywania u.g.g.w.n. jako formy nabycia nieruchomości, która umożliwia późniejsze orzeczenie zwrotu (obok decyzji wywłaszczeniowej). Utrwalone jest natomiast stanowisko orzecznictwa, zgodnie którym w przypadku gdy przejście nieruchomości na Skarb Państwa miało miejsce na podstawie umowy (a nie decyzji administracyjnej), aby zastosować instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należy ustalić: po pierwsze, że nabycie nieruchomości miało miejsce w czasie obowiązywania u.g.g.w.n.; po wtóre, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa (ewentualnie jednostkę samorządu terytorialnego) było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów obowiązujących w chwili nabycia (a więc gdy do zawarcia umowy między zbywcą a nabywcą doszło pod wpływem przymusu, a nie wskutek dobrowolnego zamiaru zbywcy). Jako przymus można rozumieć sytuację, gdy zbywca podpisuje umowę w warunkach realnego zagrożenia wywłaszczeniem nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dla zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. do przypadku cywilnoprawnego zbycia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego konieczne jest, aby istniał związek nabycia w formie cywilnoprawnej z realizacją celu publicznego, a także z zagrożeniem przymusem zbycia na ten cel, jeśli nie dojdzie do niego w sposób dobrowolny. Z zakresu hipotezy ww. regulacji należy zatem wyłączyć jedynie tego rodzaju nabycie, które nie pozostawało w związku z celami publicznymi (por. wyroki NSA: z 16 października 2009r., sygn. I OSK 37/09; z 18 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1136/08; z 18 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 1116/22; orzeczenia.nsa.gov.pl).W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (złożone przez uprawnione podmioty – pierwotną właścicielkę L. B. oraz spadkobierców pozostałych właścicieli) dotyczą dawnej działki nr [...], która 28 października 1988 r. została sprzedana przez L. B. i poprzedników prawnych pozostałych wnioskodawców na rzecz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...]. Jak wynika z § 1 ww. aktu notarialnego, działająca w imieniu Skarbu Państwa I. C., będąca kierownikiem Oddziału Wywłaszczeń i Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w Białymstoku, okazała decyzję Wicewojewody Podlaskiego z 27 lipca 1988 r. nr UAN.NU-1/59/86 o ustaleniu lokalizacji inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego [...] w Białymstoku (k. 3 akt administracyjnych). Doprecyzować też trzeba, że dawną działkę nr [...] tworzą obecnie działki nr [...] o powierzchni 0,0022 ha, nr [...] o powierzchni 0,0813 ha, [...] o powierzchni 0,0102 ha, [...] o powierzchni 0,0322 ha i [...] o powierzchni 0,2076 ha, powstałe na mocy decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku nr G.I.7414-482/97 z 7 października 1997 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości (k. 73 akt administracyjnych).A zatem wskazany akt notarialny został zawarty w okresie obowiązywania u.g.g.w.n., która była wówczas aktem prawnym rangi ustawowej regulującym zasady gospodarowania gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy oraz zasady wywłaszczania nieruchomości (art. 1 ust. 1 u.g.g.w.n.).Po drugie, z zebranego materiału dowodowego wynika, że zbycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości (działki nr [...]), mimo że mające formę umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, było zbyciem przymusowym, pozostającym w związku z grożącym właścicielom wywłaszczeniem.W tej kwestii odnotować należy, że u.g.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia aktu notarialnego sprzedaży działki nr [...], zawierała w art. 53 ust. 1 regułę pierwszeństwa nabycia w drodze umowy, poprzedzającego wywłaszczenie. Przepis ten stanowił, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Jak wskazuje przy tym NSA, z regulacji art. 53 ust. 1 i 2 u.g.g.w.n. wynika niezbicie, że procedurę wywłaszczenia poprzedzał tryb postępowania polegającego na złożeniu oferty nabycia nieruchomości i ewentualnym zawarciu umowy sprzedaży. W sytuacji jednak, gdy strona w wyniku przyjęcia oferty zawarła umowę cywilnoprawną przeniesienia własności nieruchomości - nie można przyjąć, że ta czynność cywilnoprawna nie miała żadnego związku z wywłaszczeniem. Jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2159/16).Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skoro w akcie notarialnym z 28 października 1988 r. wskazano, że sprzedaż nastąpiła w związku z decyzją Wicewojewody Podlaskiego z 27 lipca 1988r. nr UAN.NU-1/59/86, z której z kolei wynika, że m.in. na obszarze działki nr [...] ma powstać osiedle mieszkaniowe [...] – to taki cel odpowiada ustawowym celom wywłaszczenia z daty zawierania tego aktu. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.g.g.w.n. (Dz.U. z 1985 r. nr 22 poz. 99) nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. A zatem ustalenie organów obydwu instancji o nabyciu nieruchomości pod realizację celu wywłaszczenia nie budzi wątpliwości sądu i nie narusza prawa.Dodać też należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 7 u.g.g.w.n. wniosek o wywłaszczenie powinien określać wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości, a także inne okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy. W niniejszej sprawie, jak słusznie ustaliły organy, przed zawarciem aktu notarialnego z 28 października 1988 r. prowadzone były rokowania dotyczące przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości, z których sporządzono protokół datowany na 1 marca 1988r. (vide załączniki oznaczone jako k. 390 akt administracyjnych). Z protokołu wynika, że na rokowania stawił się E. T. (jako współwłaściciel w imieniu własnym oraz matki O. T.) i Z. N. (przedstawiciel Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami). Protokół został podpisany przez E. T., który uczynił to w imieniu swoim i matki O. T. oraz zauważył, że na działce znajduje się kultura wieloletnia. Pod treścią protokołu znajduje się dopisek, że 23 września 1988 r. stawili się E. T., O. T. oraz L. B., którzy wyrazili zgodę na sprzedaż nieruchomości za cenę 2 380 000 zł. W konsekwencji rokowań 15 maja 1988r. sporządzono operat szacunkowy dotyczący odszkodowania za wieloletnie kultury sadownicze, drzewa i krzewy ozdobne oraz kwiaty wieloletnie na nieruchomości położonej w Białymstoku przy [...], stanowiącej własność E. T. i innych – działka nr [...] o pow. 3335 m2, pow. nasadzeń 2500 m2. Ich wartość wyceniono na 215 013 zł. Z dużym prawdopodobieństwem można zatem stwierdzić, że niezawarcie notarialnej umowy kupna-sprzedaży prowadziłoby do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, do którego załączono by opisany wyżej protokół rokowań z 1 marca 1988 r.Kolejnym argumentem za przymusowym charakterem zawartego aktu notarialnego jest treść wniosku z 23 lipca 1991 r. o zwrot nieruchomości, który zainicjował sprawę zakończoną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Białymstoku z 22 stycznia 1993 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu. We wniosku tym, podpisanym przez O. T., E. T. i L. B., wskazano że działka została im odebrana w 1988 r.; do dnia sporządzenia wniosku nie została wykorzystana i zagospodarowana. Wnioskodawcy podkreślili, że odebranie ziemi za symboliczną sumę jest niesprawiedliwe i nieprawne; negocjacje trwały prawie rok; nie chcieli pozbywać się gruntu; w Wydziale Geodezji zostali poinformowani, że ziemia zostanie im i tak odebrana, a Urząd sam ją wyceni i zapłaci według własnej wyceny. Zaznaczyli, że czują się bardzo pokrzywdzeni (k. 390 akt administracyjnych i znajdujące się tam dokumenty dotyczące ww. postępowania).Zdaniem sądu dowodu z akt postępowania administracyjnego nr G.G.II.82211/128/91 o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzonego na początku lat 90-tych nie można lekceważyć. Są to dokumenty historyczne, które powstały zaledwie trzy lata po sprzedaży notarialnej i jako nieodległe w czasie od tego zdarzenia wiarygodnie obrazują jego okoliczności, w tym poczucie pokrzywdzenia byłych właścicieli świadczące o braku woli sprzedaży i w istocie przymuszeniu do niej.Całokształt zaś powyższych okoliczności (cel nabycia, jego zbieżność z ustawowymi celami wywłaszczenia, prowadzenie rokowań, które były zasadą przed decyzyjnym wywłaszczeniem, wreszcie nieodległe w czasie od sprzedaży żądanie zwrotu wyrażające wolę odzyskania nieruchomości odebranej – jak twierdzili wnioskodawcy – z ich pokrzywdzeniem) wskazuje, że poszczególne dowody korespondują ze sobą tworząc spójną całość i uprawniają do wniosku o przymusowym charakterze zbycia nieruchomości na cel publiczny związany z realizacją mieszkaniowego zagospodarowania osiedla [...]. Organy trafnie wskazały, że w wypadku niedojścia do skutku zbycia w formie umowy cywilnoprawnej istniały podstawy do wywłaszczenia nieruchomości. Ustalenie to znajduje oparcie nie tylko w stanowisku wnioskodawców, ale w szeregu okoliczności towarzyszących zawarciu umowy sprzedaży.Dlatego też, w ocenie sądu, nie było konieczne uzupełnienie materiału dowodowego o przesłuchanie L. B. w charakterze świadka. Dowód z wyżej powołanego wniosku z 23 lipca 1991 r. (jako dowód z dokumentu) doskonale pokazuje historyczny stan sprawy. Jeszcze raz sąd podkreśla, że ww. wniosek złożony został niecałe trzy lata po dacie zawarcia umowy w formie aktu notarialnego i wynika z niego, że byli właściciele (w tym L. B.) nie uważali umowy z 28 października 1988 r. za dobrowolną. W okolicznościach więc, w których od zdarzeń upłynęło prawie 35 lat, a świadek trzy lata po zdarzeniu wypowiedział się pisemnie w formie wniosku o zwrot – nie znajduje uzasadnienia wniosek o przesłuchiwanie tego świadka. Tym bardziej też, że wyżej opisane okoliczności dotyczące prowadzonych rokowań i podpisania aktu notarialnego potwierdzają te okoliczności, na które świadek miałby zeznawać, a więc potwierdzają przesłanki uzasadniające zastosowanie procedury zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.Przesądzenie, iż ma zastosowanie procedura zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prowadzi do konieczności rozważenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i czy uzasadniony jest zwrot, ewentualnie czy ziściły się przesłanki wykluczające taki zwrot.Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż działki nr [...] i nr [...] wchodzą w skład terenu, przez który przebiega droga publiczna. Zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych (gminnych, powiatowych, wojewódzkich lub krajowych) przewidują regulacje ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: u.d.p.), która wymaga podjęcia uchwały przez radę gminy, powiatu lub sejmik województwa – w zależności od kategorii drogi publicznej (art. 6, art. 6a i art. 7 u.d.p.), albo wydania rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw transportu w przypadku zaliczenia drogi do kategorii dróg krajowych (art. 5 u.d.p.). Z akt sprawy wynika, że działki nr [...] i nr [...] objęte zostały uchwałą nr XXXI/333/04 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 października 2004 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (działka nr [...]) oraz uchwałą nr XXXII/356/12 Rady Miasta Białystok z dnia 24 września 2012 r. w sprawie zaliczenia ulic Miasta Białegostoku do kategorii dróg gminnych (działka nr [...]) – k. 19-20 akt adm. W związku z tym bez wątpienia działki te mają status dróg publicznych.Zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p., wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (vide np. wyrok NSA z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4444/18 oraz D. Wilkowska-Kołakowska [w:] Drogi publiczne. Komentarz, red. H. Kisilowska, Warszawa 2023, art. 2(a)).Jak celnie wskazał organ odwoławczy, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest ugruntowany pogląd, który także sąd podziela, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p. Zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, inwestycji celu publicznego - drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko w realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Celem ustawodawcy było, aby od 1 stycznia 1999 r. własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich, w zależności od rodzaju drogi, jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1409/09, wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, postanowienie Sądu Najwyższego z 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10). Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Z powyższego wynika wprost, że organy nie mogły orzec o zwrocie działek nr [...] i [...], bowiem stanowią one drogę publiczną, a własność gruntów pod takimi nieruchomościami drogowymi może być przenoszona tylko między podmiotami publicznoprawnymi. Ustalenia organów w tej kwestii nie naruszają więc prawa, podobnie jak punkt 1 decyzji Starosty Sokólskiego z 24 lipca 2025 r. o odmowie zwrotu działek nr [...] i [...].Odnośnie działki nr [...] wskazać natomiast należy, że została ona zbyta przez Gminę Białystok na rzecz K. w B. notarialną umową kupna-sprzedaży z 28 kwietnia 2008 r., z przeznaczeniem pod budowę centrum edukacyjnego. Odnośnie losów takich nieruchomości w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r. o sygn. I OPS 3/14. NSA wskazał, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały sąd wskazał, że prawo własności "nowego" właściciela pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uchwale z 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". W obrocie prawnym zasada ochrony praw osób trzecich działających w dobrej wierze i zasada bezpieczeństwa tego obrotu służą ochronie prawnej osób działających w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych. NSA podkreślił także, że możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli.Zatem należy mieć na uwadze, iż zwrot nieruchomości możliwy jest jedynie w sytuacji, gdy właścicielem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w przepisach u.g.n. nie jest możliwy, jeżeli taka nieruchomość została zbyta na rzecz osoby trzeciej. Uznać zatem należy, że brak jest podstaw prawnych - nawet w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia - do zwrotu działki nr [...]. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, organy administracji nie mają podstaw prawnych do podważenia legalności przejścia prawa własności na rzecz obecnego właściciela nieruchomości nr [...].Zaznaczenia wymaga także fakt (w kontekście modyfikacji wniosku przez skarżących – w piśmie z 30 grudnia 2021 r., k. 185 akt adm.), że obecnie obowiązujące przepisy przewidują jedynie fizyczny zwrot nieruchomości, zobowiązując jednocześnie byłego właściciela do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Brak jest normy prawnej dającej byłemu właścicielowi prawo wyboru, które polegałoby na możliwości ustalenia nowego odszkodowania zamiast zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.Podsumowując, nie naruszają prawa ustalenia faktyczne i ocena prawna organów, zgodnie z którymi nie jest możliwy zwrot działek nr [...] i nr [...], bowiem stanowią one część drogi publicznej, a także działki nr [...], bowiem jest ona własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie nie miał znaczenia stopień realizacji celu wywłaszczenia, skoro powody odmowy zwrotu są obiektywne i nieprzekraczalne, tj. wynikają z przepisów (art. 2a u.d.p.) oraz zasady zaufania do bezpieczeństwa obrotu prawnego nieruchomościami ujawnionymi w księgach wieczystych (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OPS 3/14). Zatem badanie zbędności bądź jej braku jest w tym przypadku bezcelowe. Nie ma także znaczenia sposób ujawnienia w ewidencji gruntów przeznaczenia działki nr [...] (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy). Przeznaczenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, skoro istnieją inne, obszernie opisane powyżej, przeszkody obiektywne do zwrotu działki nr [...].Dodać należy, że przeszkodą do prowadzenia postępowania nie była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Białymstoku orzekająca o umorzeniu postępowania zwrotowego w 1993 r. Była ona wydana w dacie, gdy nie obowiązywały przepisy umożliwiające stosowanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych drogą cywilnoprawną, ale pod przymusem. Decyzja taka nie tworzy res iudicata z uwagi na odmienność stanu prawnego w jakim zapadła, od stanu prawnego obowiązującego obecnie.W świetle powyższego wywiedzione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego nie są skuteczne. Organy nie naruszyły przepisów art. 7, art. 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy dopełnił wszelkich wymogów przy ustalaniu okoliczności faktycznych, które były istotne w kontekście prawidłowego rozpatrzenia wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W sposób prawidłowy skompletowano materiał dowodowy oraz oceniono go zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono w sposób zrozumiały motywy zapadłego rozstrzygnięcia, w pełni oddając rzeczywisty stan rzeczy i zamieszczając wyjaśnienie podstaw prawnych. Uzasadnienie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.. sąd skargę oddalił.