Wyrok - I OSK 513/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 9 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Dnia 9 czerwca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...], [...], [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 979/25 w sprawie ze sprzeciwu [...], [...], [...], [...] i [...] od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 6 listopada 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.73.2024.IK w przedmOddalono skargę kasacyjną. Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Dnia 9 czerwca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...], [...], [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 979/25 w sprawie ze sprzeciwu [...], [...], [...], [...] i [...] od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 6 listopada 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.73.2024.IK w przedm
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
odszkodowanie
Role w sprawie
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
9 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Karol Kiczka
Podstawa prawna
art. 138
kpa
art. 136
kpa
art. 12
kpa
art. 80
kpa
art. 15
kpa
art. 183
ppsa
art. 182
ppsa
art. 151
appsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 979/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw [...], [...], [...], [...] oraz [...] od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 6 listopada 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.73.2024.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Wojewoda Pomorski (dalej też: Wojewoda, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty Wejherowskiego (dalej też: Starosta, organ I instancji) z dnia 29 lutego 2024 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr: [...], [...] (KW nr [...]) i [...] (KW nr [...]), położone w miejscowości [...], gmina [...], które zostały wydzielone na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] nr G.8414/6/90 z dnia 9 lutego 1990 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (KW [...]), zmienionej decyzją Wójta Gminy [...] nr G-8414/44/93 z dnia 11 czerwca 1993 r. i przeznaczone pod drogi; i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że operat szacunkowy z dnia 25 października 2023 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego [...] z upływem 25 października 2024 r. utracił swoją ważność w myśl art. 156 ust. 3 u.g.n., w związku z czym bezzasadnym było odnoszenie się do przedmiotowego dokumentu, gdyż operat był nieaktualny i pozbawiony mocy dowodowej. Ponadto, operat szacunkowy sporządzony w dniu 11 sierpnia 2023 r. na zlecenie strony i przedłożony do akt sprawy miał wyłącznie walor prywatnej opinii odzwierciedlającej stanowisko składającej go strony. Podsumowując Wojewoda wskazał, że braki postępowania dowodowego, tj. sporządzenie nowego operatu szacunkowego, nie mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania administracyjnego przed organem II instancji, bowiem zakres postępowania dowodowego przed organem odwoławczym powinien mieć charakter wyłącznie dodatkowy, czyli uzupełniający w stosunku do już poczynionych ustaleń.Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji złożyli [...], [...], [...], [...] oraz [...].W ocenie Sądu w decyzji z dnia 6 listopada 2025 r. Wojewoda prawidłowo ustalił, że operat szacunkowy z dnia 25 października 2023 r. stanowiący podstawę wydania wcześniejszej decyzji o ustaleniu odszkodowania pozostawał na tamten moment w mocy, jednak brak aktualnego operatu szacunkowego uniemożliwia organowi odwoławczemu ustalenie przedmiotowego odszkodowania na dzień wydania aktualnie kontrolowanej decyzji. Nadto, brak taki, jako że nie może zostać uzupełniony w ramach tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego skutkuje przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, aby Starosta mógł zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Organ odwoławczy zobowiązany jest do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest istotnym czynnikiem, który nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Wojewoda zasadnie uznał, iż nieaktualny operat szacunkowy uzasadnia konieczność zlecenia sporządzenia nowego operatu, a taki, będący podstawowym dowodem w sprawie odszkodowania, może być sporządzony wyłącznie na zlecenie organu I instancji.Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...], [...], [...] oraz [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny pływ na wynik sprawy, tj.: art. 64e i art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 dalej: k.p.a.) polegające na błędnym oddaleniu sprzeciwu, mimo iż decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem ww. przepisu k.p.a. znajdującym wyraz w nieuzasadnionym uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że nie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto nawet gdyby zachodziła taka konieczność, to niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy, może zostać uzupełniony zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a.Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto, zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w obrębie i w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a.Sąd administracyjny w tym postępowaniu ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151a p.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862–879). Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18 oraz z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania (każdą ze stron) prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21, z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; także: A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284–294).Zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach analizowanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw wnosi się od decyzji nie dającej podstaw do kontroli praw i obowiązków strony w danej sprawie. To będzie możliwe dopiero w skardze na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne (vide: P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 469–507).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty Wejherowskiego z dnia 29 lutego 2024 r. dotyczyła umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania należnego za przejęcie przez Skarb Państwa własności działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w [...], Gmina [...], wydzielonych na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] nr G.8414/6/90 z dnia 9 lutego 1990 roku o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] zmienionej decyzją Wójta Gminy [...] nr G- 8414/44/93 z 11 czerwca 1993 roku i przeznaczonych pod drogi.Na wstępie należy zauważyć, że kontrolowana decyzja jest kolejną decyzją wydaną w niniejszej sprawie z wniosku Skarżących z 2018 r., jednakże zaskarżona decyzja kasacyjna może być oceniana jedynie w opisanych, wyżej określonych ramach.Uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda Pomorski zasadnie uznał, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z dnia 25 października 2023 r., w świetle art. 156 ust. 3 u.g.n., nie jest aktualny, co powoduje, że nie może on stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe przekłada się na wadliwość przedstawionych obliczeń wartości nieruchomości oraz wynik wyceny, powodując, że operat ten nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania.Stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 4 zdanie pierwsze i trzecie u.g.n.).Zasadnie zatem stwierdził także Sąd wojewódzki, że brak aktualizacji sporządzonej wyceny uniemożliwia organowi odwoławczemu ustalenie przedmiotowego odszkodowania, a brak taki skutkuje przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W takiej sytuacji, nie ma podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy sporządzonej wyceny w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Wojewoda podjął próbę uzyskania aktualizacji ww. operatu (co przedłużyłoby jego ważność do dnia 25 października 2025 r.), jednakże w piśmie z dnia 22 sierpnia 2025 r. rzeczoznawca majątkowy [...] która sporządziła sporny operat wskazała, że: "nie ma możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia 25 października 2023 roku na dzień 25 października 2024 roku, w tym w szczególności z uwagi na zmiany w zakresie poziomu cen." Fakt odmowy potwierdzenia aktualności operatu wykluczał zastosowanie czy też poprawienie operatu przez organ drugiej instancji, np. w drodze aneksu, wyjaśnień lub sprostowań rzeczoznawcy majątkowego. Powyższe uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż informacje zawarte w operacie szacunkowym to zasadnicze informacje, w oparciu o które wydaje się decyzję o ustaleniu odszkodowania. Przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy ustalił nieaktualność operatu. Nieaktualny operat i odmowa potwierdzenia aktualności ww. operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, powodująca konieczność sporządzenia operatu na nowo, uzasadniała zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W takim przypadku techniczno-procesowa zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. musiała ustąpić przed zasadą wyrażającą ideę praworządnej decyzji stosowania prawa, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania. W niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, natomiast jego nieustalenie naruszałoby zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę praworządności.Decyzja Starosty Wejherowskiego naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, co dostrzegł organ odwoławczy uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nieaktualny operat szacunkowy to brak ustalenia zasadniczych i podstawowych faktów (popartych rzetelnym postępowaniem dowodowym), w oparciu o które wydaje się decyzję w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną, a których ustalenie nie jest jednocześnie możliwe na etapie postępowania odwoławczego - prowadziłby do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, 53–78). Odnotować przy tym należy, że zakres tego postępowania wskazywał na konieczność ustalenia zasadniczej części stanu faktycznego sprawy, bo dotyczącej najistotniejszej kwestii, której to postępowanie dotyczy, tj. wartości działek zajętych pod drogę. W następstwie analizy aktualnego oraz prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego możliwe będzie wydanie decyzji odnośnie ustalenia wysokości odszkodowania. Przeprowadzenie tego postępowania dowodowego przekracza jednak zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 k.p.a. mógłby przeprowadzić organ odwoławczy. W związku z przedstawioną analizą nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 64a w zw. z art. 151 a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., Sąd I instancji stojąc na straży kontroli postępowania administracyjnego, postępowania dwuinstancyjnego i dostrzegając uchybienia nie mogące podlegać uzupełnieniu na etapie odwołania prawidłowo - oddalając sprzeciw - utrzymał w mocy zaskarżoną sprzeciwem decyzję.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W interesie skarżącej kasacyjnie leży aby organ I instancji dogłębnie i właściwie zebrał materiał dowodowy oraz dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę.Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnioną uznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.