Wyrok SN z 6 marca 2002, sygn. III RN 11/01
Data orzeczenia
6 marca 2002
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, Wydział III
Przewodniczący
SSN Andrzej Wasilewski
Tagi
Podstawa prawna
III RN 11/01
Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być poprzedzo-
na ustaleniem, iż w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała
się ostateczna, rozpoczęto na niej prace związane z realizacją celu wywłasz-
czenia (art. 7 i 77 KPA w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46,
poz. 543).
Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski (spra-
wozdawca), Andrzej Kijowski.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2002 r. sprawy ze skargi Ja-
nusza O. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 lute-
go 1999 r. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako
działka [...], położonej w C., na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego
Sądu Administracyjnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w War-
szawie z dnia 16 maja 2000 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia 26 lutego 1999
r., utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem Janusza O., decyzję Wojewody C. z
dnia 29 lipca 1998 r., odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w C., oznaczonej
jako działka [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że zarządzeniem Prezydenta Miasta C. z
dnia 8 stycznia 1977 r. nr 1 wydanym na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6
lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o po-
dziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) oraz §
13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z
2
dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów
budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz.U. Nr
35, poz. 242), ustalono teren położony w C. po obydwu stronach ulicy Z. i po prawej
stronie ulicy P., jako teren budowlany, przeznaczony pod budownictwo jednorodzin-
ne. Zarządzeniem objęta została też działka [...] przy ul. Z., stanowiąca własność Ja-
nusza O. Zgodnie z § 3 tego zarządzenia na wskazanym terenie przewidziano wybu-
dowanie w ramach terenowych planów gospodarczych, sieci elektrycznej, ulic i sieci
wodociągowej. Między innymi wydzielono pas gruntów pod projektowaną ulicę W.
oraz została sformowana sieć ulic tworzących układ lokalnej komunikacji osiedla jed-
norodzinnego „Z.”. Ulica W. istnieje i funkcjonuje na niej ruch publiczny. Nie jest ona
w pełni urządzona, na nawierzchni można stwierdzić istnienie żużlu, piachu, żwiru i
kamieni. Stan nawierzchni ulicy W. na odcinku od ulicy Z. do ulicy R. jest identyczny
jak całej ulicy R. Ten odcinek ul. W. łączy ulice Z. i R., a zamknięcie jej spowodowa-
łoby konieczność ustalenia objazdów i znaczne utrudnienia w komunikacji miejsco-
wej. Brak jest podstaw do zwrotu Januszowi O. nieruchomości oznaczonej jako
działka [...] położonej w C., a przejętej przez Państwo pod budowę ul. W. na odcinku
ul. Z. i R., gdyż nie zostały spełnione przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.;
obecnie jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), bowiem przedmiotowa nie-
ruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.
Wyrokiem z dnia 16 maja 2000 r. [...] Naczelny Sąd Administracyjny w War-
szawie oddalił skargę Janusza O. na tę decyzję. NSA stwierdził, że art. 216 ustawy o
gospodarce nieruchomościami rozszerzył zakres nieruchomości podlegających
zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 tej ustawy, stanowiąc że przepisy o zwrocie
wywłaszczonych nieruchomości zawarte w jej rozdziale 6 działu III mają zastosowa-
nie do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymie-
nionych w tym przepisie. Dotyczy to również ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach
budownictwa jednorodzinnego, na podstawie której zarządzeniem Prezydenta Miasta
C. z dnia 8 stycznia 1977 r. została przejęta na rzecz Państwa działka [...] położona
w C., będąca własnością Janusza O. Przepis art. 216 daje byłemu właścicielowi
uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej przez Państwo działki [...], pod warunkiem, że
stała się w całości lub części zbędna na cele określające wywłaszczenie lub przeję-
cie. Ustawodawca określił w ustawie o gospodarce nieruchomościami pojęcie zbęd-
ności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i nie może być od-
3
stępstw w rozumieniu jej treści. Z art. 137 wynika, że nieruchomość uznaje się za
zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) mimo upływu 7 lat od
dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac
związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji
inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten
nie został zrealizowany. Definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony
w decyzji o wywłaszczeniu, oparto na dwóch kryteriach: faktycznym i prawno-fak-
tycznym. Pierwsze opiera się na fakcie bezskutecznego upływu czasu, w jakim po-
winny być podjęte prace zmierzające do realizacji celu (7 lat). Drugie kryterium odno-
si się do utraty mocy obowiązującej decyzji o lokalizacji inwestycji lub decyzji o wa-
runkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z równoczesnym brakiem działań
faktycznych, polegającym na niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Przepis art. 137
ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczył przesłanki zbędności nierucho-
mości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie uwzględnia bowiem kryterium
sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa
i Rozwoju Miast w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż w sprawie nie występują kryteria
przewidziane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opierają się
one na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia: pierwsze z powodu zaniechania
zadania inwestycyjnego, a drugie ze względu na ustanie prawnej podstawy rozpo-
częcia realizacji inwestycji. Zarządzenie nr 1 Prezydenta Miasta C. z dnia 8 stycznia
1977 r. o przejęciu na rzecz Państwa określonych gruntów, w tym przedmiotowej
działki [...], w celu ich wykorzystania pod budownictwo jednorodzinne, budowę sieci
elektrycznej i wodociągowej oraz ulic, zostało w całości zrealizowane. Wybudowano
bowiem osiedle domków jednorodzinnych „Z.”. Między innymi powstała ulica W.,
która ze względu na swój charakter nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg pu-
blicznych, ale ma status drogi osiedlowej. Jest wydzielona liniami rozgraniczającymi i
obsługuje bezpośrednie otoczenie.
Rewizję nadzwyczajną od tego wyroku wniósł Prezes Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego, który zarzucił rażące naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 7 i 77 KPA w
związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym i na podstawie art. 57 ust. 2 tej ustawy wniósł o uchylenie zaskar-
żonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w
4
Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej skar-
żący podniósł w szczególności, że obecnie działka [...] stanowi część ulicy W. w C.
Wojewoda C. uznał, że przejęta z przeznaczeniem pod budowę ulicy nieruchomość
spełnia funkcję ulicy, chociaż głównie „za sprawą wyraźnej troski zainteresowanych
zwrotem, jak też dzięki ich gospodarności i nakładom ponoszonym na ten cel, nie
posiada znamion ulicy w pełni urządzonej”. Wojewoda wskazał na wynikającą z art.
137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankę zbędności nieru-
chomości, a następnie stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z
deklaracją organu wywłaszczającego, zawartą w zarządzeniu Prezydenta Miasta C. z
8 stycznia 1977 r., z której wynika, że na ustalonym terenie budowlanym w ramach
terenowych planów gospodarczych zostaną wybudowane projektowane sieci ulic z
terminem zakończenia robót w 1987 r. W ramach tych robót wydzielane pasy ulic
bywały głównie utwardzane i okresowo konserwowane, taki zaś proces oznaczał w
praktyce wypełnienie zobowiązania określonego w zarządzeniu. Zdaniem Wojewody
C. nie da się stwierdzić, iż na obiekcie stanowiącym działkę [...]nie wykonano robót
przystosowawczych i nie ponoszono na ten cel nakładów inwestycyjnych. Przed-
miotowy grunt służy więc realizacji celu przejęcia i zabezpiecza układ komunikacyjny
osiedla. Specyficzny rodzaj inwestycji, jaką jest ulica, posiadająca nazwę nadaną
stosowną uchwałą, wypełniającą swoją funkcję, także w przypadku nawierzchni innej
niż asfaltowa, nie daje podstaw do orzeczenia o zbędności nieruchomości na cel
przejęcia. W konkluzji stwierdzono, że tylko w przypadkach skrajnych, np. nieprzeję-
cia gruntu od osoby wywłaszczonej i pozostawienie go w użytkowaniu byłego właści-
ciela, jest podstawa do orzekania w zakresie zbędności i o zwrocie wywłaszczonych
gruntów. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uwzględnił odwołania
Janusza O. Zdaniem organu odwoławczego, ulica W. istnieje, funkcjonuje na niej
ruch uliczny. Nie jest ona w pełni urządzona, ale na nawierzchni tej ulicy można
stwierdzić istnienie żużlu, piasku, żwiru i kamieni. Stan nawierzchni tego odcinka
ulicy W. jest identyczny, jak całej ulicy R. Cel wywłaszczenia został definitywnie osią-
gnięty i nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważył, że od 1 stycznia 1998
r., tj. po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadniczo zmie-
niły się przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Artykuł 69 ust. 1 po-
przednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze
5
zm.) stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na
rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli
stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawa nie zawierała
definicji zbędności, więc ocena, czy nieruchomość stała się zbędna należała do or-
ganów administracji i Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego orzecznictwo
spowodowało dookreślenie tej przesłanki. Poprzednio obowiązujące rozwiązania nie
zawierały odpowiednika obecnego art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W myśl tego przepisu nieruchomość wywłaszczona może być zbędna w sensie wy-
łącznie faktycznym, co występuje wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w któ-
rym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z
realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo także prawnym, tzn. wówczas, gdy
utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji lub decyzja o warunkach zabudowy i za-
gospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Arty-
kuł 136 ust. 3 ustawy, przewidujący możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonej,
jeżeli stała się zbędna na cel wywłaszczenia i art. 137 ust. 1, definiujący pojęcie
zbędności nie są tożsame z poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 i wobec tego
uzasadnione jest stwierdzenie, że doszło do zasadniczej zmiany stanu prawnego w
tym zakresie. Nowa ustawa, poprzez ścisłe określenie przesłanek zbędności, zao-
strzyła jej kryteria. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel
określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nie-
ruchomość za zbędną, a to oznacza możliwość jej zwrotu. W nowym stanie prawnym
o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomoś-
ciami, a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach, wynika-
jących w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość
w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W związku z tym na organie administracji, roz-
patrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują
przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomo-
ściami. Ponieważ w sprawie chodzi wyłącznie o zbędność w rozumieniu art. 137 ust.
1 pkt 1 ustawy, rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być po-
przedzone ustaleniem, iż na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat
od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (zarządzenie o przejęciu) stała się osta-
teczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Do-
piero takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie
zwrotu nieruchomości. W decyzjach administracyjnych obu instancji brak takich
6
ustaleń, są natomiast ogólnikowe stwierdzenia typu „ulica W. istnieje” lub inne, które
w zasadzie zaprzeczają jej istnieniu, np. „nie jest ona w pełni urządzona”. Dowolne
jest przy tym końcowe stwierdzenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Roz-
woju Miast, iż „cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty i nie istnieje możli-
wość zwrotu”. Taki argument nie oddaje istoty oceny zbędności nieruchomości na
podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazuje, że orzekające organy nie dostrze-
gły różnicy między tym przepisem, a poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 ustawy
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz że pojęcie zbędności
odnoszą do „osiągnięcia” celu, bez koniecznego w obowiązującym stanie prawnym
wykazania, iż prace związane z jego realizacją rozpoczęto w ustawowym terminie.
Akta administracyjne i wydane w sprawie decyzje pozwalają na stwierdzenie, że w
sprawie brak koniecznych ustaleń odnośnie do terminu rozpoczęcia prac związanych
z budową ulicy na nieruchomości, której zwrotu żąda Janusz O. Powoduje to, że de-
cyzje o odmowie zwrotu wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 KPA, bowiem nie
podjęto wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Naczelny Sąd
Administracyjny rażąco naruszył art. 136 i 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nie-
ruchomościami oraz powołane przepisy KPA, podzielając błędne stanowisko orga-
nów administracji co do zrealizowania na przejętej nieruchomości celu, na jaki zo-
stała przejęta, mimo iż w aktach brak dowodów na okoliczność urządzenia odcinka
ulicy W. lub rozpoczęcia prac zmierzających do jej urządzenia w terminie 7 lat od
przejęcia nieruchomości. Sąd przyjął, że zarządzenie Prezydenta Miasta C. zostało w
całości zrealizowane, między innymi powstała ulica W. Samo „powstanie” ulicy w sy-
tuacji, gdy akta administracyjne wskazują, iż sporny jej odcinek nie został wybudo-
wany, nie oznacza jeszcze, że wykonano prace, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1
ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd,
podobnie jak organy administracji, nie badał przesłanek zbędności określonych w
powyższym przepisie. Mimo zmiany stanu prawnego, nadal zachowuje aktualność
pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 paździer-
nika 1991 r., IV SA 914/91 (ONSA 1992 r. z. 1, poz. 3), iż realizacja inwestycji w po-
staci budowy ulicy, musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyj-
nymi, wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest równo-
znaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu prze-
znaczonego pod ulicę.
7
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rzeczywiście w sprawie chodzi wyłącznie o zbędność nieruchomości na cel
określony w decyzji o wywłaszczeniu (przejęciu) w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1
ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem zbędność taka
występuje, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu
stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Słusznie
więc Prezes NSA podnosi, że rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości po-
winno być poprzedzone ustaleniem, iż na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w
ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (zarządzenie o przejęciu)
stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia
(przejęcia). Dopiero takie stwierdzenie uprawniało organ orzekający do podjęcia de-
cyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Tymczasem w decyzjach administracyjnych
obu instancji brak takich ustaleń. Ustalenia dotyczą tylko aktualnego stanu nierucho-
mości, a nie faktów dotyczących podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac zwią-
zanych z realizacją celu wywłaszczenia, w tym przypadku z budową ulicy. Oczywi-
ście aktualny stan nieruchomości może mieć znaczenie dla oceny, czy warunek z art.
137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został spełniony. Niezbędne
jest jednak znaczne poszerzenie ustaleń, zwłaszcza iż aktualny stan nieruchomości
nie wskazuje na wykonanie na niej zaawansowanych prac budowlanych. Rozpoczę-
cie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu ulicy (zrealizo-
wanie innych celów, takich jak wybudowanie osiedla mieszkaniowego nie ma zna-
czenia, gdyż nie dotyczy spornej nieruchomości) musi wiązać się z konkretnymi ro-
botami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu
budowlanego. Nie jest równoznaczne z wybudowaniem ulicy utwardzenie jej części
gruzem i żużlem, i to nie przez inwestora, ale okolicznych mieszkańców. Nie jest
równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu
przeznaczonego pod ulicę. Sąd Najwyższy podziela w tym zakresie wykładnię przed-
stawioną w wyroku NSA z dnia 8 listopada 1999 r. IV SA 2428/98 (LEX nr 48656)
oraz wskazanym w rewizji nadzwyczajnej wyroku NSA z dnia 21 października 1991
r., IV SA 914/91 (ONSA 1992 r. z. 1, poz. 1), nie podziela natomiast poglądu wyrażo-
nego w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 1998 r., IV SA 2218/96 (LEX nr 45864). Pod-
kreślenia jeszcze raz wymaga przy tym, że rozpoczęcie tak rozumianych prac zmie-
8
rzających do realizacji celu wywłaszczenia musi nastąpić przed upływem 7 lat od
dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.
Ponieważ decyzje organów administracyjnych nie opierają się na takich usta-
leniach, to słuszny jest zarzut rewizji nadzwyczajnej, że rażąco naruszają art. 7 i 77
KPA w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Doty-
czy to też zaskarżonego wyroku, w którym te decyzje zostały zaakceptowane, mimo
że naruszają wskazane przepisy.
Prowadzi to do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do po-
nownego rozpoznania na podstawie art. 39313
§ 1 KPC w związku z art. 10 ustawy z
dnia 10 marca 1996 r. o zmianie tego Kodeksu (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.).
========================================