Wyrok - II SA/Bk 1838/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku - z dnia 31 marca 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi N.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 9 września 2025 r., nr SKO.433/150/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję orazUchylono decyzję I i II instancji. Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi N.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 9 września 2025 r., nr SKO.433/150/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
umorzono postępowanie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
31 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Przewodniczący
Anna Bartłomiejczuk
Podstawa prawna
art. 61
kpa
art. 138
kpa
art. 131
kpa
art. 10
kpa
art. 105
kpa
art. 135
ppsa
art. 145
ppsa
art. 205
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 9 września 2025 r. znak SKO.433/150/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Jedwabnego z 14 lipca 2025 r. znak BIOŚ.6730.43.2024.2025, którą odmówiono N. P. (dalej: wnioskodawczyni) ustalenia warunków zabudowy.Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.W dniu 23 grudnia 2024 r. N. P. wystąpiła do Burmistrza Jedwabnego o ustalenie warunków zabudowy dla budowy drewnianego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz przydomowej oczyszczalni ścieków w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym, na działce nr [...], obręb B., gmina Jedwabne.Burmistrz Jedwabnego przeprowadził postępowanie uzgodnieniowe na podstawie art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), dalej: u.p.z.p. W jego trakcie odnośnie inwestycji wypowiedział się postanowieniem m.in. Dyrektor Biebrzańskiego Parku Narodowego – odmawiając uzgodnienia z uwagi na położenie działki inwestycyjnej w granicach otuliny Parku, w obszarze korytarza ekologicznego Bagna Biebrzańskie GKPn-1, w zasięgu obszarów żerowiskowych objętych ochroną gatunkową ptaków gniazdujących w Biebrzańskim Parku Narodowym, a także z uwagi na zaplanowanie zabudowy na zboczu doliny w sąsiedztwie platformy widokowej BPN oraz rzeki Biebrzy, co obniży bezpowrotnie walory estetyczno-widokowe wolnego od zabudowy krajobrazu. Z akt sprawy wynika także, że powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy (na skutek rozpoznania zażalenia wnioskodawczyni) przez Ministra Klimatu i Środowiska. Uzgodnienia inwestycji odmówił również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku.W tych okolicznościach Burmistrz Jedwabnego wydał decyzję z 14 lipca 2025 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Jako okoliczność przesądzającą o negatywnym załatwieniu wniosku wskazał nieuzgodnienie inwestycji z Dyrektorem BPN i RDOŚ.Odwołanie od powyższej decyzji wniosła wnioskodawczyni.Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W całości podzieliło stanowisko Burmistrza Jedwabnego o braku podstaw do wydania warunków zabudowy z uwagi na nieuzgodnienie inwestycji przez Dyrektora BPN i RDOŚ.W dniu 10 września 2025 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo wnioskodawczyni z 4 września 2025 r. zawierające oświadczenie o wycofaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz prośbę o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.Skargę do sądu administracyjnego wniosła N. P. Zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 131 k.p.a. - przez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez umożliwienia stronie końcowego wypowiedzenia się w postępowaniu odwoławczym co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w warunkach braku informacji czy wnioskodawczyni posiada wiedzę o nadaniu biegu jej odwołaniu; tymczasem Kolegium powinno, w jej ocenie, decyzję Burmistrza Jedwabnego uchylić i umorzyć postępowanie w związku z brakiem woli kontynuowania przez stronę postępowania administracyjnego jeszcze ostatecznie niezakończonego i w związku z wycofaniem wniosku o wydanie warunków zabudowy oświadczeniem pisemnym z 4 września 2025 r., które wpłynęło do organu odwoławczego dzień po wydaniu zaskarżonej decyzji jedynie wskutek uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym.Skarżąca wskazała, że wnosi o uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji poprzedzającej organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Sformułowała również wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: kopii jej pisma z 4 września 2025 r. wraz z dowodem nadania pocztowego do organu w tej samej dacie, wydruku z systemu śledzenia przesyłek Poczty Polskiej zawierającego informację o doręczeniu organowi 10 września 2025 r. przesyłki zawierającej pismo z 4 września 2025 r. - celem wykazania, iż 9 września 2025 r. postępowanie administracyjne w sprawie było już obiektywnie bezprzedmiotowe w związku z uzewnętrznioną przez skarżącą wolą wycofania wniosku inicjującego to postępowanie.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów procesowych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a.Kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonej w sprawie decyzji jest przesądzenie skuteczności oświadczenia skarżącej o wycofaniu wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy. Oświadczenie to skarżąca złożyła w piśmie z 4 września 2025 r., które wpłynęło do organu odwoławczego 10 września 2025 r., a więc jeden dzień po wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu okoliczność ta (tj. data wpływu ww. oświadczenia przypadająca po 9 września 2025 r.) nie może jednak prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji Kolegium, gdyż nie wykonało ono obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a., co nie jest sporne.Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1); organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2); organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3).Podkreślić trzeba, że wykonanie przez organ administracji publicznej czynności wynikających z art. 10 k.p.a., w szczególności z § 1 tego artykułu, jest jego obowiązkiem, od którego wyjątki przewidziano w § 2. Nie jest zatem tak, że organ może – w zależności od własnego uznania - odstąpić od zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego i tym samym uniemożliwić stronie zgłoszenie zarzutów oraz wniosków w zakreślonym przed wydaniem decyzji terminie.Odróżnić też należy ww. obowiązek od skutków jego niewykonania, które – z uwagi na charakter czynności opisanych w art. 10 § 1 k.p.a. - nie zawsze oznaczają konieczność uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. Ocena w tym zakresie każdorazowo powinna być zindywidualizowana. Sąd ma przy tym na uwadze, iż w orzecznictwie ukształtowała się jednolita linia, zgodnie z którą niezachowanie wymagania z art. 10 § 1 k.p.a. nie zawsze ma wpływ na wynik sprawy. Dzieje się tak w przypadku, gdy niewykonanie przez organ obowiązku zakreślenia terminu na wypowiedzenie się odnośnie zgromadzonych materiałów oraz na zgłoszenie żądań i wniosków nie uniemożliwiło stronie dokonania konkretnych czynności procesowych mających wpływ na wynik sprawy. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2025 r. wydanym w sprawie II OSK 849/23 powielił wielokrotnie formułowany w orzecznictwie pogląd, iż "Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy" (orzeczenia.nsa.gov.pl).Ten kierunek orzecznictwa, aprobowany również przez sąd w sprawie niniejszej, nie może być jednak rozumiany jako generalne przyzwolenie na niestosowanie przez organy przepisu art. 10 k.p.a. w każdej sytuacji. Należy go rozumieć w ten sposób, że obowiązkiem organów jest dokonanie zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a., jednak w niektórych przypadkach zaniechanie tego obowiązku nie będzie wywoływać dla organu negatywnych skutków, a mianowicie wówczas, gdy strona nie będzie w stanie wykazać jakie negatywne skutki zaniechanie to wywołało w jej sytuacji prawnej, tj. że pozbawiło ją to prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Powtórzyć należy, że ocena wpływu bądź braku wpływu na wynik sprawy zaniechania obowiązku z art. 10 §1 k.p.a. jest zawsze ściśle uwarunkowana okolicznościami sprawy. A zatem w przypadku ustalenia, że niedochowanie wymagania z art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych, których waga jest taka, że mają (bądź mogą mieć) istotny wpływ na wynik sprawy (a zatem, że w istocie pozbawiono stronę prawa do czynnego udziału w postępowaniu), organ który nie dopełnił ww. wymagania musi liczyć się z eliminacją jego decyzji z obrotu prawnego.W ocenie sądu mamy do czynienia w sprawie niniejszej z wykazanym przez stronę wpływem na wynik sprawy zaniechania wykonania obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a.Przedmiotem sporu jest bowiem legalność ustalenia warunków zabudowy na wniosek skarżącej. Jest to zatem postępowanie uwarunkowanie zasadą skargowości, w którym dysponentem postępowania jest wnioskodawca. Jego wniosek inicjuje postępowanie, a brak wniosku lub jego wycofanie wyklucza dopuszczalność prowadzenia postępowania. Wycofanie wniosku może nastąpić na każdym etapie postępowania przed wydaniem decyzji ostatecznej, a więc również w postępowaniu odwoławczym. Złożenie wniosku i dalsze jego podtrzymywanie warunkuje zatem możliwość prowadzenia postępowania opartego na zasadzie skargowości. Skoro więc do organu wpłynie oświadczenie o wycofaniu wniosku inicjującego postępowanie, organ nie ma wyboru i powinien to postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (jeśli wycofanie ma miejsce przed organem pierwszej instancji), bądź uchylić wydaną decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (jeśli wycofanie wniosku ma miejsce w postępowaniu odwoławczym przed wydaniem decyzji ostatecznej).W sprawie niniejszej wystąpiła sytuacja, w której oświadczenie o wycofaniu wniosku wpłynęło do organu odwoławczego po wydaniu decyzji ostatecznej, jednak fakt, że oświadczenie nie dotarło do organu przed wydaniem takiej decyzji - było wynikiem zaniechania przez Kolegium powiadomienia stron postępowania w trybie art. 10 k.p.a. W okolicznościach sprawy zaniechanie to nosi zatem cechy naruszenia prawa procesowego, które mogło, a w istocie, miało wpływ na wynik sprawy.Z akt administracyjnych bowiem wynika, że oświadczenie skarżącej o wycofaniu wniosku zostało nadane na poczcie 4 września 2025 r. i miało to miejsce dwa dni po wpływie do organu (w dniu 2 września 2025 r.) odwołania wraz z decyzją organu pierwszej instancji i aktami sprawy. Zatem gdyby w instancji odwoławczej wykonano obowiązek z art. 10 k.p.a., nie doszłoby do wydania decyzji merytorycznej w drugiej instancji, a doszłoby do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem w całości jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym sensie zatem opisane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż – jak wyżej wskazano – gdyby nie nastąpiło, zapadłaby w sprawie innej treści decyzja (procesowa a nie merytoryczna). W stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy wydał decyzję merytoryczną – utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy gdyby wiedział o wycofaniu wniosku – powinien był orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.Z uwagi na powyższe sąd w punkcie 1 wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Wystąpienie podstawy do umorzenia postępowania (wycofanie wniosku o wszczęcie postępowania skutkujące jego bezprzedmiotowością) zobligowało też sąd do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.a. Do kosztów tych zaliczono wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2026 r., poz. 118 z późn. zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 34 zł. Wbrew wnioskowi nie zasądzono wydatków strony polegających na poniesieniu kosztów dokonania przelewu bankowego, bowiem tego typu wydatki nie mieszczą się w zakresie wydatków podlegających zwrotowi na podstawie art. 205 p.p.s.a. (art. 213 p.p.s.a.)..).