sygn. I SA/Op 999/25 31 marca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu

Wyrok - I SA/Op 999/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - z dnia 31 marca 2026

Teza
Oddalono sprzeciw. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A sp. z o.o. w W. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 23 października 2025 r., nr 113/II/2025 w przedmiocie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej bez wymaganego pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez A sp. z oOddalono sprzeciw. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A sp. z o.o. w W. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 23 października 2025 r., nr 113/II/2025 w przedmiocie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej bez wymaganego pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez A sp. z o
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik uchylono orzeczenie
Typ sprawy sprawa karna
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
prawo karne
Role w sprawie
prokurator uczestnik postępowania apelujący / skarżący uczestnik
Data orzeczenia 31 marca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Przewodniczący Remigiusz Mazur
Rozstrzygnięcie

Oddalono sprzeciw

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A sp. z o.o. w W. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 23 października 2025 r., nr 113/II/2025 w przedmiocie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej bez wymaganego pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.

UZASADNIENIE
Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez A sp. z o.o. w W. [dalej: skarżąca, Spółka] jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: WINB, organ odwoławczy] nr 113/II/2025, bez daty, podpisana 23 października 2025 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) [dalej: kpa], po rozpatrzeniu odwołania [...] Stowarzyszenia B [dalej: Stowarzyszenie] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim [dalej: PINB, organ I instancji] z 31 lipca 2025 r., nr 87/2025, umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w K. przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym a, obręb K.1, przez operatora A sp. z o.o., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją WINB uchylił w całości decyzję PINB umarzającą postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Organ I instancji wszczął, na żądanie Prokuratora, postępowanie w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB decyzją z 31 lipca 2025 r., działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. PINB uznał, że stacja bazowa nie jest budowlą, lecz urządzeniem. Tym samym instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych z urządzeniami osprzętu i zasilających tworzących stacje bazową, nie jest budową. Jednocześnie wszelkich zmian dokonanych w obrębie konfiguracji pól elektroenergetycznych nie można nazywać przebudową w sensie definicji określonych w prawie budowlanym, zatem organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do nakazania przywrócenia poprzednich parametrów do stanu zgodnego z prawem. Właściwe w tym zakresie mogą być natomiast organy ochrony środowiska. Wobec powyższego, zdaniem PINB, prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe.WINB, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia, decyzją z 23 października 2025 r., uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej znajdująca się na [...] kominach, obejmująca nie tylko urządzenia techniczne, ale również antenową konstrukcję wsporczą i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie tej stacji, stanowi samodzielną i niepowiązaną funkcjonalnie z kominami całość techniczno-użytkową. Takie cechy spornej inwestycji wskazują na konieczność zakwalifikowania jej jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) [dalej: upb], a nie jako urządzenia. Przedmiotowa stacja bazowa nie jest urządzeniem technicznie związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 upb). Kominy [...] mogą funkcjonować niezależnie od posadowienia na nich tejże stacji. Stanowi ona zatem odrębny od kominów obiekt budowlany, a w konsekwencji jej realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, z uwagi na brak objęcia zwolnieniem przewidzianym w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a upb (poprzednio art. 29 ust. 2 pkt 15 upb). Wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako budowę budowli w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, która nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tzn. nie została ujęta w katalogu obiektów i robót budowlanych wymienionych w art. 29 upb. Brak pozwolenia na budowę w tym przypadku świadczy o prowadzeniu robót budowlanych z naruszeniem przepisów budowlanych, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 upb. Organ odwoławczy wskazał, że PINB wszczął postępowanie w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, a decyzja organu I instancji dotyczy umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej. Tymczasem z ustalonego stanu faktycznego wynika, że inwestor w pierwszej kolejności dopuścił się nielegalnej budowy stacji. Co prawda rozbudowa jest również budową, jednak późniejsza zmiana danych instalacji powinna podlegać zbadaniu, kwalifikacji i ocenie dopiero po weryfikacji legalności pierwotnego, głównego przedsięwzięcia w postaci wzniesienia (budowy od podstaw) spornej stacji bazowej telefonii komórkowej.Wobec takiej oceny stanu sprawy organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznając sprawę organ I instancji powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia należy traktować jako sytuację wyjątkową, lecz w sprawie zachodzą przesłanki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w razie realizacji przesłanek z art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany, w sytuacji stwierdzenia błędnej wykładni przepisów prawa przez organ I instancji, określić w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów na podstawie art. 138 § 2a kpa. Ponadto w myśl art. 139a § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 138 § 2 i 2a, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji jest obowiązany wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ odwoławczy oraz jest związany wytycznymi tego organu określonymi w decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, chyba że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisy prawa, na podstawie których organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę, uległy zmianie. Oznacza to, że organ I instancji jest związany wykładnią zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji WINB. W sytuacji, gdy organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 Kpa. Uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie, organ odwoławczy zmienia materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zatem ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy. Umarzając postępowanie organ I instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy powodowałoby, że prowadzone postępowanie stałoby się faktycznie postępowaniem jednoinstancyjnym, chociaż decyzja zapadła formalnie w drugiej instancji (wyrok NSA z 9 listopada 2012 roku, sygn. II OSK 801/12, wyrok WSA w Krakowie z 27 kwietnia 2018 roku, sygn. III SA/Kr 119/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2019 roku, sygn. II SA/Go 854/18, wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2019 roku, sygn. II SA/Po 1089/18).Z opisaną decyzją nie zgodziła się Spółka i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sprzeciw, zaskarżając ją w całości. Decyzji WINB zarzuciła:I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:1) art. 138 § 2 kpa, z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 15 i art. 136 kpa, poprzez brak dokonania przez organ odwoławczy samodzielnego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, choć zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie w całości rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji;3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 kpa, poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy przez organ odwoławczy oraz poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, iż instalacja urządzeń do 3 metrów może wymagać uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia;4) art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa, poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy i nieuzasadnione twierdzenie, iż dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie jeszcze innych ustaleń, których zresztą organ odwoławczy nie wskazał w sposób wyraźny;5) art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji, poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ drugiej instancji na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji naruszenie art. 8 § 1 kpa, tj. zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;6) art. 15 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie odwoławcze jest prowadzone, czyli dwukrotnego rozpatrzenia i rozpoznania sprawy administracyjnej;II. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:1) art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a upb, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez A polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów;2) art. 3 pkt 6 upb, poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż inwestycja A stanowi "rozbudowę" istniejącego obiektu budowlanego, podczas gdy organ powinien ją zakwalifikować jako wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, które to nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że w sytuacji, gdy organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy, gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.Jak stanowi art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 kpa.W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków są ograniczone. Na podstawie art. 64a ppsa, od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e ppsa kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie – nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).Mając to na uwadze, powtórzenia wymaga, że – w poddanej kontroli sądowej sprawie – przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja kasacyjna organu odwoławczego, która – na podstawie art. 64a ppsa – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na mocy art. 64d § 1 ppsa, podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 ppsa), a w myśl art. 64b § 1 ppsa odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e ppsa, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.Wskazania wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 kpa. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i – w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą – jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające organ do wydania tej decyzji. Tym samym, sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 ppsa).Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a kpa). Do wydania decyzji kasacyjnej niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek: po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.Art. 138 § 2 kpa powinien być wykładany łącznie z art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Zatem, wydanie decyzji kasacyjnej – na podstawie art. 138 § 2 kpa – uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie będzie wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa.Wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa określa wprost przesłankę jej wydania (gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Co do zasady, organ odwoławczy powinien powtórnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 138 kpa).Art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a kpa. Jednakże sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej (wyrok NSA z 21 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 792/25).Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez Sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez Sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 kpa jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21 NSA orzekł, iż zgodnie z art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 1466/25).W realiach rozpoznanej sprawy wyjaśnić należy, że na tle art. 104 § 2 kpa można wyróżnić dwa rodzaje decyzji administracyjnych: decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty (w całości lub w części) i decyzje kończące sprawę w danej instancji w inny sposób, do których zalicza się decyzje wydane na podstawie art. 105 kpa. Decyzja umarzająca postępowanie (w całości lub w części) nie jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do jej istoty; jest decyzją o charakterze procesowym, zamykającą drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron w danej sprawie, gdyż postępowanie (w całości albo w części) stało się bezprzedmiotowe. Decyzje merytoryczne rozstrzygające sprawę co do jej istoty i decyzje umarzające postępowanie są to dwa różne typy rozstrzygnięć administracyjnych, których nie można dowolnie używać w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy), organ drugiej instancji zmienia materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przez co ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej sprawy. Jednak w opisanej sytuacji to nie następuje, gdyż zaskarżona decyzja kasacyjna rozstrzygająca merytorycznie sprawę byłaby decyzją pierwszoinstancyjną, chociaż wydaną przez organ drugiej instancji (wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, wyrok NSA z 8 grudnia 2004 r., sygn. akt I SA 2257/03, wyrok NSA z 21 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1335/09). Umarzając postępowanie, organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Uchylając w takim przypadku decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, organ odwoławczy w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98). Organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające (w pewnym zakresie) postępowanie wyjaśniające (art. 136 kpa). Jeżeli zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (obecnie: "a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"), powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1859/06, wyrok NSA z 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 51/08). Granice rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji wyznacza bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie I instancji (wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 451/06, wyrok NSA z 1 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2060/09, wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 801/12).Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 kpa, wskazał bowiem, że rozstrzygnięcie procesowe PINB o umorzeniu postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości jest wadliwe, a sprawa wymaga wydania rozstrzygnięcia co do jej meritum. W takiej sytuacji WINB, niezależnie od wyników dotychczas przeprowadzonego postępowania dowodowego, nie mógł samodzielnie rozpatrzyć sprawy odnosząc się do jej istoty, ponieważ rozstrzygnięcie merytoryczne zostałoby wydane tylko w jednej instancji, a co za tym idzie naruszałoby zasadę, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa) i pozbawiłoby strony postępowania administracyjnego (oraz Prokuratora) uprawnienia do żądania dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W takim stanie sprawy, to jest wobec ustalonej przez organ odwoławczy konieczności kontynuowania postępowania administracyjnego, co skutkowało uchyleniem decyzji PINB wydanej w trybie art. 105 § 1 kpa (umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości), zastosowanie przez WINB art. 138 § 2 kpa znajduje należyte uzasadnienie w aspekcie procesowym sprawy.W sprawie ze sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa Sąd nie jest uprawniony do sformułowania oceny stanu sprawy w jej aspekcie materialnym. Zauważyć jednak należy, że WINB wydał organowi I instancji wytyczne w zakresie wykładni przepisów, do czego był uprawniony na podstawie art. 138 § 2a kpa, a w dalszej konsekwencji zobowiązał PINB do kontynuowania postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych (art. 138 § 2 zd. 2 kpa), przy czym owa "istotność" konkretnych okoliczności faktycznych warunkowana jest hipotezą normy prawnej, która może znaleźć zastosowanie w sprawie, a zadaniem organu I instancji jest ustalenie na podstawie materiału dowodowego, które normy prawa budowlanego określają sytuację prawną Spółki jako inwestora. Zaskarżona sprzeciwem decyzja WINB przesądza jedynie o tym, że postępowanie administracyjne nie jest bezprzedmiotowe, nie rozstrzyga jednak sprawy co do jej istoty, ponieważ decyzję tego rodzaju w pierwszej kolejności musi wydać PINB. W toku postępowania administracyjnego oraz ewentualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca będzie mogła skorzystać ze swych uprawnień procesowych oraz kontestować ustalenia i oceny prawne wyrażone przez organy nadzoru budowlanego.W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie nakazał dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego, ponieważ w sprawie konieczne jest przeprowadzenie szczegółowej analizy zebranych materiałów i dowodów w celu ustalenia, czy wykonane prace miały charakter robót instalacyjnych, czy jednak robót budowlanych reglamentowanych przepisami upb. W wyroku z 18 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1607/24, NSA wyjaśnił, że przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii instalowania, montażu, czy budowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a upb, może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi budowy tych obiektów. Przepisy upb nie przewidują zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na wznoszeniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią budowę tego obiektu budowlanego. Przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, jak i poprzednio obowiązujący art. 29 ust. 2 pkt 15 upb, dotyczą wyraźnie "instalowania", a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) budowli jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej. W kolejnych nowelizacjach upb nie przesądzono, aby co do zasady budowa (rozbudowa, przebudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepisy dotyczą problematyki "instalowania na obiektach budowlanych". Sąd meriti, kierując się przywołaną wykładnią prawa, stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy nakazał PINB ponowną analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy w celu jednoznacznego wyjaśnienia wątpliwości, czy w sprawie mamy do czynienia z instalacją albo budową (rozbudową) stacji bazowej telefonii komórkowej.Trafnie też WINB wskazał, że żądanie Prokuratora, dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 182 kpa), obejmowało zarówno budowę, jak i rozbudowę, stacji bazowej telefonii komórkowej, w efekcie czego zawiadomienie PINB z 10 lutego 2025 r. o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie było adekwatne do zakresu żądania Prokuratora zawartego w piśmie z 27 grudnia 2024 r., a postępowanie nadzorcze zostało wszczęte i przeprowadzone w bezpodstawnie zawężonym zakresie przedmiotowym. Tym samym zaistniała dodatkowa wadliwość proceduralna decyzji wydanej przez PINB, uzasadniająca jej uchylenie przez organ odwoławczy.Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skarżącej Sąd stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły zarzucane decyzji WINB naruszenia procedury administracyjnej, ponieważ organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że sprawa przedwcześnie została uznana za bezprzedmiotową, a równocześnie, wobec umorzenia postępowania przez PINB, organ odwoławczy nie był uprawniony do merytorycznego jej rozpatrzenia. Natomiast zarzutów naruszenia prawa materialnego, w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wydanej przez WINB, Sąd nie może rozpatrzyć, ponieważ nie może w żaden sposób w postępowaniu niniejszym przesądzić wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy prowadzonej w trybie nadzoru budowlanego.Ponieważ zarzuty i argumenty podniesione w sprzeciwie nie zasługiwały na uwzględnienie, Sąd orzekł, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, jak w sentencji wyroku., jak w sentencji wyroku.