Wyrok - IV SA/Wr 560/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 31 marca 2026
Teza
Oddalono skargę w całości. Policja, Funkcjonariusze Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2026 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 12 września 2025 r., nr 38/2025 w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia oddala skargę w całości. UOddalono skargę w całości. Policja, Funkcjonariusze Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2026 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 12 września 2025 r., nr 38/2025 w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia oddala skargę w całości. U
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa pracownicza
Kwota główna
588 zł · kwota żądania
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
powód
zmarły emeryt/funkcjonariusz
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
31 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Andrzej Nikiforów
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę w całości
UZASADNIENIE
Decyzją z 12 IX 2025 r. (nr 38/2025), Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu (dalej jako "KWP"), po rozpatrzeniu odwołania Ł. S. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Głogowie (dalej jako "KPP") z 12 VIII 2025r. (nr 1/2025) odmawiającą skarżącemu naliczenia i wypłacenia wyrównania uposażenia za I i II 2023 r. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.W uzasadnieniu decyzji KWP wyjaśnił, że skarżący z dniem 3 II 2023 r. odszedł ze służby w Policji, natomiast pismem z dnia 9 IV 2025 r. wystosował przedsądowe wezwanie do zapłaty kwoty 588,00 zł, tytułem wyrównania uposażenia za I i II 2023 r. (uposażenie zasadnicze, dodatek za wysługę lat) wraz z ustawowymi odsetkami. W ocenie KWP należało podzielić stanowisko KPP, że żądanie tego rodzaju należało rozpatrzyć w formie decyzji administracyjnej odmawiającej. Nawet bowiem, jeśli skarżący nie żądał wydania decyzji administracyjnej, zakładając że będzie dochodził roszczenia na drodze cywilnej, to w świetle obowiązujących przepisów właściwa jest tu droga administracyjna. Na poparcie tej tezy KWP powołał art. 31 ustawy z 6 IV 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 poz. 636, ze zm.) – dalej "UoP" oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z 7 XII 2021 r., II SA 2591/01 – publ. CBOSA). KPW nadmienił, że na wcześniejszym etapie KPP wydał decyzję z 28 V 2025 r. (sygn K-1241-1/25) umarzającą postępowanie z uwagi na oświadczenie skarżącego, że nie żąda wydania decyzji. Z wyżej opisanych względów decyzja ta była jednak nieprawidłowa i KWP decyzją z 7 VII 2025 r. (nr 25/2025) uchylił ją przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.W dalszej części uzasadnienia KPW wyjaśnił, że skarżący żądanie zapłaty opiera na zarzucie niekonstytucyjności art. 41 ust. 1-3 ustawy z 1 XII 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022r. poz. 2666) – dalej "UB23". Zgodnie z tymi przepisami kwoty bazowe ustalone w UB23 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 III 2023r. do dnia 31 XII 2023r. Natomiast do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno -Skarbowej należnych od dnia 1 I 2023r. do dnia 28 II 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 XII 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270). Cytowane przepisy ustawy spowodowały zatem de facto zamrożenie uposażeń funkcjonariuszy Policji za I i lI 2023r. na poziomie ustalonym w ustawie budżetowej za rok 2022. Skarżący otrzymał należne mu uposażenie za I i lI 2023r., zgodnie ze stawką zaszeregowania oraz zgodnie z obowiązującymi ww. przepisami. KWP podziela stanowisko KPP, że organy Policji nie są uprawnione do dokonywania ocen, czy przyjęte w art. 41 ust. 1 i 2 UB23 rozwiązania są słuszne i sprawiedliwe, czy też naruszają one normy i zasady, wynikające z Konstytucji RP. Organy Policji zobowiązane są do działania na podstawie i w ramach obowiązujących przepisów ustaw i rozporządzeń oraz nie mogą ich pomijać w swoich decyzjach.W skardze na decyzję skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji KWP oraz utrzymanej nią w mocy decyzji KPP oraz zasądzenie kosztów.Zarzucono przy tym naruszenie:art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 104 kpa, poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji KPP, w sytuacji kiedy skarżący nie występował z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r. i mimo to wydania decyzji merytorycznej w sprawie,art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji KPP oraz nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji, w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącym relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, iż nie był on w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie już od 2 lat funkcjonariuszem,art. 64 § 2 w. zw. z art. 8 w zw. z art. 9 kpa, poprzez ich niezastosowanie i niewystąpienie do skarżącego o sprecyzowanie żądania zawartego w wezwaniu do zapłaty, o ile organ miał wątpliwości, co do jego treści, co doprowadziło do nieuprawnionego wszczęcia postępowania administracyjnego, wbrew woli strony i wydania decyzji merytorycznej przez organ,art. 61a § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego,art. 41 ust. 1 -3 UB23 w zw. z art. 2 i art. 32 oraz art. 60 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca II 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 III 2023 r., mimo iż w okresie I - lI 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno- prawnej, skutkującą pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres w którym pozostawali w służbie w 2023 r. w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 III 2023 r.W motywach skargi umotywowano poszczególne zarzuty zwracając uwagę, że w przypadku gdy z roszczeniem dotyczącym uposażenia występuje osoba nie będąca już czynnym funkcjonariuszem (brak stosunku służbowego) właściwe są sądy powszechne, na potwierdzenie czego powołano orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyroki NSA z 24 IX 2014 r., I OSK 1317/13 oraz z 12 VI 2014 r., I OSK 1293/14 – publ. CBOSA). Wystosowane do KPP wezwanie do zapłaty tytułem wyrównania uposażenia nie było żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego i prowadzenie w tej sprawie takiego postępowanie było bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa.Nadto w skardze podkreślono, że przewidziany w art. 41 ust. 1 -3 UB23 mechanizm waloryzacji wyodrębniła dwie kategorie funkcjonariuszy i żołnierzy, którzy mimo posiadania tego samego statusu zostali potraktowani przez ustawodawcę odmiennie, albowiem ci którzy pełnili służbę w 2023 r. jedynie przez okres I i II i odeszli na zaopatrzenie emerytalne, nie zostali objęci podwyżką w zakresie kwoty bazowej na 2023 r., zaś pozostali w służbie funkcjonariusze i żołnierze nie dość, że od 1 III 2023 r. otrzymali podwyżkę w zakresie uposażenia zasadniczego i dodatku z tytułu wysługi lat w związku z podwyższeniem kwoty bazowej na 2023 r. to dodatkowo otrzymali rekompensatę za brak waloryzacji za I i II 2023 r. w postaci zwiększenia uposażenia w wysokości 1/5 kwoty różnicy- miesięcznie, przez następne miesiące tj. od III do XII 2023 r. Taki stan rzeczy narusza konstytucyjne zasady: zaufania obywatela do państwa, równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu, a także równego dostępu do służby publicznej. W skardze powołano się na możliwość przeprowadzania przez sądy rozproszonej kontroli konstytucyjności, jak również powołano m.in. wyrok Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z 20 XII 2024 r., IV Pa 160/24, w którym to skorzystano z mechanizmu rozproszonej kontroli konstytucyjnej odnośnie do art. 41 ust. 1-3 UB23, zasądzając powodowi należności stanowiące różnicę w zakresie wypłaconego uposażenia zasadniczego oraz dodatku z tytułu wysługi lat w związku z podwyższeniem kwoty bazowej w 2023 r. za okres pozostawania jego w służbie w 2023 r. Nadmieniono też, że Zarząd Główny Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w Warszawie skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności art. 41 UB23 z Konstytucją RP.W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócono przy tym uwagę, że kwestia właściwości drogi administracyjnej w niniejszej sprawie została prawomocnie przesądzona postanowieniem Sądu Rejonowego dla Wrocławia –Śródmieścia z 25 VI 2025 r. (IV P 612/25) odrzucającym pozew skarżącego o zapłatę tytułem wyrównania uposażenia i dodatku za wysługę lat z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Zażalenie skarżącego na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Sądu Okręgowego we Wrocławiu z 4 XII 2025 r. (VIII Pz 159/25).Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.Jak wynika z art. 104 § 1 i 2 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.W okolicznościach sprawy organy rozstrzygnęły w formie decyzji żądanie skarżącego z dnia 9 IV 2025 r. dotyczące zapłaty kwoty 588 zł tytułem należnej mu waloryzacji kwoty bazowej za okres służby w 2023 r. (uposażenie zasadnicze, dodatek za wysługę lat).Kwestia drogi właściwej do dochodzenia przez funkcjonariuszy Policji uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych przepisami UoP nie jest w orzecznictwie rozstrzygana jednolicie. Wyrażany jest pogląd, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 UoP wraz z odsetkami jest niedopuszczalna (zob. uchwała SN z 26 V 1995 r., I PZP 13/95, OSNP 1995/23/286). Można odnotować jednak także stanowisko, że właściwe w sprawach roszczeń policjanta z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń oraz należności pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 UoP, są sądy powszechne. Jakkolwiek bowiem roszczenia te mają swoje źródło w administracyjnoprawnym stosunku służbowym, to posiadają materialnie charakter cywilnoprawny, a zatem nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (zob. postanowienie NSA z 12 VI 2014 r., I OSK 1293/14 – publ. CBOSA).Jednak w realiach niniejszej sprawy dla oceny prawidłowości przyjętej przez organy obu instancji drogi administracyjnoprawnej kluczowe znaczenie ma art. 66 § 3 i 4 kpa. Wynika z niego, że (§ 3) jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. (§ 4) Organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy.Celem wprowadzenia przez ustawodawcę art. 66 § 4 kpa jest zapobieganie tzw. negatywnym sporom o właściwość między organami administracji a sądami powszechnymi. Stąd też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zwraca się uwagę, że w sytuacji przesądzenia w prawomocnym orzeczeniu przez sąd powszechny o braku swojej właściwości i nadania danej sprawie charakteru administracyjnoprawnego, nawet wówczas gdy organ nie podziela tego stanowiska, dla zapewnienia stronie prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez podmiot władzy publicznej, organ powinien ją rozpatrzyć i wydać rozstrzygnięcie co do meritum. Nieuprawnionym byłoby przyjęcie, że w takim przypadku orzeczenie to zostało wydane bez podstawy prawnej, skoro została ona ukształtowana poprzez rozwiązania przyjęte w art. 66 § 4 kpa i art. 1991 kpc (zob. np. wyrok NSA z 11 I 2018 r., II OSK 2840/17 – publ. CBOSA).Przy ocenie zaskarżonych decyzji nie można zatem pominąć faktu, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Wrocławia –Śródmieścia z 25 VI 2025 r. (IV P 612/25) odrzucono pozew skarżącego o zapłatę tytułem wyrównania uposażenia i dodatku za wysługę lat należnych w 2023 r. z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (zażalenie oddalono postanowieniem Sądu Okręgowego we Wrocławiu z 4 XII 2025 r., sygn. akt VIII Pz 159/25). W postanowieniu tym jednoznacznie wskazano, że roszczenie skarżącego powinno być dochodzone na drodze administracyjnoprawnej.Skoro więc zarówno decyzja KPP jak i decyzja KWP wydane zostały w warunkach orzeczonej wcześniej przez sąd powszechny niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie skarżącego, to nie można uznać, że organy administracji działały z naruszeniem właściwości. Nawet bowiem przyjmując argumentację skarżącego, jakoby w orzecznictwie sądowym przeważało stanowisko wskazujące na dopuszczalność drogi sądowej, to jednak w konkretnym przypadku właściwość drogi administracyjnoprawnej znajdowała umocowanie właśnie w art. 66 § 4 kpa. Rozpatrzenie żądania skarżącego na drodze administracyjnoprawnej i wydanie decyzji w sprawie nie stanowiło więc naruszenia prawa.Powyższej oceny nie zmienia eksponowana w skardze okoliczność, że skarżący swoje pismo z dnia 9 IV 2025 r. określił jako "przedsądowe wezwanie do zapłaty" i na żadnym etapie nie domagał się wydania decyzji administracyjnej (tj. nie żądał wszczęcia postępowania administracyjnego). Sąd zwraca uwagę, że strona decyduje jedynie o przedmiocie i zakresie żądania kierowanego do organu administracji. Nie decyduje natomiast o trybie i formie rozpatrzenia takiego żądania przez organ. To bowiem leży w wyłącznej gestii organu, który uwzględnia w tej materii okoliczności stanu faktycznego i obowiązujące przepisy. W sprawie bezsporne jest, że skarżący zażądał od KPP zapłaty i to żądanie konsekwentnie podtrzymywał. Rolą zaś KPP było odniesienie się do tego żądania we właściwym trybie, gwarantującym skarżącemu możliwość korzystania ze środków ochrony prawnej, w tym sądowej. Przyjęta przez KPP, a następnie kontynuowana przez KWP, droga administracyjnoprawna znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach (w szczególności w art. 66 § 4 kpa), zapewniając jednocześnie skarżącemu możliwość korzystania ze środków ochrony prawnej (tj. odwołania i skargi do sądu administracyjnego). Nie ma więc podstaw do kwestionowania legalności działania KPP i KPW tylko z tego powodu, że skarżący nie wnosił o wszczęcie postępowania administracyjnego.Oceniając zaskarżone decyzje w świetle przepisów prawa materialnego, zaznaczyć należy, że skarżący nie podnosi, że wypłacona mu wysokość uposażenia wraz z dodatkami za miesiące I i II 2023 r. narusza art. 41 UB23. Podnosi natomiast, że rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w ramach art. 41 ust. 1-3 UB23 narusza standardy konstytucyjne, takie jak: zaufanie do państwa, równość wobec prawa, zakaz dyskryminacji, zasada legalizmu i równego dostępu do służby publicznej.Sąd zwraca uwagę, że uwzględnienie w postępowaniu sądowoadministracyjnym argumentacji prawnej kwestionującej zgodność zastosowanych przez organ przepisów z Konstytucją nastąpić może jedynie w wyjątkowych przypadkach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie bez powodu zaznacza się, że z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji TK i NSA, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 VIII 2024 r., II OSK 174/24 – publ. CBOSA). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie (wyrok NSA z 19 V 2025 r., II OSK 2659/24 – publ. CBOSA). Ponadto, zastosowanie instytucji rozproszonej kontroli konstytucyjności ustawy można dopuścić wówczas, gdy chodzi o przepis Konstytucji RP, którego wykładnia i zastosowanie nie są związane z daleko idącymi luzami decyzyjnymi (wyrok NSA z 23 X 2024 r., II OSK 801/24 – publ. CBOSA).W okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły wyżej opisane szczególne okoliczności, dające podstawę do stwierdzenia oczywistej niekonstytucyjności regulacji z art. 41 ust. 1-3 UB23.Jak wynika z art. 41 ust. 1-3 UB23, (1) kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 III 2023 r. do dnia 31 XII 2023 r. (2) Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 I 2023 r. do dnia 28 II 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 XII 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270). (3) Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane w okresie od dnia 1 III 2023 r. do dnia 31 XII 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 III 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023 odpowiednio dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej a uposażeniem należnym na dzień 1 I 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 2.Według uzasadnienia do projektu UB23, powołana regulacja przewiduje mechanizm zachęcający do pozostawania w służbie czynnej żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy i funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Zaproponowano, aby w roku 2023 wzrost uposażeń obejmował wyłącznie żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy pozostających w służbie na dzień 1 III 2023 r. (druk sejmowy IX.2654).W ocenie Sądu opisana wyżej regulacja nie daje podstaw do uznania, że nastąpiło w tym przypadku oczywiste naruszenie powołanych w skardze standardów konstytucyjnych. Prawodawca nie ma bowiem ustawowego ani tym bardziej konstytucyjnego obowiązku, by stale corocznie podwyższać kwotę bazową stanowiącą podstawę ustalenia wysokości uposażenia żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. W szczególności ustawa z 23 XII 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1356) nie gwarantuje w sposób bezwarunkowy pracownikom sfery budżetowej stałego corocznego wzrostu ich wynagrodzeń w określonej wysokości. Przewiduje jedynie waloryzację wynagrodzeń średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanych corocznie, tj. okresowo, na podstawie prognoz budżetowych i corocznie ustalonego wskaźnika. To zaś oznacza duży zakres swobody regulacyjnej w tej materii, co zresztą jest zrozumiałe biorąc pod uwagę jej budżetowy charakter. W tych uwarunkowaniach nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i co za tym idzie - o nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej (zob. motywy wyroku TK z 17 XI 2003 r., K 32/02, OTK-A 2003/9/93).Skoro prawodawca nie ma normatywnego obowiązku zwiększania kwoty bazowej na kolejny rok budżetowy (tzw. zamrożenie płac), to tym bardziej może ją zwiększyć z zastrzeżeniem, że podwyższona kwota bazowa nie będzie obowiązywać od początku roku budżetowego tylko od późniejszego miesiąca (np. od marca, jak ma to miejsce w okolicznościach sprawy).Wbrew zarzutom skargi nie można przyjętego w art. 41 ust. 1-3 UB023 rozwiązania traktować jako naruszenie zasady równości wobec prawa (naruszenia zakazu dyskryminacji) określonej w art. 32 Konstytucji RP. Istotą zasady równości wobec prawa jest bowiem stosowanie przez prawodawcę jednakowej miary w tożsamych (analogicznych) okolicznościach przedmiotowych i podmiotowych. Tymczasem sytuacja skarżącego od 1 III 2023 r., a więc od dnia przewidzianego w art. 41 ust. 1 UB23 podwyższenia kwoty bazowej, nie była porównywalna (analogiczna) z sytuacją osób, które z tego instrumentu skorzystały. We wskazanym okresie osoby te były bowiem funkcjonariuszami Policji (pozostawały w służbie), zaś skarżący już nie. Brak tu więc analogicznych okoliczności, które stanowią przecież istotną przesłankę naruszenia zasady równości wobec prawa. W okresie zaś od 1 I do 28 II 2023 r. do uposażenia skarżącego, jako funkcjonariusza Policji, miały zastosowanie regulacje z art. 41 ust. 2 UB23, tak samo jak w przypadku wszystkich innych funkcjonariuszy Policji. Z woli ustawodawcy wynagrodzenie za ten okres wypłacano przyjmując kwotę bazową obowiązującą w 2022 r. Na mocy art. 41 ust. 1 UB23 zwiększenie kwoty bazowej nastąpiło dopiero od dnia 1 III 2023 r., co silą rzeczy oznaczało, że objęci nią mogą być funkcjonariusze pozostający w służbie po tej dacie. Skarżący jednak po tej dacie nie pełnił już służby, tak więc nie mógł zostać objęty przedmiotową zmianą.Domagając się waloryzacji uposażenia za okres pracy w miesiącach I i II 2023 r. skarżący wychodzi z założenia, że podwyższenie kwoty bazowej określone w art. 41 ust. 1 - 3 UB23 obejmuje w istocie także wynagrodzenie za miesiące I i II 2023, o czym świadczyć ma przewidziane w art. 41 ust. 3 UB23 "zwiększenie" uposażeń wypłacanych w okresie od 1 III do 31 XII 2023 r. o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem na dzień 1 III 2023 r. a uposażeniem na dzień 1 I 2023 r. Skoro zaś prawodawca zdecydował się na swego rodzaju "rekompensatę" z tytułu zamrożenia kwoty bazowej w I i II 2023 r. to – w ocenie skarżącego – należy się ona wszystkim osobom, które w tym czasie pozostawały w służbie, niezależnie od tego, czy kontynuowały ją po 1 III 2023 r. Stanowisko skarżącego pomija jednak, że art. 41 ust. 2 UB23 expressis verbis wyłączył możliwość stosowania podwyższonej kwoty bazowej w stosunku do uposażeń w okresie od 1 I do 28 II 2023 r. Świadczenie przewidziane w art. 41 ust. 3 UB23, polegające na odpowiednim "zwiększaniu" uposażenia w okresie od 1 III do 31 XII 2023 r., nie może być więc traktowane jako "rekompensata" uposażenia za I i II 2023 r., właśnie z tego powodu, że pozostawałoby to w wyraźnej kolizji z normą z art. 41 ust. 2 UB23, nakazującą obliczanie uposażeń za I i II 2023 r. przy zastosowaniu kwoty bazowej z 2022 r. Jest to zatem świadczenie innego rodzaju, którego nie można utożsamiać z waloryzacją wynagrodzenia za I i II 2023 r. Ta bowiem została wykluczona na mocy art. 41 ust. 2 UB23. Jest to świadczenie rodzajowo odmienne, przewidziane dla funkcjonariuszy kontynuujących służbę po 1 III 2023 r., jako zamierzony przez ustawodawcę dodatek za kontynuowanie służby. Skoro zaś skarżący nie pełnił już służby po 1 III 2023 r., brak normatywnych podstaw do żądania świadczenia z art. 41 ust. 3 UB23. Brak jest również podstaw do wyciągania z tego przepisu wniosków o należnej skarżącemu waloryzacji uposażenia za I i II 2023 r. uwzględniającej kwotę bazową przewidzianą w budżecie na 2023 r.W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zwraca się uwagę, że zmiana przepisów płacowych została uregulowana wielotorowo i wynikała nie tylko z podwyższenia kwoty bazowej od III 2023 r., ale także z wprowadzenia od 1 III 2023 r. nowych mnożników kwoty bazowej, co nastąpiło na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 II 2023 r. (wejście w życie od 1 III 2023 r.) zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. 2023, poz. 385). Zgodnie z załącznikiem do wskazanego rozporządzenia w tabeli przedstawiono grupy zaszeregowania poszczególnych stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej. Dla 4 grupy zaszeregowania (do której należał skarżący) przewidziano wzrost mnożnika do 2,077. Podczas gdy uprzednio, to jest przed dniem 1 III 2023 r., dla tej grupy zaszeregowania obowiązywał niższy mnożnik kwoty bazowej 1,992 zł zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 XII 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1236, ze zm.). Podwyższeniu zarobków funkcjonariuszy w okresie od 1 III 2023 r. do 31 XII 2023 r. służył także mechanizm określony w art. 41 ust. 3 UB23. Mechanizm ten nie stanowił prostego wyrównania uposażeń za I 2023 r. i II 2023 r., a zatem nie należy go postrzegać, ani w kategorii waloryzacji, tak jak przepisu art. 41 ust. 2 UB23 nie należy traktować jako przepisu zamrażającego waloryzację płac dla funkcjonariuszy pełniących służbę w I i II 2023 r. (zob. motywy wyroków m.in.: WSA w Gdańsku z 4 IX 2025 r., III SA/Gd 364/25; WSA w Rzeszowie z 8 I 2026 r., II SA/Rz 1023/25 czy WSA w Krakowie z 3 II 2026 r., III SA/Kr 1422/25 – publ. CBOSA). Ustawodawca ma prawo wykorzystywania dostępnych mu instrumentów finansowych aby zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie, jeżeli takie są aktualne potrzeby państwa. Wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających w dniu 1 III 2023 r. w służbie nie narusza więc zasady równości (tak też WSA w Warszawie w motywach wyroku z 16 VII 2025 r., II SA/Wa 567/25; WSA w Łodzi w wyroku z 13 V 2025 r., III SA/Łd 166/25; WSA w Białymstoku w wyroku z 23 X 2025 r., II SA/Bk 1400/25 – publ. CBOSA).Sąd nie dopatrzył się w sprawie również naruszenia zasady ochrony zaufania do państwa (wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania (zob. wyrok TK z 7 II 2001 r., K 27/00, OTK 2001/2/29).W przypadku skarżącego brak podstaw do uznania, że regulacja z art. 41 ust. 1 - 3 UB23 stanowiła jakąkolwiek "pułapkę". Ustawa budżetowa 2023 uchwalona została w dniu 1 XII 2022 r., opublikowana w dniu 19 XII 2022 r. i weszła w życie z dniem 1 I 2023 r. Skarżący miał więc czas i możliwość rozeznania sytuacji prawnej podejmując decyzję o rezygnacji ze służby przed dniem 1 III 2023 r. Sąd zwraca uwagę, że wprowadzenie kompleksowych zmian w zakresie wynagrodzeń funkcjonariuszy począwszy od 1 III 2023 r. było poprzedzone kilkumiesięcznym procedowaniem w roku 2022 r. ustawy okołobudżetowej na kolejny rok oraz rozmowami przedstawicieli MSWiA ze środowiskiem związków zawodowych służb mundurowych. Już w projekcie UB23, który trafił do Sejmu RP jesienią 2022 r. zawarte były zapisy ujęte następnie w art. 41 ust. 1 i ust. 3. Z powszechnie dostępnych źródeł zamieszczonych na internetowej stronie rządowej gov.pl wynika, że bezpośrednio po uchwaleniu UB23 w dniu 1 XII 2022 r., w dniu 5 XII 2022 r. wydano "Wspólny komunikat kierownictwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz związków zawodowych służb podległych resortowi", w którym ministerstwo oraz strona związkowa wspólnie zaapelowały do funkcjonariuszy, który złożyli raporty o odejściu na emeryturę, o ponowną analizę tych decyzji, pod kątem tego czy są dla nich korzystne. Powyższe przepisy były zatem projektowane z wyprzedzeniem, w związku z czym skarżący - wobec powszechnej dyskusji toczącej się też z udziałem związków zawodowych służb mundurowych w zakresie planowanych od III 2023 r. kompleksowych podwyżek - miał czas na zrewidowanie swojego wniosku o zwolnienie ze służby, jeżeli uznałby, że byłoby to dla niego szczególnie korzystne finansowo.Tak samo w sprawie nie można dopatrzyć się naruszenia zasady jednakowego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP). Przedmiotem ochrony wynikającej z art. 60 Konstytucji jest przede wszystkim formalny aspekt dostępu do służby, a więc związany z przestrzeganiem jednolitych kryteriów i procedur postępowania (zob. wyrok SN z 23 X 2024 r., I NKRS 13/24).W związku ze skorzystaniem z prawa do zakończenia służby w Policji skarżący nie został potraktowany inaczej niż inni funkcjonariusze, którzy zdecydowali się zakończyć służbę w analogicznym okresie, tj. pomiędzy 1 I 2023 r. a 28 II 2023 r.Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa..