Wyrok - II SA/Kr 144/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 31 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję nr 614/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2025 r., znak WOB.7721.299.2025.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. UZASADNIENIEOddalono skargę. rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję nr 614/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2025 r., znak WOB.7721.299.2025.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. UZASADNIENIE
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
powaga rzeczy osądzonej
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
31 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Agnieszka Nawara-Dubiel
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi M. B. – dalej też jako "Skarżący", jest decyzja nr 614/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 roku, znak: WOB.7721.299.2025.JKUT nakazująca inwestorowi M. B. rozbiórkę utwardzonego placu postojowego wraz z tymczasowym obiektem budowlanym (tzw. budka parkingowa o wym. 1,5 m x 1,5 m), zlokalizowanego na działkach nr [...] [...], [...] obr. [...] w Z. - zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.W związku z pismem C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 21 sierpnia 2020 r. (k. 1 – 6 akt PINB), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem – dalej jako "PINB", w dniu 3 września 2020 roku wszczął postępowanie w sprawie "robót ziemnych prowadzonych na działce nr ewid.[...] obr[...] w rejonie ul. [...] w miejscowości Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę" (k. 30 akt PINB).W dniu 28 września 2020 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na terenie działki nr [...] obr. [...] w Z., podczas których stwierdzono m.in., "nawiezienie ziemi wraz z mieszanką kamieni i jej rozplantowanie na prawie całym obszarze działki. Roboty te zostały wykonane w 2019 roku i częściowo również wtedy dokonano rozplantowania ziemi, a częściowo w 2020 roku. Zarówno na tej działce, jak i na sąsiedniej nie znajduje się żaden obiekt budowlany. Inwestorem robót był P. J. K. (...) Obecnie na działce nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Dotyczy to również działki sąsiedniej. Częściowo działka stanowi nadal teren zielony". Obecny w trakcie oględzin pełnomocnik C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - r. rp. M. C. wskazał, że w jego ocenie wykonane prace doprowadziły do wykonania obiektu budowlanego i jednocześnie wniósł "o rozszerzenie postępowania także o działkę nr ewid.[...] obr. [...] w Z., oraz [...] w Z.". W trakcie oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną, którą wraz z protokołem dołączono do akt sprawy (k. 51 -57 akt PINB).PINB w dniu 19 października 2020 r. wydał decyzję nr 223/20 znak: NB.5160.5.87.2020.KR, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie "robót ziemnych prowadzonych na działkach nr ewid.[...] i [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w miejscowości Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę" (k. 89-90 akt PINB).Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – dalej jako "MWINB" decyzją nr 106/2023 z dnia 14 marca 2023 r. znak: WOB.7721.525.2020.JKUT, uchylił decyzję PINB nr 223/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.Wyrokiem z dnia 26 maja 2023 r. sygn. II SA/Kr 446/23, WSA w Krakowie oddalił sprzeciw B. B. od decyzji MWINB nr 106/2023 z dnia 14 marca 2023 r. znak: WOB.7721.525.2020.JKUT (k. 120-124 akt PINB), a następnie NSA wyrokiem z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2413/23 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie.Ponownie prowadząc postępowanie (znak: NB.5160.5.87.2020) PINB w dniu 28 lutego 2024 r. przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których potwierdził, że stan na działkach nr [...] obr. [...] w Z. nie zmienił się od ostatniej kontroli z dnia 6 grudnia 2022 r. i na ww. działkach znajduje się utwardzony plac postojowy (parking) (k. 131-133 akt PINB).W dniu 10 maja 2024 r. PINB wydał decyzję nr 122/24 znak: NB.5160.5.87.2020.ML, którą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał współwłaścicielom: P. B. B., P. M. B. i Gminie Miasto Z. "rozbiórkę utwardzonego placu postojowego (parkingu) wraz z dojazdem z drogi publicznej na działkach nr [...] [...], [...] obr[...] położonych w miejscowości Z., rejon ul. [...] wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę" (k. 187-189 akt PINB).Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania MWINB decyzją nr 540/2024 z dnia 4 listopada 2024 r. znak: WOB.7721.203.2024.JKUT uchylił zaskarżoną decyzję PINB nr 1222/24 w całości i przekazał sprawę od ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 214-218 akt PINB).W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB w dniu 10 marca 2025 r. przeprowadził kontrolę w celu zinwentaryzowania przedmiotu postępowania - ustalono, że na działkach nr [...] [...] oraz [...] obr[...] w Z. znajduje się utwardzony plac postojowy oraz tymczasowy obiekt budowlany tzw. budka parkingowa służąca obsłudze parkingu - placu postojowego" (k. 233-234 akt PINB). Powyższe ustalenia dały podstawę do zmiany zakresu prowadzonego postępowania w sprawie "budowy utwardzonego placu postojowego na działkach nr ewid.[...], [...], [...] obr. [...] położonych w miejscowości Z., rejon ul. [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę", o czym PINB poinformował strony zawiadomieniem z dnia 15 lipca 2025 r. znak: NB.5160.5.87.2020.ML (k. 267 akt PINB).Następnie PINB w dniu 5 września 2025 r. wydał decyzję nr 236/25 znak: NB.5160.5.87.2020.ML, którą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał współwłaścicielom: P. B. B., P. M. B. i Gminie Miasto Z. "rozbiórkę utwardzonego placu postojowego wraz z tymczasowym obiektem budowlanym (tzw. budka parkingowa) o wym. 1,5 m x 1,5 m na działkach nr ewid.[...], [...], [...] obr. [...] położonych w miejscowości Z., rejon ul. [...] wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę" (k. 297-299 akt PINB).Odwołanie od tej decyzji wnieśli Gmina Miasto Z. oraz B. B.. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 614/2025 z dnia 3 grudnia 2015 roku, znak: WOB.7721.299.2025.JKUT uchylił zaskarżoną decyzję PINB nr 236/25 PINB w całości i orzekł o nakazaniu inwestorowi M. B. rozbiórkę utwardzonego placu postojowego wraz z tymczasowym obiektem budowlanym (tzw. budka parkingowa o wym. 1,5 m x 1,5 m), zlokalizowanego na działkach nr [...] [...], [...] obr. [...] w Z. - zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.W uzasadnieniu do wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 471, dalej: ustawa nowelizująca) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z uwagi na fakt, iż postępowanie w niniejszej sprawie (prowadzone w trybie art. 48 upb) zostało wszczęte przed terminem określonym w art. 39 ww. ustawy: "Ustawa wchodzi w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 5 pkt 2 lit. b w zakresie art. 7 ust. 8g2 i 8g5, który wchodzi w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia/'’ w niniejszej sprawie niezakończonej decyzją ostateczną znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją.Jednocześnie odpowiadając na zarzuty odwołania B. B. działającej przez pełnomocnika adw. T. L. odnoszące się, co do braku zastosowania przez PINB przepisów ustawy Prawo budowane w brzmieniu po ww. nowelizacji, MWINB wskazał, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt wszczęcia postępowania przed obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizacją ustawy Prawo budowlane. Bez wpływu na datę wszczęcia postępowania pozostają późniejsze zawiadomienia organu nadzoru budowlanego informujące np. o zmianie zakresu czy też przedmiotu postępowania, bowiem organy administracji na każdym etapie prowadzone postępowania zobowiązane są do uwzględniania każdej zmiany stanu faktycznego sprawy i uwzględniania tych zmian w wydawanych rozstrzygnięciach. Podkreślenia wymaga również, że wydanie przez MWINB postanowienia nr 200/2023 z dnia 14 marca 2023 r. znak: WOB.7722.21.2023.JKUT, którym uchylono postanowienie PINB nr 480/22 z dnia 14 grudnia 2022 r. znak: NB.51690.5.33.2022.ML i umorzono wszczęte w dniu 23 maja 2022 r. postępowanie znak: NB.5160.5.33.2022 nie powoduje bezprzedmiotowości weryfikowanego postępowania znak: NB.5160.5.87.2020. Okolicznością stanowiącą podstawę do wydania przez tut. organ ww. postanowienia było naruszenie art. 16 § 1 Kpa oraz fakt prowadzenia przez organ I instancji drugiego postępowania w tej samej sprawie tj. w sprawie "budowy utwardzonego placu postojowego (parkingu) wraz z dojazdem z drogi publicznej na działkach nr ewid.[...], [...], [...] obr. [...] położonych w miejscowości Z., rejon [...] wykonanego - bez wymaganego pozwolenia na budowę". Odnotowania wymaga również, że w zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 446/23 WSA w Krakowie wskazał: "o ile na etapie postępowania przed organem 1 instancji mieliśmy do czynienia jedynie z wykonaniem robót ziemnych polegających na nawiezieniu ziemi z mieszanką kamieni i jej rozplantowaniem, o tyle po wydaniu decyzji przez PINB doszło do powstania budowli utwardzonego placu postojowego na działkach nr [...] obr. [...] w Z., co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę".W ocenie MWINB organ I instancji prawidłowo dokonał oceny materiału zgromadzonego w sprawie i co do zasady dokonał właściwej kwalifikacji przedmiotu postępowania. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy sporne roboty budowlane obejmowały budowę utwardzonego placu postojowego.Organ wskazał również, że przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie nie precyzują co należy rozumieć przez pojęcie "utwardzenie terenu". Celowym jest w takiej sytuacji sięgnięcie do funkcjonującej w słowniku języka polskiego definicji pojęcia "utwardzać", które oznacza czynić coś twardym, twardszym (por. Nowy Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002). Wskazać także należy na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2725/15, zgodnie z którym "Przez utwardzenie gruntu należy bowiem rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia winna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia (...) Przepisy ustawy Prawo budowlane nie wyjaśniają co należy rozumieć przez pojęcie utwardzenie terenu. Jednakże naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Budową jest więc nawiezienie na grunt materiału utwardzającego w celu wykonania parkingu".Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przedmiotowa inwestycja wyczerpuje powyższe cechy i w związku z tym należy ją zaliczyć do określonej kategorii robót budowlanych, którym jest ww. utwardzenie powierzchni gruntu. Niewątpliwie nawiezienie i rozprowadzenie na gruncie kruszywa zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Jednocześnie MWINB wskazał, że budową jest nawiezienie na grunt materiału utwardzającego w celu wykonania parkingu (tak NSA w ww. wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2725/15, a także w wyroku z 10 kwietnia 2018 r. o sygn. II OSK 970/17). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy Prawo budowlane zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie terenu działek kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie działek jako parkingu, stanowi wykonanie obiektu w postaci placu postojowego stanowiącego obiekt budowlany o którym mowa w art. 3 pkt 3 upb.Ponadto wskazano, że zgodnie z § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., dalej: Warunki techniczne) parking stanowi wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Definicja parkingu zakłada istnienie następujących elementów: musi występować łącznie powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania, która ma być wydzielona oraz muszą znajdować się na niej stanowiska postojowe. Dojazd do tych stanowisk jest elementem obowiązkowym. Obowiązek wyznaczenia stanowisk postojowych przesądza o istnieniu elementu obligatoryjnego dla parkingu. Z kolei powierzchnię utwardzoną bez stanowisk postojowych można więc określić mianem placu postojowego.Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje więc, iż bezspornie objęte postępowaniem roboty budowlane doprowadziły do powstania obiektu budowlanego. Utworzenie utwardzonego placu postojowego należy zakwalifikować jako realizację samodzielnego obiektu budowlanego - budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 upb (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1722/12, WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r. sygn. II SA/Gd 283/19, wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2019 r. sygn. II SA/Kr 409/19, WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1144/16).MWINB podkreślił, że przedmiotowa inwestycja wyczerpuje powyższe cechy i w związku z tym należy ją zaliczyć do określonej kategorii robót budowlanych, którą jest budowa utwardzonego placu postojowego, tj. budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 upb.Analiza treści art. 3 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 upb w brzmieniu dotychczasowym pozwala przyjąć, że pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Powyższy przepis stanowiąc wyjątek od reguły wynikającej z art. 28 ust. 1 upb ma charakter przepisu szczególnego, a w konsekwencji winien być poddawany ścisłej wykładni. Według natomiast art. 29 ust. 1 pkt 10 upb nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Wymaga ponownego zaznaczenia, że ustawodawca odrębnie traktuje parking, plac postojowy oraz stanowiska postojowe. Świadczy o tym sama treść art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 29 ust. 2 pkt 5 upb gdzie odrębnie traktuje się utwardzenie powierzchni oraz miejsca postojowe. Mimo, iż plac postojowy nie zawiera wyznaczonych stanowisk konieczność uzyskania pozwolenia na budowę albo jego brak determinowała będzie ilość miejsc przeznaczonych na postój i parkowanie pojazdów. Dokonując weryfikacji liczby miejsc postojowych, jaka może być realizowana na przedmiotowym terenie utwardzonych działek stwierdzić należy, że jest ona większa niż 10 miejsc postojowych. Zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 Warunków technicznych stanowiska postojowe dla samochodów powinny mieć wymiary wynoszące w przypadku samochodów osobowych co najmniej 2,5 m szerokości i 5 m długości. Zatem skoro potrzebna minimalna powierzchnia do urządzenia 1 miejsca postojowego to 12,5 m2, to dla 10 miejsc postojowych będzie to 125,0 m2. Mając na uwadze, że powierzchnia utwardzenia to co najmniej 2400 m2 (vide: wydruk w aktach WINB - k. 34) należy stwierdzić, że na przedmiotowym utwardzeniu terenu można fizycznie urządzić znacznie więcej niż 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych. W tym miejscu MWINB ponownie podkreśla, że w orzecznictwie przyjmuje się, że "jeżeli utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i celowi temu służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Samo natomiast niespełnienie przez miejsce postojowe warunków określonych w § 18-21 rozporządzenia z 2002 r. nie oznacza, że nie jest ono miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu i art. 29 ust. 1 pkt 10 pr. bud. nie znajduje w stosunku do niego zastosowania. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę co do miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk" (wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r. sygn. II OSK 3050/14; a także wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 970/17).Zatem w związku z powyższym wykonanie przedmiotowego utwardzonego placu postojowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro zatem inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania wymaganej zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej, to przedmiotowy obiekt stanowi tzw. samowolę budowlaną, pociągającą za sobą określone sankcje prawno-administracyjne, wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 48 upb).Wdrożenie postępowania legalizującego samowolę budowlaną winno być zatem poprzedzone wstępną oceną organu nadzoru budowlanego dotyczącą tego, czy budowa stanowiąca przedmiot postępowania zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, wykluczając możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Pierwsza z powołanych wyżej przesłanek legalizacji, tj. zagadnienie dotyczycące zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - podlega samodzielnej ocenie organu nadzoru budowlanego wyłącznie w przypadku, gdy w rachubę wchodzi ocena zgodności inwestycji z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.W niniejszym przypadku działki nr [...] [...] oraz [...] obr[...] w Z., na których zlokalizowano sporny obiekt budowlany znajdują się na terenie, na którym obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego S. " (dalej: mpzp) zatwierdzony Uchwałą nr LI/678/2014 Rady Miasta Z. z dnia 27 lutego 2014 r. (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2014 r. poz. 1557). Zgodnie z ustaleniami mpzp ww. działki znajdują się następujących terenach: działka nr [...] - tereny oznaczone na rysunkach planu symbolem 2.ZI/RZ - tereny zieleni, działka nr [...] - tereny oznaczone na rysunkach planu symbolem 4.ZL - tereny lasów, a działka nr [...] - tereny oznaczone na rysunkach planu symbolem 1.KDZ - tereny komunikacji - droga publiczna klasy zbiorczej.Organ wskazał, że realizacja spornego utwardzonego placu postojowego narusza zapisy planu miejscowego, bowiem na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 2.ZI/RZ, 4.ZL obowiązuje całkowity zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, natomiast na terenach 1.KDZ obowiązuje zakaz realizacji obiektów niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi publicznej. Tym samym nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu wykluczają możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.W tym stanie rzeczy nie było więc możliwości wdrożenia trybu legalizacji przedmiotowej inwestycji w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 2 i 3 upb. Skoro nie ziściła się podstawowa przesłanka dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w postaci zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 upb), obligowało to organ I instancji do nakazania rozbiórki spornego obiektu zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 upb. Należy podkreślić, że decyzje wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 upb mają charakter związany. Gdy stwierdzona zostanie samowola budowlana, o której mowa w tym przepisie, a jednocześnie nie wystąpią prawem przewidziane przesłanki jej legalizacji, organ budowlany będzie nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania nakazu rozbiórki (por.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 922/10 oraz z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 859/10).Odnosząc się natomiast do ustalenia adresata nakazu rozbiórki orzeczonego w skarżonej decyzji, MWINB wskazał, że krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania czynności nakazanych w decyzji na podstawie art. 48 upb, w niniejszej sprawie reguluje art. 52 upb w brzmieniu: "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Ustawodawca przewidział zatem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji rozbiórkowej, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy. Wybór adresata zależy jednak od okoliczności konkretnej sprawy. Z uwagi na fakt, iż w odwołaniu akcentowany jest zarzut niewłaściwego określenia adresata skarżonej decyzji, MWINB przychyla się do twierdzeń Gminy Miasta Z. znajdujących potwierdzenie w orzecznictwie, że w niniejszej sprawie wobec sprzeciwu właściciela działki nr [...] obr. [...] w Z. na wykonywanie na niej spornych robót budowlanych, nakaz rozbiórki winien zostać skierowany do inwestora: P. M. B.. Nadmienić należy, że P. M. B. jako właściciel działki nr [...] i Współwłaściciel działki nr [...] obr. [...] w miejscowości Z. posiadał będzie realną możliwość dokonania rozbiórki przedmiotowego placu postojowego. Natomiast z treści odwołania Gminy Miasta Z. z dnia 17 września 2025 r. wynika, że również Gmina Miasto Z. jako właściciel działki nr [...] obr. [...] w Z., nie będzie przeciwstawiała się unicestwieniu samowoli budowlanej, która swoim zakresem objęła pas drogowy drogi publicznej gminnej nr [...] (przed Burmistrzem Miasta Z. prowadzone jest bowiem postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej gminnej ul. [...] bez zezwolenia zarządcy i wymierzenia z tego tytułu kary pieniężnej).Skargę na powyższą decyzję wniósł M. B., który podniósł zarzuty naruszenia:1) naruszenie art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez dokonanie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego, skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy;2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a., a w konsekwencji niezawarcie w motywach rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy ustaleń i wniosków. Kwestionuję w szczególności całkowity brak ustosunkowania się przez Organ II instancji do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a.;3) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie statusu stron postępowania wobec C. Sp. z o. o. z siedzibą w W., M. S. i G. S. mimo tego, że podmioty te nie posiadają interesów prawnych, które determinowałyby ich udział w niniejszym postępowaniu w charakterze stron; nieruchomości stanowiące przedmiot własności tych podmiotów nie graniczą z przedmiotem niniejszego postępowania; pozostają one oddalone od najbardziej do tych nieruchomości zbliżonej dz. ewid. nr [...] obr. [...] w Z. o odległość ok. 13,5 m, a więc ich właściciele nie posiadają żadnego interesu prawnego legitymującego do udziału w niniejszej sprawie;4) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie, która została już prawomocnie i ostatecznie rozstrzygnięta postanowieniem nr 200/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 marca 2023 r., znak: WOB.7722.21.2023.JKUT, w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia w całości postępowania organu I instancji w sprawie o tożsamym przedmiocie, opisanym ówcześnie jako ,,prowadzanie robót budowlanych polegających na budowie utwardzanego placu postojowego (parkingu) wraz dojazdem drogi publicznej na działkach nr ewid.[...], [...] obr. [...] położonych w miejscowości Z., rejon ul. [...] wykonanego — bez wymaganego pozwolenia na budowę",5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie nakazu rozbiórki "utwardzanego placu postojowego wraz tymczasowym obiektem budowlanym (tzw. budka parkingowa o wym. 1,5 m x 1,5 m) i lokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w Z. - zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowy", po ostatniej zmianie przedmiotu postępowania, o której Organ I instancji poinformował strony zawiadomieniem z dnia 15 lipca 2025 r., podczas gdy postępowanie i czynności dowodowe w postępowaniu prowadzone były w okresie od dnia 31 sierpnia 2020 r. do dnia 28 września 2020 r. w sprawie robót ziemnych prowadzonych na działce nr ewid.[...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w miejscowości Z. – bez wymaganego pozwolenia na budowę w okresie od dnia 28 września 2020 r. do dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie "robót ziemnych prowadzonych na działkach nr ewid.[...] i [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w miejscowości Z. — bez wymaganego pozwolenia na budowę, w okresie od dnia 1 marca 2024 r. do dnia 13 marca 2025 r. w sprawie "utwardzonego placu postojowego (parkingu) wraz K. dojazdem z drogi publicznej na działkach nr ewid.[...], [...] obr. [...] położonych w miejscowości Z., rejon ul. [...] — wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę", a w okresie od dnia 14 marca 2025 r. w sprawie "utwardzonego placu postojowego wraz z tymczasowym obiektem budowlanym (tzw. budka parkingowa) o wym. 1,5 m x 1,5 m na działkach nr ewid.[...], [...], [...] obr. [...] położonych w miejscowości Z., rejon ul. [...] - nybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowy" – a więc na przestrzeni lat dochodziło do istotnych zmian przedmiotu postępowania, kręgu stron postępowania, kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania oraz porządku prawnego (prawa materialnego) regulującego kompetencje i sposób rozstrzygnięcia sprawy, przy czym czynności dowodowe prowadzone były w zakresie pierwotnego przedmiotu postępowania. W toku postępowania nie została zachowana tzw. tożsamość sprawy administracyjnej, skoro zmianom ulegał jej zakres przedmiotowy, podmiotowy oraz mający zastosowanie stan prawny;6) naruszenie aft. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przez orzeczenie w przedmiocie robót budowlanych wykonanych na dz. ewid. nr [...], [...] i [...] obr[...] w Z., podczas gdy postępowanie w sprawie robót budowlanych na tych działkach zostało wszczęte po 19 września 2020 r., a więc jego rozstrzygnięcie powinno zapaść na podstawie przepisów znowelizowanych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Pod reżimem "starych" przepisów Prawa budowlanego wszczęto jedynie postępowanie dot. dz. ewid. nr [...] obr. [...] w Z., która z niewyjaśnionych przyczyn przestała być obiektem zainteresowania organów nadzoru budowlanego;7) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przez orzeczenie względem przedmiotu postępowania, którym jest "utwardzony plac postojowy wraz tymczasowym obiektem budowlanym (tzw. budka parkingowa o nym. 1,5m x 1,5m), zlokalizowany na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w Z.", podczas gdy ustalenie tak określonego przedmiotu postępowania nastąpiło w dniu 15 lipca 2025 r., a więc nowy przedmiot postępowania objęty jest reżimem prawnym uregulowanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wraz z późniejszymi zmianami. Zmiana przedmiotu postępowania w trakcie sprawy implikowała zastosowanie względem tego nowego przedmiotu sprawy przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu aktualnie obowiązującym;8) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1) i ust. 3 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu aktualnym) przez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz niepoinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego wykonanego na dz. ewid. nr [...] [...] i [...] obr. [...] w Z.;9) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 w zw. z art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. przez potwierdzenie zgodności prawem postępowania Organu I instancji, który przeprowadził dowód z oględzin dz. ewid. nr [...], [...] i [...] obr. [...] w Z. w dniach 28 lutego 2024 r. i 10 marca 2025 r. bez udziału stron postępowania oraz bez ich wcześniejszego zawiadomienia, czym uniemożliwiono stronom wzięcie udziału w tych czynnościach dowodowych i naruszono ich prawo do czynnego udziału w postępowaniu.Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie decyzji organów II oraz I instancji, określenie wytycznych co do wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.W uzasadnieniu wskazano m.in., że nawiązując do zarzutu nr 3) niniejszej skargi pragnę przypomnieć, że stanowił on już przedmiot rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 26 maja 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 446/23.Pomimo tego organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły przesłanek uznania poszczególnych podmiotów za strony tego postępowania. Zarzuty podnoszone w tym przedmiocie (np. w ostatnim odwołaniu B. B. od decyzji nr 236/25 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 5 września 2025 r., znak; NB.5160.5.87.2020) są ignorowane i zbywane milczeniem. Nadmieniam, że po zagadkowym wyłączeniu dz. ewid. nr [...] obr. [...] w Z. z zakresu zainteresowania organów w niniejszej sprawie, żadna nieruchomość stanowiąca własność spółki C. nawet nie graniczy z inkryminowanym placem postojowym.Odnośnie do problemu ustalenia właściwego porządku prawnego (brzmienia ustawy Prawo budowlane), który winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, polemizując z twierdzeniami Organu II instancji, zaprezentowanymi na stronie nr [...] kwestionowanej decyzji, wyjaśniam, że prace związane z nawiezieniem ziemi i wyrównaniem terenu na działkach nr [...] i [...] zostały przeprowadzone na przełomie lat 2019-2020. Wobec tego słusznie postępowanie prowadzone było ówcześnie w przedmiocie robot ziemnych i utwardzonej nawierzchni nieruchomości. Decyzję o utworzeniu placu postojowego właściciele nieruchomości podjęli dopiero pod koniec. Zamierzenie to nie stanowiło zresztą autorskiego pomysłu mojego mocodawcy, lecz zainspirowane zostało przez podmiot trzeci, który zwrócił się do skarżącego z zapytaniem o możliwość parkowania samochodów na działkach nr [...] i [...]. W związku z tym do rozpoczęcia użytkowania w/w działek w sposób pozwalający na scharakteryzowanie obiektu budowlanego, jako placu postojowego, doszło dopiero zimą, na przełomie lat 2022/2023. W konsekwencji, dopiero w tym okresie powstał obiekt budowlany, którego rozbiórkę nakazano M. B.. Na tej podstawie skarżący uważa, że niniejsze postępowanie winno toczyć się w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Na koniec pragnę zwrócić uwagę na prawomocne i ostateczne postanowienie nr 200/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 marca 2023 r., znak: WOB.7722.21.2023.JKUT, w przedmiocie umorzenia w całości postępowania organu I instancji w sprawie o tożsamym przedmiocie, opisanym ówcześnie jako prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie utwardzonego placu postojowego (parkingu) wraz z dojazdem z drogi publicznej na działkach nr ewid.[...], [...] obr. [...] połatanych w miejscowości Z., rejon ul [...] wykonanego - bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego orzekające w sprawie Organy nadzoru budowlanego prowadzą drugi raz postępowanie w przedmiocie robot budowlanych polegających na wykonaniu utwardzonego placu postojowego na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w Z., mimo że uprzednio sprawa o tym samym przedmiocie została umorzona ze względu na równolegle prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postępowania o znaku NB.5160.5.33.2022.JK. Dlatego obecne postępowanie prowadzone jest z naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej. Zmiana przedmiotu tego postępowania nastąpiła bowiem po w/w umorzeniu przez MWINB w Krakowie postępowania prowadzonego równolegle, a przedmiotem tego postępowania uczyniono ten sam obiekt budowlany, który stanowi! przedmiot postępowania umorzonego.W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest wydana na zasadzie art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333) – dalej jako PrBud, decyzja nr 614/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 roku, znak: WOB.7721.299.2025.JKUT nakazująca inwestorowi M. B. rozbiórkę utwardzonego placu postojowego wraz z tymczasowym obiektem budowlanym (tzw. budka parkingowa o wym. 1,5 m x 1,5 m), zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w Z. - zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.W pierwszej kolejności, odnosząc się w tym zakresie do zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (to jest ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 31 sierpnia 2020 roku (por. k. 30 akt PINB), a tym samym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji, to znaczy w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.Skarżący w tym kontekście podnosi, że cyt.: "Decyzję o utworzeniu placu postojowego właściciele nieruchomości podjęli dopiero pod koniec. Zamierzenie to nie stanowiło zresztą autorskiego pomysłu mojego mocodawcy, lecz zainspirowane zostało przez podmiot trzeci, który zwrócił się do skarżącego z zapytaniem o możliwość parkowania samochodów na działkach nr [...] i [...]. W związku z tym do rozpoczęcia użytkowania w/w działek w sposób pozwalający na scharakteryzowanie obiektu budowlanego, jako placu postojowego, doszło dopiero zimą, na przełomie lat 2022/2023. W konsekwencji, dopiero w tym okresie powstał obiekt budowlany, którego rozbiórkę nakazano M. B.. Na tej podstawie skarżący uważa, że niniejsze postępowanie winno toczyć się w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw."Stanowisko to jednak nie uzasadnia zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że okoliczność, iż plac postojowy powstał ostatecznie w swoim docelowym kształcie dopiero w latach 2022 – 2023 nie determinuje tego jakie przepisy mają zastosowanie w tej sprawie, a to z tego powodu, że samowola budowlana stanowi zdarzenie ciągłe, obejmujące rozpoczęcie i kontynuację budowy, aż do uzyskania prawem wymaganego zezwolenia lub likwidacji skutków samowoli. Wynika z tego, że samowola budowlana nie jest jednorazowym aktem związanym z jednorazowym naruszeniem prawa, ale jest "zdarzeniem prawnym ciągłym", trwającym do czasu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, co może nastąpić na skutek legalizacji lub likwidacji skutków naruszenia prawa, czyli przywrócenia do stanu poprzedniego. Jedną z form przywrócenia do stanu poprzedniego jest rozbiórka obiektu budowlanego, wykonana na podstawie decyzji administracyjnej nakazującej taką rozbiórkę (por. m.in. uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 roku, znak: K 9/95; zob. też. A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz i in., Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 48, teza 6). Bezzasadne są argumenty Skarżącego, które wskazują, że skoro Skarżący powziął ostateczną decyzję co do kształtu swojej inwestycji już po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i istotne prace zostały wykonane już wejściu w życie tej ustawy to zastosowanie powinny mieć przepisy obowiązujące od dnia 19 września 2020 roku.Niezależnie należy wskazać, że jak wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zanim ta najbardziej dolegliwa sankcja za naruszenie przepisów Prawa budowlanego zostanie zastosowana, organ winien wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych, niż nakaz rozbiórki, form reagowania na samowolę budowlaną (por. np. uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 2002 roku, sygn. SK 2/01). Przy czym legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej (...) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 15 lutego 2008 roku, sygn. II OSK 32/07, Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06).Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że zrealizowana inwestycja – plac postojowy wraz z tymczasowym obiektem budowlanym (tzw. budka parkingowa) został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.Podzielić należy stanowisko MWINB, że budową jest nawiezienie na grunt materiału utwardzającego w celu wykonania parkingu (por. też uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2725/15, NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 970/17). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy Prawo budowlane zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie terenu działek kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie działek jako parkingu, stanowi wykonanie obiektu w postaci placu postojowego stanowiącego obiekt budowlany o którym mowa w art. 3 pkt 3 PrBud. Jednocześnie organy nadzoru prawidłowo wskazały, że art. 28 ust. 1 PrBud: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Katalog określony w art. 29 PrBud enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Analiza treści art. 3 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 PrBud w brzmieniu dotychczasowym pozwala przyjąć, że pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Powyższy przepis stanowiąc wyjątek od reguły wynikającej z art. 28 ust. 1 PrBud ma charakter przepisu szczególnego, a w konsekwencji winien być poddawany ścisłej wykładni. Według natomiast art. 29 ust. 1 pkt 10 PrBud nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Wymaga ponownego zaznaczenia, że ustawodawca odrębnie traktuje parking, plac postojowy oraz stanowiska postojowe. Świadczy o tym sama treść art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 29 ust. 2 pkt 5 PrBud gdzie odrębnie traktuje się utwardzenie powierzchni oraz miejsca postojowe. Mimo, iż plac postojowy nie zawiera wyznaczonych stanowisk konieczność uzyskania pozwolenia na budowę albo jego brak determinowała będzie ilość miejsc przeznaczonych na postój i parkowanie pojazdów. Dokonując weryfikacji liczby miejsc postojowych, jaka może być realizowana na przedmiotowym terenie utwardzonych działek stwierdzić należy, że jest ona większa niż 10 miejsc postojowych. Zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 Warunków technicznych stanowiska postojowe dla samochodów powinny mieć wymiary wynoszące w przypadku samochodów osobowych co najmniej 2,5 m szerokości i 5 m długości. Zatem skoro potrzebna minimalna powierzchnia do urządzenia 1 miejsca postojowego to 12,5 m2, to dla 10 miejsc postojowych będzie to 125,0 m2. Mając na uwadze, że powierzchnia utwardzenia to co najmniej 2400 m2 (vide: wydruk w aktach WINB - k. 34) należy stwierdzić, że na przedmiotowym utwardzeniu terenu można fizycznie urządzić znacznie więcej niż 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych.Powołując na powyższe argumenty oraz orzecznictwo, w który przyjmuje się, że "jeżeli utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i celowi temu służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Samo natomiast niespełnienie przez miejsce postojowe warunków określonych w § 18-21 rozporządzenia z 2002 r. nie oznacza, że nie jest ono miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu i art. 29 ust. 1 pkt 10 pr. bud. nie znajduje w stosunku do niego zastosowania. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę co do miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk" (wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r. sygn. II OSK 3050/14; a także wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 970/17) – organy nadzoru trafnie przyjęły, że wykonanie przedmiotowego utwardzonego placu postojowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej, a takiego pozwolenia Skarżący nie uzyskał. Te okoliczności to znaczy konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz fakt, że Skarżący takiego pozwolenia nie uzyskał nie budzą wątpliwości na gruncie tej sprawy. Również sam Skarżący w tym zakresie nie podnosi żadnych zarzutów, zgadzając się z takim, trafnym, stanowiskiem organów.Ponadto trzeba wskazać, że zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt. 1 PrBud organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy jedynym z koniecznych warunków dla możliwości legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami planu miejscowego.Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy działki nr [...], [...] oraz [...] obr[...] w Z., na których zlokalizowano przedmiotowy obiekt budowlany znajdują się na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego S. " (dalej: mpzp, plan miejscowy) zatwierdzony uchwałą nr LI/678/2014 Rady Miasta Z. z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. (Dz.Urz. Woj. Małop. z 17 marca 2014 r., poz. 1557) – dalej jako: mpzp, plan miejscowy.Zgodnie z treścią planu miejscowego działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 2.ZI/RZ - tereny zieleni, na których obowiązują następujące zasady zagospodarowania (por. § 6 ust. 12 planu miejscowego):1) Przeznaczenie podstawowe terenów – tereny zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym oraz zieleni nieurządzonej – łąki, zadrzewienia, zakrzaczenia;2) Dopuszcza się realizację zieleni niskiej i wysokiej oraz realizację zieleni urządzonej, w tym ogrodów przydomowych;3) Zakaz realizacji obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, za wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz w terenie 10.ZI/RZ altan i wiat śmietnikowych;Działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 4.ZL - tereny lasów, na których obowiązują następujące zasady zagospodarowania (por. § 6 ust. 5 planu miejscowego):1) Dopuszcza się wykorzystanie dróg leśnych jako szlaków turystycznych i ciągów spacerowych (pieszych, rowerowych i narciarskich) oraz realizację urządzonych miejsc do odpoczynku z obiektami i urządzeniami małej architektury, zgodnie z przepisami odrębnymi;2) Obowiązek utrzymania istniejących cieków wodnych (potoki, okresowe cieki wodne, rowy melioracyjne).Działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 1.KDZ - tereny komunikacji - droga publiczna klasy zbiorczej, na których obowiązują następujące zasady zagospodarowania (por. § 13 ust. 1 planu miejscowego):1) Teren przeznaczony dla lokalizacji drogi publicznej klasy zbiorczej (droga powiatowa) o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających – nie mniejszej niż 18 m i jej elementów realizowanych na zasadach określonych w przepisach odrębnych, takich jak:a) jezdnia o szerokości 7 m,b) chodniki,c) obiekty budowlane i urządzenia infrastruktury technicznej związane z funkcjonowaniem drogi i obsługą ruchu;2) Dopuszcza się realizację zieleni urządzonej, na zasadach określonych w przepisach odrębnych.Mając na uwadze przytoczone powyżej przepisy planu miejscowego w pełni należy podzielić stanowisko organów, które przyjęły, że realizacja spornego utwardzonego placu postojowego narusza zapisy mpzp, bowiem na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 2.ZI/RZ, 4.ZL obowiązuje całkowity zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, natomiast na terenach 1.KDZ obowiązuje zakaz realizacji obiektów niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi publicznej. Tym samym nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu wykluczają możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.Co więcej również sam Skarżący nie neguje tych ustaleń, co sprzeczności między zrealizowanym placem postojowym a treścią obowiązującego na tym terenie planu miejscowego.Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333) Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.Stosownie do art. 48 ust. 2 PrBud, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.Jak wynika natomiast prawidłowych ustaleń organów zrealizowana inwestycja (plac postojowy) jest niezgodna z przepisami planu miejscowego, to natomiast w świetle powołanego powyżej art. 49 ust. 1 pkt. 1 oraz ust. 2 PrBud uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej, co oznacza, że w takim stanie organ był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego placu. W tym kontekście nieuzasadniony jest zarzut skargi, że organy nie poinformowały strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego wykonanego na dz. ewid. nr [...] i [...] obr. [...] w Z.. Organy nie poinformowały, ponieważ nie było możliwe zalegalizowanie zrealizowanej samowoli.Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw. W zakresie zarzutu zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy, należy wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co wynika z art. 7ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.".Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Trzeba jednakże podkreślić, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, tak jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2045/15, NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. II GSK 795/18, NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. II OSK 903/21, WSA w Krakowie z dnia 4 września 2020 r., sygn. II SA/Kr 404/20 - oraz powołane tam orzecznictwo).Sąd nie dopatrzył się w realiach niniejszej sprawy błędów czy wadliwości w przeprowadzeniu postępowania, w tym w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ w sposób adekwatny do potrzeb ustalił stan faktycznych i nie pozostawił niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności.Ustalenia organów co do zrealizowania samowolnie przedmiotowego placu nie budzą w świetle akt sprawy wątpliwości, podobnie jak sprzeczność tej inwestycji z treścią obowiązującego planu miejscowego.Natomiast co do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 w zw. z art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. przez potwierdzenie zgodności prawem postępowania Organu I instancji, który przeprowadził dowód z oględzin dz. ewid. nr [...], [...] i [...] obr. [...] w Z. w dniach 28 lutego 2024 r. i 10 marca 2025 r. bez udziału stron postępowania oraz bez ich wcześniejszego zawiadomienia, czym uniemożliwiono stronom wzięcie udziału w tych czynnościach dowodowych i naruszono ich prawo do czynnego udziału w postępowaniu, to należy wskazać, że powyższy zarzut nie może skutkować automatycznie uchyleniem zaskarżonej decyzji. Do uchylenia decyzji może dojść jedynie wówczas, kiedy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, iż to do Skarżącego należy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Nie wystarczy zatem wyłącznie powołanie się na okoliczność, że w dniach 28 lutego 2024 r. i 10 marca 2025 r. bez udziału stron postępowania oraz bez ich wcześniejszego zawiadomienia.Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05, z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 1691/18, z dnia 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 1022/17, NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. I OSK 841/19). Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05; NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., I OSK 1691/18; NSA z dnia 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17, NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2908/17; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., I OSK 841/19). Skarżący na gruncie niniejszej sprawy nie podał natomiast jakich konkretnie czynności procesowych nie mógł podjąć w toku postępowania oraz jaki wpływ mogły mieć one na wynik sprawy. Również na etapie skargi Skarżący nie wskazuje na takie czynności, które mógłby podjąć, a których nie podjął wcześniej jeszcze w toku postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że wykazano, iż podniesione naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też podniesiony zarzut należy uznać za pozbawiony podstaw.Z tego względu poniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bezzasadne.W końcu bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie, która została już prawomocnie i ostatecznie rozstrzygnięta postanowieniem nr 200/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 marca 2023 r., znak: WOB.7722.21.2023.JKUT, w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia w całości postępowania organu I instancji w sprawie o tożsamym przedmiocie, opisanym ówcześnie jako ,,prowadzanie robót budowlanych polegających na budowie utwardzanego placu postojowego (parkingu) wraz z dojazdem z drogi publicznej na działkach nr ewid.[...], [...] obr. [...] położonych w miejscowości Z., rejon ul. [...] wykonanego — bez wymaganego pozwolenia na budowę".W tym zakresie należy wskazać, że – jak słusznie wskazały organy – wydanie przez MWINB postanowienia nr 200/2023 z dnia 14 marca 2023 r. znak: WOB.7722.21.2023.JKUT, którym uchylono postanowienie PINB nr 480/22 z dnia 14 grudnia 2022 r. znak: NB.51690.5.33.2022.ML i umorzono wszczęte w dniu 23 maja 2022 r. postępowanie znak: NB.5160.5.33.2022 nie powoduje bezprzedmiotowości przedmiotowego objętego skargą postępowania, a to z tego powodu, że właśnie postanowienie nr 200/2023 zostało wydane dlatego, że prowadzone było już przez organ I instancji drugiego postępowanie w tej samej sprawie tj. w sprawie "budowy utwardzonego placu postojowego (parkingu) wraz z dojazdem z drogi publicznej na działkach nr ewid.[...], [...], [...] obr. [...] położonych w miejscowości Z., rejon ul. [...] wykonanego - bez wymaganego pozwolenia na budowę", która to sprawa jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Trafnie także organy podniosły, że także w zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 446/23 WSA w Krakowie wskazał: "o ile na etapie postępowania przed organem I instancji mieliśmy do czynienia jedynie z wykonaniem robót ziemnych polegających na nawiezieniu ziemi z mieszanką kamieni i jej rozplantowaniem, o tyle po wydaniu decyzji przez PINB doszło do powstania budowli utwardzonego placu postojowego na działkach nr [...] obr. [...] w Z., co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę"Reasumując należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skargi sprawa nie została już prawomocnie i ostatecznie rozstrzygnięta postanowieniem nr 200/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 marca 2023 r., znak: WOB.7722.21.2023.JKUT, w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia w całości postępowania organu I instancji w sprawie o tożsamym przedmiocie, opisanym ówcześnie jako ,,prowadzanie robót budowlanych polegających na budowie utwardzanego placu postojowego (parkingu) wraz z dojazdem z drogi publicznej na działkach nr ewid.[...], [...] obr. [...] położonych w miejscowości Z., rejon ul. [...] wykonanego — bez wymaganego pozwolenia na budowę".Ze względu na powyższe, skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.. podlega oddaleniu.