Wyrok - I SA/Rz 559/23 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - z dnia 13 lutego 2024
Teza
Oddalono skargę. środki unijne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Tomasz Smoleń, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr 9009-2023-548 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego naOddalono skargę. środki unijne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Tomasz Smoleń, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr 9009-2023-548 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
Oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa administracyjna
Etap
postępowanie przed WSA
Tematy
środki unijne
Role w sprawie
skarżący
organ administracji
Data orzeczenia
13 lutego 2024
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Przewodniczący
Jarosław Szaro
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi R.N. (dalej: wnioskodawca/skarżący) jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor Agencji) z 4 sierpnia 2023 r., nr 9009-2023-548, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej: Kierownik Agencji) z 28 lutego 2022 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r.Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:W dniu 13 maja 2021 roku do Biura Powiatowego Agencji w L. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie m.in. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r., w tym jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenienie. Wnioskodawca zadeklarował do przyznania ww. płatności jedną działkę rolną A położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 8,48 ha. Do wniosku załączono załącznik graficzny z zaznaczonymi granicami zadeklarowanej działki rolnej w granicach działki ewidencyjnej nr [...].W trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] organ I instancji stwierdził, że ww. działka wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP), lecz według stanu na dzień 31 maja 2021 r. nie została zawarta umowa dzierżawy i producent nie zgłosił w/w działki na załączniku "Oświadczenie ANR". Z wykazu danych przekazanych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa wynikało, że wnioskodawca nie posiada do tej działki tytułu prawnego.Wezwany do złożenia wyjaśnień lub dokumentów, wnioskodawca nie złożył odpowiednich wyjaśnień i nie dostarczył dowodu na potwierdzenie posiadania tytułu prawnego do działki ewidencyjnej nr [...].W dniu 23 lutego 2022 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor KOWR) poinformował organ, że na dzień 31 maja 2021 r., nie została zawarta umowa dzierżawy z wnioskodawcą i nie posiada on tytułu prawnego do działki [...].Decyzją z 28 lutego 2022 r., nr [...], Kierownik Agencji odmówił przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie na 2021 rok do działki rolnej A o pow. 8,48 ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...]Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1775, dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) płatność bezpośrednia i uzupełniająca płatność podstawowa do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługują rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Ponadto z art. 18 ust. 2 i 3 ww. ustawy wynika, że płatności bezpośrednie i uzupełniająca płatność podstawowa przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Taką zgodę dołącza się do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Skarżący takiej zgody nie przedłożył.Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, po rozpatrzeniu którego opisaną na wstępie decyzją z 4 sierpnia 2023 r., Dyrektor Agencji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że skarżący na dzień 31 maja 2021 r. nie podsiadał tytułu prawnego do działki ewidencyjnej nr [...].Organ II instancji przytoczył i omówił przepisy regulujące zasady i tryb przyznawania płatności bezpośrednich, w tym wynikające z ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., z późn. zm.).Organ podkreślił, że to na organie Agencji spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika bezpośrednio z treści art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., z późn. zm.), które stanowią, że państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy.Organ odwoławczy zwrócił w szczególności uwagę na przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, który stanowi, że płatność bezpośrednia i uzupełniająca płatność podstawowa do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługują rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Zatem dla działki ewidencyjnej zadeklarowanej we wniosku o płatność na rok 2021, będącej własnością Skarbu Państwa, możliwość użytkowania, jak i posiadania musi być potwierdzona tytułem prawnym, na dzień 31 maja 2021 r. Realizacja obowiązku posiadania na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do działki będącej własnością Skarbu Państwa powinna wyrażać się tym, że na składanym przez rolnika wniosku o przyznanie płatności na rok 2021 zawarte jest oświadczenie rolnika (IX Oświadczenia i zobowiązania p-kt 7 i 14), że działki rolne wnioskowane do płatności są w jego posiadaniu w dniu 31 maja 2021 r. oraz że posiada on tytuł prawny do działek ewidencyjnych będących własnością Skarbu Państwa. Powyższe oświadczenie dotyczy tylko i wyłącznie tych rolników, którzy mają zawartą z Agencją Nieruchomości Rolnych - obecnie Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa (dalej: KOWR ) umowę w przedmiotowej sprawie i są stroną tej umowy. Oświadczenie, o którym mowa powyżej, podlega weryfikacji na podstawie danych uzyskanych od Agencji Nieruchomości Rolnych (obecnie KOWR) na podstawie § 3 a pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (t. j. Dz. U. 2004 r., nr 10 poz. 90, ze zm.), zgodnie z którym, Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, w terminie do dnia 30 czerwca danego roku, udostępnia z urzędu Agencji, według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. Natomiast w przypadku wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności przez rolnika, który deklaruje grunty będące własnością Skarbu Państwa, a który nie zawarł umowy z ANR, to istnieje obowiązek złożenia przez niego oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności gruntów będących własnością Skarbu Państwa. Konieczność złożenia stosownego oświadczenia wynika z § 3 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 13 marca 2015 r., poz. 352 ze zm.) w myśl, którego w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy, we wnioskach, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a-e, rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, do której ubiega się o przyznanie płatności.W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że dla działki ewidencyjnej nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa, skarżący nie posiadał na dzień 31 maja 2021 r., tytułu prawnego, co wynika z informacji Dyrektora KOWR oraz danych wynikających z systemu informatycznego Agencji przekazanych przez KOWR, widniejących w Rejestrze Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa, zgodnie z którymi skarżący nie zawarł umowy dzierżawy na ww. działkę,Dyrektor Agencji podkreślił, że sam fakt użytkowania gruntów, w przypadku działek rolnych będących własnością Skarbu Państwa, nie uprawnia do otrzymania płatności. Możliwość otrzymania płatności jest ograniczona posiadaniem tytułu prawnego, a skarżący takiego tytułu na dzień 31 maja 2021 r. nie posiadał, pozostając jej bezumownym użytkownikiem. W tej sytuacji zasadnym było wykluczenie z wniosku skarżącego na 2021 rok działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 8,48 ha, w związku z czym powierzchnia zatwierdzona do płatności wynosiła 0,00 ha. W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, słusznie organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie.W skardze do tut. Sądu na opisaną wyżej decyzję skarżący wniósł o jej zmianę lub uchylenie i nakazanie wypłacenia dopłat.Skarżący zarzucił błąd w ustaleniach przyjętych za podstawę orzeczenia jakoby nie posiadał tytułu prawnego do użytkowania, wykonywania dzierżawy i otrzymywania dopłat bezpośrednich wypłacanych przez organy Agencji. W jego przekonaniu posiada taki tytuł i bezsporne jest, że przedmiotowa działka rolna uprawiana jest w sposób należyty pod względem gospodarczym, co jest zgodne z zasadami zawartymi w kodeksie cywilnym. Zdaniem skarżącego organ celowo zataił treść jego pism do KOWR z 9 i 16 sierpnia 20121 r., które są dowodem na bezprawne wymuszanie przez KOWR przedłużenia umowy dzierżawy z 4 maja 1995 r., gdyż dzierżawa nadal trwa.Ponadto skarżący zarzucił, że nie umożliwiono mu zapoznania się z aktami sprawy.W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby została wydana z naruszeniem prawa w stopniu wymagającym zastosowania środków określonych w przepisach art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej: P.p.s.a.). Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem (legalności) działalności organów administracji publicznej. Sąd analizuje, czy organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a jego istotne naruszenia mogą stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego aktu albo stwierdzenia jego nieważności.Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r. do wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. 8,49 ha, z uwagi na brak do niej tytułu prawnego po stronie skarżącego, na dzień 31 maja 2021 r. - jak twierdzą organy Agencji.Skarżący kwestionuje powyższe ustalenia organów Agencji twierdząc, że posiada tytuł prawny do spornej działki. Zdaniem skarżącego przysługują mu wnioskowane płatności do ww. działki, ponieważ dzierżawa tych gruntów nadal trwa, a sporna działka rolna uprawiana jest w sposób należyty pod względem gospodarczym.W ocenie Sądu ustalenia organów Agencji, że skarżący nie posiadał na dzień 31 maja 2021 r. tytułu prawnego do spornej działki są prawidłowe.Należy wskazać, że warunek posiadania tytułu prawnego do spornej działki został przez organy Agencji prawidłowo wywiedziony z treści art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, stosownie do którego, płatność bezpośrednia i uzupełniająca płatność podstawowa do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługują rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Słusznie zatem stwierdzono, że dla działki ewidencyjnej zadeklarowanej we wniosku o płatność na rok 2021, będącej własnością Skarbu Państwa, możliwość użytkowania, jak i posiadania musi być potwierdzona tytułem prawnym, wg stanu na dzień 31 maja 2021 r.W realiach niniejszej sprawy organy zasadnie uznały, w oparciu o ww. przepisy, że w odniesieniu do gruntów zgłoszonych do płatności - takiego tytułu skarżący nie posiadał. Wynika to wprost z pisma Dyrektora KOWR z 22 lutego 2022 r., w którym organ ten poinformował Agencję, że na dzień 31 maja 2021 r., wnioskodawca był bezumownym użytkownikiem działki nr [...] oraz że na ww. dzień nie posiadał umowy dzierżawy na tę działkę. Umowa dzierżawy została bowiem rozwiązana z dniem 30 września 2009 r., jednak skarżący nie wydał spornej działki i nadal użytkuje ją bezumownie.Odnośnie rozumienia pojęcia tytułu prawnego, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, trzeba wskazać, że skoro w przepisie tym mowa jest o działkach rolnych będących własnością m.in. Skarbu Państwa, to należy sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o płatności), która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m. in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ww. ustawy), a w szczególności do przepisów Rozdziału 5 zatytułowanego "Gospodarowanie Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa". Stosownie do art. 24 ust. 1 ww. ustawy, Krajowy Ośrodek gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych (...); 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym (...); 3) wniesienia mienia lub jego części do spółki prawa handlowego; 4) oddania na czas oznaczony administratorowi całości lub części mienia w celu gospodarowania(...); 5) przekazania w zarząd; 6) zamiany nieruchomości.Zawsze musi być to zatem stosunek obligacyjny.Jak wykazało postępowanie administracyjne, skarżący nie wykazał się żadnym tytułem prawnym do spornej działki ew. nr [...], a wywodzone przezeń fakty, wynikające także z dołączonych w toku postępowania sądowego dokumentów, wskazują jedynie na to, że w 2021 r. posiadał i użytkował sporną działkę, co w świetle art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie jest wystarczające do przyznania dochodzonej płatności.Nadmienić należy również, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności w wyroku TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in. (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r., sygn. akt 23/18, wyroki WSA w Rzeszowie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 817/18, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 841/19).Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego dotyczącego braku umożliwienia mu zapoznania się z aktami sprawy w postępowaniu przez organami Agencji, należy wskazać, że z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich wynika, że organ umożliwia wypowiedzenie się stronie przed wydaniem decyzji na jej żądanie. W niniejszym postępowaniu skarżący takiego żądania nie zgłosił, w związku z czym zarzut jest bezzasadny.Nie stwierdzając zatem w kontrolowanej sprawie naruszenia prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a..