Wyrok SN z 13 lutego 2003, sygn. III RN 11/02
Data orzeczenia
13 lutego 2003
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, Wydział III
Przewodniczący
SSN Kazimierz Jaśkowski
Tagi
Podstawa prawna
III RN 11/02
Kontrola wydatkowania dotacji celowej i stwierdzenie obowiązku zwrotu
środków wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem następuje w postę-
powaniu administracyjnym w trybie kontroli skarbowej. Środki przekazane
przedsiębiorstwu w drodze umowy cywilnoprawnej z dysponentem części bu-
dżetowej nie tracą publicznego charakteru i dla dochodzenia ich zwrotu nie jest
właściwa droga procesu cywilnego (art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada
1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.).
Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski (sprawozdawca), Sędziowie SN
Katarzyna Gonera, Roman Kuczyński.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2003 r sprawy
ze skargi S. Spółki Akcyjnej - Kopalni Węgla Kamiennego w C. na wynik kontroli In-
spektora Kontroli Skarbowej w Urzędzie Kontroli Skarbowej w K. z dnia 26 sierpnia
1999 r. [...] w przedmiocie dotacji, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Pre-
zesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego -
Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 30 maja 2001 r. [...]
o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.
U z a s a d n i e n i e
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł rewizję nadzwyczajną od wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia
30 maja 2001 roku, wydanego w sprawie ze skargi Kopalni Węgla Kamiennego „S.”
S.A. w C. na wynik kontroli Inspektora Kontroli Skarbowej w Urzędzie Kontroli Skar-
bowej w K. w przedmiocie dotacji.
Wyrokowi temu zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11
maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)
w związku z art. 247 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatko-
2
wa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), w związku z art. 31 ustawy z dnia 28 września
1991 r. o kontroli skarbowej (jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 54, poz. 572 ze zm.) w
związku z art. 51 ustawy o NSA. Ponadto Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego za-
rzucił rażące naruszenie art.78 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz art. 27 ust. 1 w
związku z art.59 ustawy o NSA i wniósł o uchylenie powyższego wyroku i stwierdze-
nie nieważności wyniku kontroli w części w jakiej określał zobowiązanie do zwrotu
części dotacji oraz w zakresie odsetek od kwoty mającej podlegać zwrotowi, ewentu-
alnie wniósł o uchylenie wyroku NSA i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponow-
nego rozpoznania.
Zaskarżonym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Kopalni
Węgla Kamiennego „S.” na wynik kontroli Inspektora Kontroli Skarbowej. Sąd ustalił,
że Kopalnia Węgla Kamiennego „S.” S.A. otrzymała w 1998 roku dotację z budżetu
państwa. Podstawą przekazania dotacji, jednocześnie określającą cel na jaki środki
mogą zostać wydatkowane, była umowa z 29 września 1998 roku o wykonanie likwi-
dacji zbędnych obiektów powierzchniowych i niezbędnych przedsięwzięć po zakoń-
czeniu likwidacji zakładu górniczego Kopalni Węgla Kamiennego „S.”, zawarta po-
między Ministerstwem Gospodarki a wspomnianą Kopalnią. W wyniku kontroli usta-
lono, że znaczącą część dotacji wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem, co do
której nałożono obowiązek zwrotu. NSA analizując zarzuty wskazane w skardze na
wynik kontroli z dnia 26 sierpnia 1999 r. oraz odpowiedź Inspektora Kontroli Skarbo-
wej z dnia 16 listopada 1999 r. wydanej na skutek wezwania do usunięcia naruszenia
prawa w związku z wynikiem kontroli, uznał, że organy skarbowe nie naruszyły
prawa, a zaskarżone akty administracyjne prawidłowo stwierdzają obowiązek KWK
„S.”. W orzeczeniu NSA rozważył kwestie uprawnienia sądu administracyjnego do
badania prawidłowości innego aniżeli decyzja czy postanowienie aktu z zakresu ad-
ministracji publicznej jakim jest wynik kontroli. Biorąc pod uwagę art. 1, art. 2 ust. 1
pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej oraz art. 16
ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Sąd uznał, iż w zakresie jego kompetencji leży badanie
zgodności z prawem wyniku kontroli wydanego przez organ kontroli skarbowej, przy
czym podkreślił, że dotyczy to jedynie tego rodzaju wyniku kontroli, którym określo-
nemu podmiotowi przyznano, stwierdzono lub uznano uprawnienie lub obowiązek
wynikający z przepisów prawa. Taki charakter - zdaniem NSA - ma wynik kontroli,
którym stwierdzono, że Kopalnia Węgla Kamiennego „S.” ma obowiązek zwrotu do-
3
tacji, naliczenia odsetek za zwłokę od ustalonej kwoty dotacji oraz poinformowania
organu kontrolnego o sposobie usunięcia nieprawidłowości.
W rewizji nadzwyczajnej wskazano, że uprawnionym do określenia, iż udzielo-
na Kopalni dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, jest Minister
Gospodarki jako dysponent przekazanych środków, nieprawidłowe zatem jest uzna-
nie kompetencji inspektora kontroli skarbowej w tym zakresie. Na potwierdzenie tego
stanowiska wnoszący powołał się na pismo Ministerstwa Finansów z dnia 15 marca
2001 r. nr ST1-4800-117/01 skierowane do wojewodów, izb skarbowych oraz regio-
nalnych izb obrachunkowych, opublikowane w Biuletynie Skarbowym 2001 nr 2, str.
21, w którym wskazano, iż decyzję w sprawie zwrotu dotacji powinien wydać ten
podmiot, który dotację przekazał. Niezgodne z prawem, zdaniem Pierwszego Preze-
sa Sądu Najwyższego, było określenie zobowiązania bez zasięgnięcia opinii organu
administracji, który udzielił dotacji, co do oceny wadliwości je wykorzystania. W rewi-
zji nadzwyczajnej wyrażono pogląd, że z uwagi na tryb przekazania dotacji, jakim
było zawarcie umowy odsyłającej do przepisów prawa cywilnego, należy rozważyć,
czy wyłącznie właściwym do nakazania zwrotu środków nie powinien być sąd pow-
szechny . Wskazano ponadto, że w rozpoznawanej sprawie naruszono art. 78 Kon-
stytucji Rzeczypospolitej Polskiej kreujący zasadę dwuinstancyjności postępowania,
przez co pozbawiono stronę prawa do drugiej merytorycznej instancji w sprawie
określenia zobowiązania strony skarżącej w zakresie zwrotu ewentualnie niewyko-
rzystanej lub wadliwie wykorzystanej dotacji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie nale-
ży odnieść się do zarzutu, którego uwzględnienie powodowałoby skutki najdalej
idące, a mianowicie do stwierdzenia braku kompetencji organów administracji do
określenia obowiązku zwrotu niewłaściwie wykorzystanej dotacji. W rewizji nadzwy-
czajnej przedstawiono pogląd, jakoby okoliczność, iż dotacja została udzielona Ko-
palni na podstawie umowy, która to w kwestiach nieuregulowanych odsyła do Kodek-
su cywilnego, powoduje w razie wadliwego wykorzystania dotacji, tylko powstanie
odpowiedzialności kontraktowej, a niewłaściwe wykonanie zobowiązania mogłoby
zostać stwierdzone jedynie w procesie cywilnym. Przedstawiony pogląd nie może
zostać uznany za prawidłowy, gdyż całkowicie pomija publicznoprawne pochodzenie
4
środków na realizację kontraktu. Środki budżetowe nie tracą swego charakteru na
skutek przekazania w postaci dotacji w trybie czynności cywilnoprawnej. Zgodnie z
art. 69 ust. 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr
155, poz.1014 ze zm.) dotacjami są, podlegające szczególnym zasadom rozliczania,
wydatki budżetu państwa. Mogą one między innymi zostać przeznaczone na finan-
sowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji jednostkom niezaliczonym
do sektora finansów publicznych, do których, wnioskując a contrario z art. 5 ustawy,
należy skarżąca Kopalnia. Ten szczególny charakter rozliczania środków budżeto-
wych polega między innymi na tym, że wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem
dotacja podlega obowiązkowi zwrotu do budżetu państwa wraz z odsetkami w wyso-
kości określonej jak dla zaległości podatkowych (art. 93 ust. 1 ustawy). Obowiązek
ten powstaje z pominięciem trybu rozwiązania umowy, bądź odszkodowania za jej
nienależyte wykonanie, które to instytucje są właściwe dla prawa cywilnego. Rozwią-
zania przyjęte w systemie finansów publicznych mające na celu ochronę wydatków
budżetowych stanowią regulację o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a do-
chodzenie zwrotu niewłaściwie wydatkowanej dotacji, czy też na tle nienależytego
wykonania umowy nowego ukształtowania wzajemnych obowiązków stron kontraktu,
nie zostało pozostawione woli reprezentantów Skarbu Państwa. Takie zachowanie
byłoby natomiast uprawnione w stosunkach cywilnych bez elementu publicznopraw-
nego. Nadmienić przy tym należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o finansach pu-
blicznych jednostki niezaliczone do sektora finansów publicznych mogą otrzymywać
dotacje celowe na realizację zadań zleconych na podstawie umów zawartych z dys-
ponentem części budżetowej, tak więc ten tryb dla dokonywania wydatków budżeto-
wych jest normalnym sposobem przekazywania dotacji, przy czym kontrola jej wy-
datkowania odbywa się już w trybie administracyjnym.
Rozpatrując zarzut rewizji nadzwyczajnej dotyczący braku kompetencji ins-
pektora kontroli skarbowej do określenia zobowiązania w zakresie zwrotu wadliwie
wydatkowanych środków budżetowych i uznania właściwości dysponenta tych środ-
ków, należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1
pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. Nr 100, poz. 442
ze zm.) do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola celowości i zgodności z pra-
wem gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu państwa, środkami pań-
stwowych jednostek budżetowych i państwowych jednostek gospodarki pozabudże-
towej zarówno przekazujących jak i otrzymujących te środki. Tak też przy ustaleniu,
5
że udzielona dotacja została niewłaściwie wydatkowana, organ kontroli winien
stwierdzić zobowiązanie i nakazać zwrot do budżetu państwa zgodnie z art. 92 pkt 9
oraz art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Pierwszy z tych przepisów naka-
zuje zwrócić do budżetu państwa niewykorzystaną w danym roku dotację budżetową,
drugi natomiast wiąże obowiązek zwrotu z faktem pobrania jej w nadmiernej wysoko-
ści. Konkludując, kwestia zwrotu dotacji może być przedmiotem kontroli skarbowej.
Ponadto należy wskazać, że koncepcja przyznania podmiotowi udzielającemu
dotację kompetencji do orzekania o jej zwrocie, nie znajduje uzasadnienia również w
ustawie o finansach publicznych. Wyrażone w tej kwestii stanowisko Ministra Finan-
sów, zawarte w piśmie z 15 marca 2001 r. powołanym w rewizji nadzwyczajnej, przy-
znającym kompetencje do orzekania w sprawie dotacji celowych podmiotowi , który
dotację przekazał, zawiera jedynie postulat pod adresem organów administracyjnych,
a nie argumentację natury prawnej. Stanowisko to nie znajduje oparcia w szczegól-
ności w art. 91 ust. 3 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Powołany przepis stano-
wi, że dysponenci części budżetowych sprawują nadzór i kontrolę nad całością go-
spodarki finansowej podległych im jednostek organizacyjnych i w tym celu dokonują
okresowych ocen, między innymi w zakresie dotacji udzielonych z budżetu państwa.
Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że ma on zastosowanie do stosun-
ków między dysponentami części budżetowych a jednostkami im podległymi. Przy
czym podległość tę należy rozumieć jako zinstytucjonalizowaną zależność, niezależ-
ną od sfery własnościowej. Analizując wzajemną relację Ministra Gospodarki, który
udzielił dotacji, i Kopalni Węgla Kamiennego „S.” S.A. w C., jako przedsiębiorcy po-
siadającego osobowość prawną, dochodzi się do wniosku, że nie zachodzi tutaj or-
ganizacyjna podległość. Wyklucza to stosowanie środków nadzoru.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej, inspektor kontroli
skarbowej wydaje wynik kontroli, gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości niebędą-
cych podatkami bądź innymi należnościami budżetowymi, których określenie bądź
ustalenie należy do właściwości urzędów skarbowych. Słusznie NSA podkreślił, że
wydanie wyniku kontroli, którym przyznano, stwierdzono albo uznano uprawnienie
lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, mieści się w kategorii czynności z za-
kresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja
1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i jako taki akt, podlega kontroli sądu
administracyjnego. Przy czym, na co również zwrócił uwagę Naczelny Sąd Admini-
stracyjny, instytucja wyniku kontroli została ukształtowana w taki sposób, iż akt ten
6
nie podlega kontroli instancyjnej i nie może zostać wzruszony w trybie nadzoru przez
organ administracji wyższego rzędu. Dlatego w rozpatrywanej sprawie miał zastoso-
wanie art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowiący, iż w
sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej
przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwe-
go organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wskazany tryb postępowa-
nia został zachowany w rozpoznawanej sprawie, Inspektor Kontroli Skarbowej w pi-
śmie z dnia 16 listopada 1999 r. odpowiadając na wezwanie Kopalni stwierdził, że
prawo nie zostało naruszone. Dopiero sprawa w takim stanie procesowym, na skutek
wniesienia skargi była przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rewizji nadzwyczajnej powołano przepis art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej i wskazano, że niezgodne z zasadą tam sformuowaną strona została po-
zbawiona rozpoznania sprawy przez drugą instancję. Nie sposób zgodzić się z takim
twierdzeniem. Zgodnie z powołanym przepisem każda ze stron ma prawo do zaskar-
żenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W zdaniu drugim tego arty-
kułu wskazano, iż wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Pomi-
jając argument wywiedziony wcześniej, a powszechnie przyjmowany w orzecznic-
twie, że wynik kontroli nie może być wzruszony w trybie nadzoru przez organ wyż-
szego stopnia, co wskazuje na ustawowy wyjątek od instytucji instancyjnej kontroli
aktów administracji, należy wskazać, że zgodnie z definicją uznaną w literaturze
przedmiotu, zaskarżenie aktu administracji jest instytucją procesową, za pomocą któ-
rej uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w
celu ich kasacji lub reformacji. Środki zaskarżenia mogą być dewolutywne, to znaczy
przenoszące kontrolę wydanego aktu administracji do instancji wyższej, jak i niede-
wolutywne, takie jak w rozpoznanej sprawie, nakazujące organowi administracji po-
nowne zbadanie sprawy i zgodności z prawem jej oceny w pierwotnym postępowa-
niu. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest swoistym środkiem odwoław-
czym, poprzez który organ administracji ponownie bada przedmiot sprawy, prawidło-
wość postępowania oraz akt nakładający obowiązek, rozpatruje przy tym zarzuty
wskazane w wezwaniu.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 39312
w związku z art. 10
ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. Nr
43, poz. 189 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.
========================================