Wyrok - II SA/Kr 237/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 31 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy A. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 grudnia 2025 r., znak K.RUT.477.111.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnejOddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy A. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 grudnia 2025 r., znak K.RUT.477.111.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnej
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga Elektrowni na decyzję Ministra Ochrony Środowiska w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola decyzji administracyjnej
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
opłata za szczególne korzystanie z wód
kontrola decyzji administracyjnej
odprowadzanie ścieków
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
31 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Joanna Tuszyńska
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 25 marca 2025 r. nr KZ.ZUT.477.36.2025.MH działając na podstawie art. 472 aa ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z ust. 3 pkt 3, a także art. 472 c w związku z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c oraz art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz art. 104, art. 189 a i 189 b K.p.a. wymierzył Gminie A. - w pkt 1 administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, wspólnym wylotem dla 4 zlewni, spływających z odwodnienia jezdni i chodnika drogi gminnej - ulicy K. do potoku B. w A., w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 marca 2024 r., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego,- w pkt 2 wskazał, że administracyjną karę pieniężną, o której mowa w pkt 1 należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na rachunek bankowy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 9 maja 2024 r. wpłynęło oświadczenie Gminy A. obowiązanej do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 552 ust. 2g Prawa wodnego) za okres l kwartału 2024 r. (1 stycznia - 31 marca 2024 r.). Z powołanego oświadczenia wynika, że Gminy A. korzystała ze wskazanej usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I kwartału 2024 r.Organ działając na podstawie art. 272 ust. 17 w związku z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego ustalił Gminie A. opłatę zmienną w wysokości 65 zł za okres I kwartału 2024 r. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w A. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazana informacja została doręczona stronie w dniu 29 maja 2024 r.W dalszej części uzasadnienia organ zaznaczył, że zgodnie z art. 35 oraz art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, korzystanie z usługi wodnej jaką jest odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaś zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego podlega administracyjnej karze pieniężnej. W zakresie nieuregulowanym w Prawie wodnym do postępowań w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IV a Kodeksu postepowania administracyjnego. Jednocześnie na etapie prowadzonego postępowania organ dokonał oceny kwestii zaistnienia podstaw odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 189f k.p.a. i uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zakreślone w przedmiotowym przepisie.W ocenie organu ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący. Pozwolenie wodnoprawne stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Biorąc pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną ochrony zasobów wodnych jako dobra wspólnego oraz fakt, że w tej sprawie naruszenie polega na niekontrolowanym odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, nie sposób uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa ma charakter znikomy. Zauważyć należy, że Gmina A. posiadała pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty Wadowickiego z dnia 11 maja 2005 r., które obowiązywało do dnia 30 kwietnia 2009 r. Strona na dzień wydania decyzji nie złożyła wniosku o nowe pozwolenie wodnoprawne. W tak ustalonych okolicznościach uznać należy, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się z kolei do przypadku określonego w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdził, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest prawomocnej decyzji o nałożeniu na stronę sankcji pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, że strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Strona nie przedłożyła w tym aspekcie jakichkolwiek dokumentów i informacji, w związku z czym organ nie miał podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte we wskazanym przepisie. W sprawie nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 k.p.a. dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia sankcji pieniężnej.Od powyższej decyzji Gmina A. wniosła odwołanie zarzucając naruszenie art. 189 f § 1 pkt 1,2 i 3 k.p.a. oraz art. 189 d pkt 1 – 7 k.p.a. w związku z art. 472 c ust. 3 Prawa wodnego i art. 472 aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Gmina stwierdziła, że organ I instancji pobieżnie rozważył podstawy do zastosowania możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i przeprowadzenia postępowania naprawczego z art. 189 f § 2 i 3 k.p.a., które spełnia cele nałożenia kary. Na skutek tego organ błędnie nie odstąpił od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W oparciu o powyższe strona wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji.Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 19 grudnia 2025 r. nr K.RUT.477.111.2025 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy Prawa wodnego stanowiące podstawę nałożenia opłaty za usługi wodne. Podkreślił, że strona była świadoma faktu, że uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego wiąże się posiadaniem i przedstawieniem koniecznych dokumentów (operat wodnoprawny). Świadczy o tym fragment odwołania, w którym wyraźnie podniesiono, że Gmina sama bez konieczności przymuszania przystąpi do realizacji obowiązków związanych z uzyskaniem uprawnienia do odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych, zgodnie z wymaganiami Prawa wodnego. Zatem strona sama przyznała, że uzyskanie uprawnienia do odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych tj. ważnego pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych to obowiązek ustawowy, który powinna realizować bez dodatkowych wezwań.Organ stwierdził, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący. W pozwoleniu wodnoprawnym ustala się bowiem istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska, takie jak warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Wydawanie pozwoleń wodnoprawnych ma na celu ochronę i poprawę stanu ekologicznego i chemicznego wód powierzchniowych, jak również zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania zanieczyszczeń do wód podziemnych. W rozpoznawanej sprawie stopień naruszenia prawa należy uznać za większy niż znikomy. Między innymi również ze względu na jego długotrwałość, poprzednio obowiązujące pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty Wadowickiego z dnia 11 maja 2005 r. obowiązywało do dnia 30 kwietnia 2009 r. Brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych spływających wspólnym wylotem dla 4 zlewni, z odwodnienia jezdni i chodnika drogi gminnej – ul. K. do potoku B. , powodował obciążanie środowiska w sposób niekontrolowany, zarówno pod kątem jakościowym, jak i ilościowym.Organ ocenił, że podjęcie działań przez stronę, mających na celu pozyskanie dokumentacji niezbędnej do złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego ponad siedemnaście lat po wygaśnięciu posiadanego przez stronę pozwolenia nie może być uznane za działanie z zachowaniem należytej staranności. Podkreślił również, że to przede wszystkim zaniedbania strony i nie złożenie wniosku we wcześniejszym terminie miało decydujący wpływ na zaistniałą sytuację (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.12.2011 r., II OPS 2/11). Organ uznał, że złożenie przez gminę "Oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast" zgodnie z art. 552 ust. 2g ustawy Prawo wodne jest obligatoryjne. W związku z powyższym nie oznacza to, że podmiot korzystający z usług wodnych nawet bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego robi to dobrowolnie.Organ odwoławczy nie zgodził się z konkluzją zawartą w uzasadnieniu odwołania, że terminowe składanie przez stronę oświadczeń i terminowe wnoszenie opłat zmiennych ustalonych na ich podstawie, jest istotną przesłanką, której wystąpienie powoduje obligatoryjne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Strona rozpoczęła procedury pozyskania dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w roku 2025, a więc siedemnaście lat po wygaśnięciu posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Strona powinna się liczyć z negatywnymi skutkami takiego działania. Gmina A. jako podmiot realizujący zadania publiczne na podstawie przepisów prawa powinien dołożyć wszelkich starań, aby kompletny wniosek został złożony z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym, co pozwoliłoby na szybkie załatwienie sprawy.W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że zastrzeżenia strony odnośnie niewyrażenia przez organ l instancji zgody na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie są zasadne. Sprawa została bowiem rozpatrzona z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego. Strona w latach 2018 - 2024 przedkłada Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Ż. "Oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast" zgodnie z art. 552 ust. 2g ustawy Prawo wodne. W przesłanych oświadczeniach podmiot wykazywał, iż dokonuje odprowadzania do wód - wód opadowych ze wskazaniem ich ilości w danym kwartale i zakresie ich retencjonowania z terenów uszczelnionych bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Na podstawie powyższego Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. ustalał wysokość opłaty zmiennej.W związku z brakiem ważnego pozwolenia wodnoprawnego nie mogła być ustalona w latach 2018-2024 oraz naliczona opłata stała zgodnie z przepisami art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Trudno więc zgodzić się ze stwierdzeniem strony, że regulowała wszystkie należności przypadające na podmiot z tytułu korzystania z usług wodnych, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo wodne. Przyjęcie, że podmiot świadomie, długotrwale i z lekceważeniem aktualnych przepisów prawa korzystał z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a sposób postępowania budzi uzasadnioną wątpliwość co do chęci szybkiego uregulowania przedmiotowej sytuacji oraz uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego wynika z ustalonego stanu faktycznego.Gmina nie dostarczyła żadnych dowodów na to, że podejmowała w tym okresie działania związane z uregulowaniem stanu prawnego w zakresie korzystania z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego. Korzystała z istniejących w tym okresie uregulowań, które nie nakładały na użytkowników wód korzystających z usługi wodnej - odprowadzania do wód - wód opadowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego - opłaty podwyższonej. Na żadnym etapie prowadzonych dotychczas postępowań wyjaśniających, strona nie dostarczyła dowodów na podjęcie działań wskazujących na chęć uregulowanie przedmiotowej sytuacji przed wygaśnięciem pozwolenia, jak również na pozyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego.Jeżeli strona nie dostarcza organowi dokumentów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy na jej korzyść, to trudno takie działanie strony nazwać lojalnym współdziałaniem w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i przyjąć, że strona podejmowała wszystkie działania z zachowaniem należytej staranności. Sama informacja o zamiarze zainicjowania procedury związanej ze zleceniem wykonania operatów wodnoprawnych w roku 2025 r. na potrzeby postępowań administracyjnych związanych z wydaniem pozwoleń wodnoprawnych, w tym przypadku ponad siedemnaście lat po wygaśnięciu posiadanego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, nie spełnia tych przesłanek.Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne w oparciu o przedłożone przez stronę oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Tak obliczona opłata zmienna stanowiła podstawę do ustalenia administracyjnej kary pieniężnej.W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia kary organ wskazał, że w okolicznościach sprawy nie było takiej prawnej możliwości. Działania strony nie były dziełem przypadku, lecz wcześniejszych zaniedbań. Nie mają małego i ubocznego znaczenia w zaistniałym sporze, ponieważ wiążą się z nieprzestrzeganiem przez stronę istniejącego stanu prawnego, do czego jako organ administracji publicznej jest zobowiązany.Ponieważ stwierdzony stan faktyczny trwał od kwietnia 2009 roku do końca 2024 roku, nie sposób podważyć ustaleń organu l instancji, że są to działania ciągłe i długotrwałe. Tymczasem, aby można było odstąpić w trybie art. 189 f k.p.a. od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być znikoma, a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki musiałyby zostać spełnione łącznie. W ocenie organu II instancji ustalony stan faktyczny w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym wskazuje, że warunek ten nie był spełniony przez stronę.Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie ma również podstaw do fakultatywnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189 f § 2 i § 3 kpa. Przepisy te zakładają możliwość wyznaczenia stronie, w drodze postanowienia, terminu na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona kara.W tym aspekcie wyjaśnił, że w literaturze teorii prawa wyróżnia się dwa typy celów ustanawiania regulacji prawnych, tj.: cel bezpośredni polegający na uzyskaniu zachowania zgodnego z normą oraz cel pośredni, związany z uzyskaniem określonych następstw zachowania zgodnego z normą (stanu rzeczy, który chce osiągnąć prawodawca w wyniku przestrzegania prawa przez adresatów norm). Jednocześnie głównym celem instrumentów prawnych o charakterze sankcji administracyjnej jest zabezpieczenie (gwarancja) wykonania określonych prawnie obowiązków. Cele sankcji administracyjnych są zatem ściśle związane z celami, którym służyć mają obowiązki określone w przynależnych do prawa administracyjnego materialnego normach sankcjonowanych.Organ odwoławczy wyjaśnił, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego jest doprowadzenie do działania zgodnego z prawem poprzez nakłonienie strony do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej na korzystanie z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Celem pośrednim wynikającym z ww. przepisu jest z kolei dążenie do zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Istotne znaczenie dla skuteczności nakładanej administracyjnej kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające z wód w sposób nieuregulowany w stosownym pozwoleniu wodnoprawnym, której brak może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków związanych z uzyskaniem uprawnienia do odprowadzania wód opadowych do wód, zgodnie z wymaganiami Prawa wodnego, ale także dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego). Z uwagi na tak zdefiniowane cele nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenia określone w art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego w omawianym przypadku brak jest podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189 f § 2 i 3 kpa, ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby zostać nałożona.Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina A. zarzucając naruszenie:1/ art. 189 f § 2 i § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz niewszczęciu postępowania naprawczego, mimo że cele regulacji zostały osiągnięte bez jej wymierzenia,2/ art. 8 § 1 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej) poprzez nałożenie sankcji w sytuacji, gdy organ przez lata akceptował ujawniany przez Gminę stan faktyczny, sam naliczał i pobierał opłaty oraz nie sygnalizował jakichkolwiek nieprawidłowości,3/ art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i pominięcie okoliczności wskazanych szczegółowo w odwołaniu Gminy A. ,4/ art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji II instancji w sposób lakoniczny i schematyczny, bez rzeczywistego odniesienia się do argumentów odwołania,5/ art. 2 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności) poprzez nałożenie represyjnej sankcji administracyjnej w sytuacji braku szkodliwości czynu,6/ art. 189d k.p.a. w zw. z art. 472c ust. 3 Prawa wodnego poprzez pominięcie oceny charakteru naruszenia, stopnia zawinienia oraz dotychczasowej rzetelności skarżącej.W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wydana została zgodnie z prawem.Zgodnie z art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 z późn. zm. – dalej też PrWod), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt. 7 PrWod usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.W myśl art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej.Jak stanowi art. 472aa ust. 2 Prawa wodnego, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, a wysokość administracyjnej kary pieniężnej odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (art. 472aa ust. 3 pkt. 3 PrWod).W świetle przytoczonych przepisów stwierdzenie odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, które stanowią usługę wodną bez pozwolenia wodnoprawnego rodziło obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu w oparciu zasady wynikające z art. 472aa ust. 3 pkt. 3 PrWod.Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy podkreślić należy, że faktem bezspornym jest, że skarżąca Gmina w I kwartale 2024 r. korzystała z usługi wodnej, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, odprowadzając od 1 stycznia do 31 marca 2024 r. wody opadowe lub roztopowe, spływające z odwodnienia jezdni i chodnika drogi gminnej ulicy K. do potoku B. w A., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.Poza sporem pozostawała również okoliczność, że korzystając z ww. usługi wodnej Gmina nie posiadała wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca posiadała bowiem pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją z dnia 11 maja 2005 r., obowiązujące do dnia 30 kwietnia 2009 r. (!). Nadto, do dnia wydania decyzji w przedmiocie nałożenia spornej kary pieniężnej Gmina nie złożyła wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie przedmiotowych wód opadowych i roztopowych.Tym samym w świetle powołanych przepisów nie budzi wątpliwości zaistniała podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu.Odnosząc się do zarzutów skargi, że organ bezzasadne przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadzie art. 189f k.p.a., należy zauważyć, że organ – co wynika z treści uzasadnienia do zaskarżonej decyzji – drobiazgowo przeanalizował wszystkie możliwe podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie i trafnie przyjął, że takie podstawy nie istnieją.Stosownie do art. 189f k.p.a.:"§ 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.§ 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:1) usunięcie naruszenia prawa lub2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.§ 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.".Należy wskazać, że przesłanka "znikomej wagi naruszenia prawa" ma charakter ocenny i wymaga poczynienia przez organ dostatecznych rozważań co do jej ewentualnego zaistnienia. W orzecznictwie wskazuje się, że znikome naruszenie prawa to naruszenie niewielkie, przy kwalifikacji którego należy wziąć pod uwagę wagę dobra chronionego normą sankcjonowaną, a zatem dobra wspólnego jakim jest środowisko (zasoby wodne), skalę naruszenia, jego czasokres, skutki, czy było ponawiane, jak też zawinienie po stronie podmiotu naruszającego. Oceniając wagę naruszenia prawa można także posłużyć się treścią art. 189d k.p.a., przedstawiającego dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Wśród nich są więc np.: okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzeba ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony, czas trwania tego naruszenia, częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju, uprzednie ukaranie za to samo zachowanie, stopień przyczynienia się strony, wysokość osiągniętej korzyści. Warunkiem zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a zatem zarówno znikomej wagi naruszenia prawa jak i zaprzestania naruszenia prawa (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19; II GSK 1090/19; II GSK 1092/19 oraz z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 294/20; II GSK 1386/19).Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r. III OSK 2411/21).Zgodnie z art. 1 Prawa wodnego ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 2 Prawa wodnego, w gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne. W doktrynie wskazuje się na pierwszoplanowe znaczenie wskazanej w art. 1 Prawa wodnego problematyki gospodarowania wodami, w ramach którego istotę regulacji określa zasada zrównoważonego rozwoju, w tym w odniesieniu do takich kwestii, jak korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Należy nadmienić, że źródłem zasady zrównoważonego rozwoju jest prawo wspólnotowe, a konkretnie art. 11 (poprzednio artykuł 6 TWE) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz.Urz.UEC Nr 326, str. 47). Wskazuje się także, że obowiązek ochrony środowiska, adresowany jest do władz publicznych, o czym mowa w art. 74 Konstytucji RP, ale też do każdego podmiotu korzystającego ze środowiska, co unormowano w art. 86 Konstytucji RP (por. P. Szuwalski, Prawo wodne. Komentarz do wybranych przepisów. Lex/el. 2019).Istotnym elementem systemu ochrony wód mającego zapewnić realizację zasady zrównoważonego rozwoju jest (stosownie do art. 1 Prawa wodnego) zarządzanie zasobami wodnymi, które z kolei obejmuje w szczególności kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, o czym stanowi art. 334 pkt 2 Prawa wodnego.Pozwolenie wodnoprawne, będące decyzją adresowaną do konkretnego podmiotu, służy zatem zapewnieniu realizacji powyższych zasad poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest adresat tej decyzji. W konsekwencji uprawniona jest teza, że szczególne korzystanie z wód oraz usług wodnych przez podmiot nie legitymujący się taką decyzją jest zachowaniem godzącym w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.Oceniając zatem wagę naruszonego zakazu określonego zachowania bez wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego, a także wagę (ciężar gatunkowy) samego naruszenia w zakresie istoty naruszonego dobra prawnie chronionego, należy wskazać, że brak jest podstaw do uznania, aby była to waga znikoma.Ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący, gdyż stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną. Odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie można deprecjonować wartości pozwolenia wodnoprawnego, jako instrumentu formalnego regulacji korzystania z zasobów wodnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 listopada 2025 r., II SA/Lu 514/25, opubl. w CBOSA).Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11. Zgodnie z ww. uchwałą NSA w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W świetle ukształtowanego na jej podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych, opłata podwyższona nie powinna być naliczana, jeżeli podmiot korzystający lub zamierzający korzystać ze środowiska w czasie właściwym złożył wniosek, czyli podjął należącą doń czynność warunkującą konkretyzację normy, a przyczyny braku tej konkretyzacji leżą już tylko po stronie organu (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., II OSK 3889/19).Okoliczności kontrolowanej sprawy są diametralnie różne. Gmina przez 17 lat nie złożyła wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnego. Z oczywistych względów, w takiej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że zachowanie Spółki zasługuje na ocenę w kategoriach znikomego naruszenia prawa.Analizując stronę podmiotową naruszenia, tj. kwestię winy, braku staranności czy rżącego niedbalstwa, nie można pominąć niespornego faktu, że strona skarżąca jest organem samorządu terytorialnego, który winien tym bardziej działać na podstawie i w granicach prawa. Wskazane okoliczności, w ocenie Sądu, wskazują co najmniej na rażące niedbalstwo z jej strony. Od podmiotów profesjonalnych, a tym bardziej podmiotów publicznych, należy oczekiwać podwyższonej miary staranności w wypełnianiu ich obowiązków publicznoprawnych. To więc właśnie od takich podmiotów należy w szczególności wymagać, by przestrzegały obowiązujących regulacji prawnych. Innymi słowy, staranność w działaniu takiego podmiotu powinna być nawet wyższa niż w przypadku "zwykłego" obywatela. Gmina zaś nie wykazała żadnych niezależnych od niej okoliczności, które uniemożliwiły jej uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usługi wodnej.Sąd podziela stanowisko organów, które przyjęły, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie można mówić o znikomości wagi naruszenia prawa. Przedmiotowe naruszenie polega na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego przez 17 lat, co stanowi poważne uchybienie, biorąc pod uwagę istotne znaczenie ochrony zasobów wodnych jako dobra wspólnego i narodowego.Trafne jest także stanowisko organów, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego jest doprowadzenie do działania zgodnego z prawem poprzez nakłonienie strony do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej na korzystanie z wód. Celem pośrednim wynikającym z ww. przepisu jest z kolei dążenie do zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Istotne znaczenie dla skuteczności nakładanej administracyjnej kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające z wód w sposób nieuregulowany w stosownym pozwoleniu wodnoprawnym, której brak może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków związanych z uzyskaniem uprawnienia do odprowadzania wód opadowych do wód, zgodnie z wymaganiami Prawa wodnego, ale także dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego).W ustalonych przez organy okolicznościach sprawy powoływanie się Gminy na jej dotychczasową rzetelność musi budzić zdziwienie.Nie jest również zasadny zarzut, że organ przez lata akceptował ujawniany przez Gminę stan faktyczny, sam naliczał i pobierał opłaty oraz nie sygnalizował jakichkolwiek nieprawidłowości. Organ samorządu terytorialnego, jako stosujący prawo podmiot profesjonalny, sam obowiązany był znać i stosować prawo.Na marginesie zauważyć należy, że przepis art.472 aa, dodany przez art. 13 pkt 32 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz.U.2023.1963), obowiązujący dopiero od dnia 1 stycznia 2024 r., wprowadził kary pieniężne w miejsce poprzednio obowiązujących przepisów o opłatach podwyższonych. Zastrzec jednakże trzeba, że stosownie do art.280 ustawy Prawo wodne, obowiązującego przed 1 stycznia 2024 r., opłaty podwyższone ponosiło się w razie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, z tym jednakże, że przed dniem 1 stycznia 2024 r. wody opadowe lub roztopowe nie były traktowane jako ścieki. Tak więc nadużyciem jest twierdzenie Gminy, że organ wodny tolerował istniejący stan rzeczy. Konstatacja Gminy, że "organ administracji publicznej nie może najpierw akceptować określonego stanu faktycznego, a następnie sankcjonować strony za jego istnienie bez naruszenia zasady zaufania", nie uwzględniała faktu, że dopiero nowelizacja przepisów Prawa wodnego, począwszy od 1 stycznia 2024 r. wprowadziła kary pieniężne za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.Przepis art.472 aa ust.1 pkt 2 w sposób niewymagający dodatkowych założeń i wykładni nakazuje wymierzyć karę podmiotowi, który działał wbrew obowiązującym regulacjom. Samo zaś wyliczenie należnej kary na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego nie nastręczało żadnych problemów i zostało wyliczone przez organy administracji prawidłowo jako 500% opłaty zmiennej, która ustalona została skarżącej w informacji z 28 maja 2024 r.Nie był również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i pominięcie okoliczności wskazanych szczegółowo w odwołaniu Gminy A. . Zwrócić należy uwagę, że w odwołaniu Gmina nie wskazała żadnych dowodów. Treść odwołania stanowi próbę usprawiedliwienia bierności Gminy w uzyskaniu nowego pozwolenia wodnoprawnego. Tymczasem w żadnym razie nie można przyjąć, że brak reakcji Wód Polskich na podawane w oświadczeniach informacje o braku pozwolenia wodnoprawnego "stanowiło uzasadnioną podstawę do przekonania, że korzystanie z usług wodnych odbywa się w sposób akceptowany przez organ właściwy". Obowiązkiem podmiotu publicznego była znajomość obowiązującego prawa i działanie zgodne z prawem. Brak jest jakichkolwiek powodów do przyjęcia twierdzeń strony skarżącej, że "nie wystąpiły żadne przesłanki do przyjęcia, że Gmina działała w złej wierze bądź w sposób świadomie sprzeczny z obowiązującymi przepisami". Prawidłowej oceny organów nie może zmienić również wskazywana w odwołaniu okoliczność, że "fakt wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego został po prostu przeoczony ". Pozostaje to w rażącej sprzeczności z treścią składanych przez Gminę oświadczeń, w których przecież w rubryce formularza dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego należało wpisać organ, który wydal decyzję, znak i numer decyzji, datę udzielenia oraz datę obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. W znajdującym się na k.1 a.a. oświadczeniu w rubryce "data obowiązywania" świadomie wpisywano "30.04.2009" (por. k.1 a.a.). Świadczy to o pełnej świadomości podmiotu działania sprzecznego z prawem, co w dodatku miało miejsce przez 17 lat!.Z tego samego zupełnie niewiarygodne jest twierdzenie odwołania, że "do ujawnienia nieaktualności pozwolenia wodnoprawnego doszło w toku postępowań wszczętych.... na podstawie art.772 aa ust.1 pkt 2 Prawa wodnego za 2024 r., co miało miejsce w roku 2025".Zdaniem Sądu powyższe świadczy o świadomym lekceważeniu prawa przez Gminę, co wyklucza tezę o znikomym naruszeniu prawa.Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji II instancji w sposób lakoniczny i schematyczny, bez rzeczywistego odniesienia się do argumentów odwołania. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji organu II instancji jest wyjątkowo szczegółowe i rzetelne, a organ odniósł się do wszystkich aspektów prawnych sprawy i zarzutów odwołania.Nie można również zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że naruszony został art. 2 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności) poprzez nałożenie represyjnej sankcji administracyjnej w sytuacji braku szkodliwości czynu. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazywał między innymi, że fakt, iż ustawodawca przewiduje różne modele kształtowania sposobu wymierzania kar administracyjnych pieniężnych, nie przesądza o niekonstytucyjności wymiaru administracyjnych kar pieniężnych w ściśle oznaczonej wysokości. Zatem ustawodawca może stosować różne modele wymiaru sankcji administracyjnych. Skarżąca ogranicza się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że sztywny wymiar administracyjnej kary pieniężnej z założenia musi prowadzić do nieproporcjonalności sankcji do stwierdzonego naruszenia norm. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku teza ta jest całkowicie chybiona.Uregulowany poprzednio w art. 280 pkt 1 i 2 Prawa wodnego delikt administracyjny nie obejmował odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (usługa wodna wymieniona w art. 35 ust. 3 pkt 7). Aktualnie, zgodnie z art. 472aa ust. 1 Prawa wodnego, odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi również delikt zagrożony karą administracyjną.Jak wskazał ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy z 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry, przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych wprowadzone zostały do ustawy Prawo wodne w związku z wnioskami i rekomendacjami opisanymi w licznych raportach po katastrofie ekologicznej na rzece Odrze, do której doszło w okresie letnim 2022 r. Wskazano m.in., że dotychczasowe regulacje dotyczące kar finansowych za wykroczenia negatywnie wpływające na gospodarkę wodną, ze względu na ich zdewaluowaną wysokość, nie spełniały w pełni swojego celu - prewencyjnego, jak również, że cyt. "Obecny system opłat za usługi wodne oraz opłaty podwyższonej wymaga dostosowania do występujących zdarzeń i wprowadzenia pewnych usprawnień pozwalających zapewnić lepsze jego funkcjonowanie, co pozytywnie wpłynie na ochronę wód. System ten wymaga zmiany w zakresie systemu opłat za usługi wodne i opłaty podwyższonej przez dostosowanie przepisów do występujących okoliczności i eliminacji lub ograniczenia uchylenia się od ponoszenia opłat w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do wód. Udoskonalenie obecnie funkcjonującego systemu pozwoli łatwiej przypisać odpowiedzialność podmiotom wprowadzającym ścieki do wód, co pozwoli na większą ochronę wód. W tym zakresie niezbędne jest rozbudowanie obecnego systemu administracyjnych kar pieniężnych. (...) zakłada się wprowadzenie zmian w systemie opłat za usługi wodne przez rozbudowę systemu administracyjnych kar pieniężnych (przede wszystkim w zakresie częściowego zastąpienia opłaty podwyższonej), doprecyzowania i uzupełnienia przepisów dotyczących przepisów związanych z pozwoleniami wodnoprawnymi, w których ustalane są istotne parametry mające wpływ na ustalania opłat za usługi wodne. Zakłada się także poprawę i uzupełnienie obecnego systemu opłat za usługi wodne w zakresie działalności prowadzonej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. (...) Projektuje się przepis sankcjonujący m.in. każdy rodzaj korzystania z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej będzie zagrożony administracyjną karą pieniężną w normatywnie określonych granicach, co rozwiąże luki i wadliwości funkcjonującej obecnie opłaty podwyższonej za nielegalne korzystanie z wód.".Powyższe założenia znalazły normatywny wyraz w treści art. 472aa ust. 3 Prawa wodnego, który w miejsce opłaty podwyższonej uregulowanej w art. 280 pkt 1 Prawa wodnego - ograniczonej do dwóch rodzajów usług wodnych, tj. za dokonywanie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego - wprowadził administracyjne jary pieniężne za każde działanie wymagające zgody wodnoprawnej w postaci pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej, realizowane bez ich pozyskania, w tym wszystkie usługi wodne (art. 389 pkt 1 Prawa wodnego).Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że "propozycja zastąpienia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego - administracyjną karą pieniężną ma na celu usunięcie luk i wad, którymi obarczona jest obecna regulacja. Uregulowany obecnie w art. 280 i art. 281 Prawa wodnego delikt administracyjny ograniczony jest wyłącznie do wskazanych wyżej dwóch rodzajów usług wodnych, podczas gdy nielegalne korzystanie z usług wodnych mające negatywny wpływ na stan środowiska dotyczy również innych usług wodnych, w szczególności odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych. Ponadto wysokość opłaty podwyższonej jest powiązana obecnie z wysokością opłaty zmiennej, tj. stanowiąca jej pięciokrotną wysokość, co niejednokrotnie nie pozwala spełnić restytucyjnej i kompensacyjnej funkcji kary pieniężnej, mimo że jest to jej zadanie."Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 664/25, że skoro dla skutkującego karą deliktu w istocie powtórzono poprzednie regulacje dotyczące wysokości wymierzanej kary powiązane z wysokością opłaty zmiennej, to należy przyjąć, iż kwestie proporcjonalności kary a także jej dolegliwości zostały przez prawodawcę należycie przeanalizowane, czyniąc zarzut niekonstytucyjności art. 472aa nieuzasadnionym.Wreszcie, postulatowi uwzględniania indywidualnych okoliczności danej sprawy służą regulacje zawarte w art. 189f k.p.a., pozwalające na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w szczególnych przypadkach, m.in., jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma a strona zaprzestała naruszania prawa. Zapewniają one w ocenie Sądu dostateczną ochronę podmiotów popełniających delikt administracyjny w tych przypadkach, w których jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, nie pozbawiając jednocześnie organów możliwości nakładania kar administracyjnych tam, gdzie dochodzi do nadużyć. Zastosowanie tego przepisu zostało przez organy starannie rozważone i przeanalizowane.Omawiana regulacja jest adekwatna i proporcjonalna do celów jej wprowadzenia, jakim jest ochrona wód jako dobra szczególnie chronionego i eliminacja lub ograniczenie uchylenia się przez podmioty korzystające z wód od ponoszenia opłat w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do wód, co miało miejsce w czasie obowiązywania art. 280 pkt 1 Prawa wodnego.Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko przedstawione w wyroku z dnia 18 kutego 2026 r. sygn. II SA/Gd 423/25 WSA w Gdańsku (Lex nr 4034088), że "kara administracyjna nie stanowi zapłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego. Wśród funkcji sankcji administracyjnej wyróżnia się, zasadniczo jako podstawową, funkcję represyjną stanowiącą dolegliwość adresowaną do podmiotu, wobec którego jest stosowana. Wyróżnia się również funkcję ochronną polegającą na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcję pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości. Z kolei, funkcja motywacyjna sankcji administracyjnej, pozostająca w związku z prewencyjnym jej oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Ów prewencyjny cel w rozpatrywanej sprawie jest oczywisty, skoro skarżąca mimo upływu czasu ważności dotychczasowego pozwolenia nie wystąpiła ze skutecznym wnioskiem o kolejne pozwolenie wodnoprawne, tj. nie uzupełniała braków formalnych trzech kolejno składanych wniosków. Uzupełniono dopiero braki formalne czwartego wniosku, złożonego już po wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej w tej sprawie. Trudno uznać za przypadek, iż skuteczne działania zmierzające do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zostały podjęte przez skarżącą dopiero po rozpoczęciu postępowania mającego za przedmiot nałożenie na nią kary administracyjnej za niedopełnienie tego obowiązku, natomiast w okresie, gdy brak było normy sankcjonującej przedmiotowy delikt administracyjny, skarżąca nie wykazała się starannością w skutecznym złożeniu wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego".Wobec powyższego, skargę jako niezasadną, na podstawie art.151 p.p.s.a. należało oddalić.. należało oddalić.