Wyrok - I GSK 736/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 30 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. finanse publiczne, Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt I SA/Bd 815/24 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnOddalono skargę kasacyjną. finanse publiczne, Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt I SA/Bd 815/24 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dn
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
30 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Beata Sobocha-Holc
Podstawa prawna
art. 145
kpa
art. 80
kpa
art. 188
ppsa
art. 205
ppsa
art. 174
ppsa
art. 141
ppsa
art. 153
ppsa
art. 134
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 18 lutego 2025 r. sygn. akt I SA/Bd 815/24, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o. w P. (dalej zwany: skarżącą), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej zwanego: SKO lub organem) z 24 września 2024 r. nr SKO-4230/89/24 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem,Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i i rozpoznanie skargi przez wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie decyzji SKO z 24 września 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 31 sierpnia 2023 r. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. Alternatywnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w sprawie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p. p. s. a. wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. zarzuciła:1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:a. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 754; dalej zwanej: u.f.z.o.) w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej: u.f.p.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dotacja oświatowa może być wykorzystana wyłącznie na cele bezpośrednio związane z procesem kształcenia realizowanego wobec uczniów, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna uwzględniać, że dotacja oświatowa służy również finansowaniu wydatków pośrednio związanych z procesem kształcenia, które są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania placówki oświatowej;b. art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wydatki na usługi edukacyjne, usługi sprzątania, najem lokali oraz inne usługi wymienione w uzasadnieniu wyroku stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy wydatki te służyły realizacji zadań oświatowych placówki i mieściły się w katalogu wydatków dozwolonych przepisami u.f.z.o.;c. art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. przez błędną wykładnię pojęć "celowości" i "oszczędności" w odniesieniu do wydatkowania środków z dotacji oświatowej i przyjęcie nadmiernie restrykcyjnego podejścia do oceny gospodarności działań podmiotu prowadzącego placówkę oświatową, podczas gdy przepis ten powinien być interpretowany z uwzględnieniem autonomii podmiotu prowadzącego placówkę w zakresie organizacji jej działalności;d. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r. poz. 900, dalej zwanej: u.p.o.) w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, określonych w art. 10 ust. 1 u.p.o., nie mogą być finansowane z dotacji oświatowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że dotacja oświatowa może służyć finansowaniu tych zadań, gdyż są one nierozerwalnie związane z procesem kształcenia;2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:a. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez:- wadliwe sformułowanie oceny prawnej w uzasadnieniu wyroku, która nieprawidłowo wiąże organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w szczególności w zakresie interpretacji art. 35 ust. 1 u.f.z.o. oraz kryteriów oceny wydatków finansowanych z dotacji oświatowej, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy;- przez brak pełnego i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie oceny, że wprowadzenie dodatkowego podmiotu w postaci S. Sp. z o.o. doprowadziło do wygenerowania kosztów niezgodnych z celem dotacji oświatowej, bez dogłębnej analizy charakteru i celowości tych kosztów;b. art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez wydanie w istocie orzeczenia na niekorzyść skarżącej, pomimo formalnego uwzględnienia skargi, co wyraża się w sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej wiążącej organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy w sposób wykluczający możliwość pozytywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej;c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez:- nieprawidłową implementację przepisów dotyczących kontroli sądowoadministracyjnej, polegającą na: dostrzeżeniu wadliwości decyzji jedynie w zakresie wydatków na usługi rachunkowe (39 360 zł), podczas gdy naruszenia prawa materialnego dotyczyły całości rozstrzygnięcia (915 118,71 zł);- wydaniu pozornie korzystnego wyroku uchylającego decyzję przy jednoczesnym sformułowaniu w uzasadnieniu oceny prawnej niekorzystnej dla skarżącej w zakresie przeważającej części zakwestionowanych wydatków;- związaniu organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy błędną oceną prawną, co skutkuje iluzoryczną ochroną praw skarżącej i uniemożliwia jej skuteczną obronę, mimo formalnego uwzględnienia skargi; niewłaściwym i nieadekwatnym zastosowaniu środków sądowej kontroli administracji publicznej w stosunku do wagi i zakresu stwierdzonych naruszeń prawa;d. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji nie na podstawie całości akt sprawy, lecz wybiórczo, z pominięciem istotnych dokumentów i wyjaśnień skarżącej dotyczących charakteru i celowości poszczególnych wydatków;e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej zwanej: k.p.a.) przez błędną ocenę materiału dowodowego i zaakceptowanie stanowiska organu, które opierało się na arbitralnych i niewystarczająco uzasadnionych kryteriach uznania wydatków za niezgodne z przeznaczeniem dotacji, w szczególności w zakresie ustalenia rynkowych stawek za usługi, przy całkowitym pominięciu specyfiki rynku edukacyjnego, realiów gospodarczych związanych z pandemią COVID-19, a także bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy porównawczej cen rynkowych za podobne usługi, co doprowadziło do bezpodstawnego zakwestionowania wydatków jako zawyżonych i uznania ich za niezgodne z zasadą celowości i oszczędności wydatkowania środków publicznych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej ponieważ nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zasądzenie na rzecz SKO kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają wskazane w środku zaskarżenia podstawy, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się bezskuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, a ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3218/19; 10 marca 2021 r.sygn. akt II GSK 548/19; jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Podzielając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie można stwierdzić niespójności w jego uzasadnieniu, to sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie może zostać uznany za zasadny. Fakt, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego dokonaną przez sąd I instancji w zakresie wydatków dotyczących usług udokumentowanych fakturami wystawionymi przez S. Sp. z o.o., nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą dopiero uznanie, że uzasadnienie zostało sporządzone przez sąd I instancji zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. umożliwia sądowi kasacyjnemu ocenę zaskarżonego wyroku w kontekście postawionych przez stronę skarżącą zarzutów (tak: wyrok NSA z 12 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2/15). Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyroki NSA z: 18 września 2014 r. sygn. akt GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 584/13; 12 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 200/15; 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 56/14; 11 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 810/14; 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1417/18).Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji właściwie ocenił prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, odniósł się do istoty problemu zaistniałego w sprawie, umożliwiając tym samym przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący w ramach omawianego zarzutu dąży do zakwestionowania merytorycznego stanowiska sądu I instancji, co jednak nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Uzasadniając zarzut kasacyjny w tym zakresie skarżący na str. 19 wymienił wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które jednak nie przystają do takiego zarzutu gdyż na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. skutecznie można kwestionować tylko formalną stronę uzasadnienia wyroku, a nie jego merytoryczną prawidłowość.Co równie istotne, naruszenie tego przepisu, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle poważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu na wynik sprawy w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie wykazał.Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, czego w sprawie nie stwierdzono. Orzeczenie "na niekorzyść" to takie sformułowanie przez sąd oceny prawnej w wyroku uwzględniającym skargę, która zdeterminowałaby wydanie w przyszłości aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącej w porównaniu z sytuacją wynikającą z zaskarżonego aktu. Innymi słowy omawiana niekorzyść dotyczy sytuacji, gdy po uchyleniu zaskarżonej decyzji, ze względu na zakres związania wyrokiem, w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym musiałoby zapaść rozstrzygnięcie mniej korzystne od zaskarżonego – na zasadzie art. 153 p.p.s.a.W przedmiotowej sprawie sąd I instancji dokonując oceny wydatku udokumentowanego fakturami wystawionymi przez S. Sp. z o.o. Sp. k. na podstawie umowy z 9 października 2020 r. podzielił stanowisko organu, że brak było podstaw do uzasadnienia celowości finansowania z dotacji oświatowej prac przeprowadzonych w lokalizacji niewskazanej we właściwej ewidencji, ani jako siedziba szkół, ani też jako miejsce prowadzenia zajęć edukacyjnych. Jednocześnie wskazał na brak konsekwencji organu, co do wydatków udokumentowanych fakturami wystawionymi przez S. Sp. z o.o. Sp. k. na podstawie umów z 2 listopada i 16 grudnia 2020 r., które dotyczyły usług wykonywanych w lokalu znajdującym się w [...], które to miejsce do końca 2020 r. nie zostało zgłoszone jak siedziba szkół lub miejsce prowadzenia zajęć edukacyjnych. Nie mniej jednak, kierując się dyspozycją normy art. 134 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że nie ma podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji odnośnie do tych dwóch umów. W konsekwencji organ rozpoznając ponownie sprawę, nie może zmienić swej oceny w zakresie wydatków udokumentowanych fakturami wystawionymi przez S. Sp. z o.o. Sp. k. na podstawie umów z 2 listopada i 16 grudnia 2020 r.Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.Wskazany art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11; wyrok NSA z 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 745/11).W tej sprawie kontrolą sądu I instancji objęta została działalność skarżącej, jako organu prowadzącego [...] w zakresie prawidłowości wydatkowania otrzymanych w 2020 r. środków z dotacji oświatowej. Tym samym prawidłowo została zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy norma kompetencyjna objęta art. 3 § 1 p.p.s.a. Zarzucając naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może strona skarżąca kasacyjnie doprowadzić do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie prawidłowości oceny dokonanej przez sąd I instancji. W związku z tym nie może być również uznany za zasadny zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. Przepis ten jest normą o charakterze wynikowym, regulującym samo rozstrzygnięcie sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Wyrok uchylający zaskarżoną decyzję nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ale przede wszystkim skutkiem nieprawidłowego, zdaniem sądu I instancji, rozstrzygnięcia dotyczącego zakwestionowania rozliczenia z dotacji oświatowej wydatków za usługi rachunkowe dotyczące miesiąca lipca i sierpnia 2020 r. świadczone przez G. Sp. z o.o. w łącznej kwocie 39 360 zł.Odnosząc się do zarzutu 2.d. petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę jedynie okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną na przykład w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.Zasadniczo art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z 14 maja 2025 r. sygn. akt III FSK 173/24).W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki nie naruszył w żaden sposób przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., czyniąc zarzut skargi kasacyjnej niezasadnym. Nic nie wskazuje na to, żeby sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym niż ten, który wynikał z akt sprawy, albo że nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca sąd I instancji, dokonując oceny stawek najmu lokalu w budynku [...], wziął pod uwagę poniesione koszty adaptacji pomieszczeń, uznając, że prace remontowe przeprowadzane przez G. w tym lokalu zostały oddzielnie sfinansowane z dotacji oświatowej. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała przy tym, że ocena sądu w tym zakresie była błędna.Skarżąca w treści skargi kasacyjnej podnosi również, że WSA zaakceptował pominięcie przez organy protokołów przekazania/odbioru lokalu, z których wynika, że miała dostęp do lokalu już na początku września 2020 r. Jednakże nie wykazała jakie znaczenie dla sprawy miał niniejszy fakt i czy miał on jakikolwiek wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Dalej wskazuje, że w zakresie usług edukacyjnych pominięto specyfikę kształcenia w okresie pandemii COVID-19 oraz charakter kształcenia zawodowego w zawodach medycznych. Także i w tym zakresie brak jest wykazania jaki miało to wpływ na wynik sprawy.Niezrozumiałe z jakich powodów skarżąca zarzuca sądowi błędne przyjęcie, że w 2020 r. pomiędzy nią a S. Sp. z o.o. istniały powiązania osobowe. Jak bowiem stwierdził sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 6 – 7) kwestia powiązań między kontrahentami nie stanowiła podstawy do zakwestionowania prawidłowości wydatkowania dotacji oświatowej.W tym miejscu należy wskazać, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.Mając powyższe na względzie i przyznając priorytet zarzutom mającym oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dostrzec należy, że ustawodawca – o czym już była wyżej mowa – wskazał, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uznany za skuteczny o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem ani w ramach konstrukcji zarzutu 2.e. petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie nie dowiodła spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie został w sposób należyty uzasadniony, co w konsekwencji, uwzględniając związanie zarzutami skargi kasacyjnej, nie pozwoliło na dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji.Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punkcie 1, a więc zarzuty naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 u.f.z.o., art. 44 ust. 3 u.f.p. i art. 10 ust. 1 u.p.o. Przede wszystkim zauważyć należy, że zarzut oparty na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien wykazać, że sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się zatem w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie ww. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię. Natomiast z uzasadnienia tychże zarzutów wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje ich niewłaściwe zastosowanie.Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Nie można także skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu, gdy z uzasadnienia takiego zarzutu (materialnoprawnego) wynika, że skarżący w rzeczywistości kwestionuje ustalenia w zakresie stanu faktycznego. "Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego." (vide np. wyroki NSA: z 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 74/23; czy z 7 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1313/23). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (vide np. wyroki NSA: z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09; z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1046/19; z 1 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3442/21).Analizując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że autorka skargi kasacyjnej, podnosi naruszenie art. 35 ust. 1 u.f.z.o., art. 44 ust. 3 u.f.p. i art. 10 ust. 1 u.p.o. w postaci ich niewłaściwego zastosowania, gdyż argumentacja środka zaskarżenia w swej istocie kontestuje ustalenia faktyczne. Powoływane w środku zaskarżenia wyroku okoliczności np.: braku analizy rynkowej stawek za usługi sprzątania, że umowa zawarta pomiędzy G. Sp. z o.o. a organem prowadzącym zawierała zapis o obniżeniu czynszu z uwagi na prace adaptacyjne, że prace adaptacyjne wykonywane były w czasie, gdy skarżąca miała dostęp do lokalu, że organizacja praktyk wiąże się z kosztami po stronie placówki, że wydatki na obsługę prawną dotyczyły funkcjonowania prowadzonych szkół, że nauczyciele przedmiotów zawodowych musieli dostosować programy nauczania do trybu zdalnego, przynależą do opisu i oceny stanu faktycznego sprawy i powinny być podnoszone w ramach naruszeń prawnoprocesowych. Ich kwestionowanie może mieć zaś miejsce w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dalej – jak wskazano już powyżej – podważanie ustaleń i ocen przyjętych przez organy i sąd I instancji w ramach stanu faktycznego sprawy, a dotyczących ustaleń faktycznych jest nieodzowne dla skutecznego podnoszenia zarzutu błędu subsumpcji. W sytuacji zaś, gdy strona wskazuje jedynie naruszenie prawa materialnego w zakresie jego błędnego zastosowania (bądź niezastosowania), nie kontestując jednocześnie stojących u podstaw wyroku sądu wojewódzkiego, założeń o charakterze procesowym już ta przyczyna eliminuje konieczność oceny tak sformułowanego naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można bowiem skutecznie powoływać się na błąd subsumpcji, bez podważenia ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy. Z treści uzasadnienia przedmiotowych zarzutów wynika jednoznacznie, że przez wskazanie wadliwości o charakterze materialnoprawnym autorka skargi kasacyjnej dokonuje próby podważenia ocen stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez organy i sąd wojewódzki – które to okoliczności mogłaby prawidłowo podnosić np.: przez wskazanie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (a więc przepisu stosowanego przez sąd I instancji) w zw. z np.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (regulacji procesowych stosowanych przez organ). Naruszenia takiego jednak w zakresie wymienionych okoliczności nie postawiono. Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze podkreśla, że podważanie za pomocą formułowania zarzutów o charakterze materialnoprawnym ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy stanowi działanie z gruntu nieprawidłowe i nie może zyskać aprobaty sądu kasacyjnego.Skoro zatem autorka skargi kasacyjnej nie zakwestionowała okoliczności faktycznych sprawy, nie sformułowała również w sposób umożliwiający ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia w postaci błędu subsumpcji tak przepisów art. 35 ust. 1 u.f.z.o., art. 44 ust. 3 u.f.p. i art. 10 ust. 1 u.p.o., jak również art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. – argumentację środka zaskarżenia wyroku WSA w Bydgoszczy uznać należało za bezzasadną.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna pozbawiona jest podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.