sygn. I OSK 2574/23 30 września 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I OSK 2574/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 30 września 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1094/22 w sprawie ze skargi A. R. i R. R. na decyzję Samorządowego KolegiumOddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1094/22 w sprawie ze skargi A. R. i R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy nieustalone
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 30 września 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Marek Stojanowski
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1094/22 w sprawie ze skargi A. R. i R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 28 lutego 2022 r. nr SKO/l/ll/116/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. I SA/Wa 1094/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 28 lutego 2022 r. nr SKO/l/ll/116/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia 10 stycznia 2022 r. nr GP.3134.19.2021.AŚ i umorzył postępowanie administracyjne.Skargę kasacyjną od wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa", zarzucając Sądowi pierwszej instancji:1) na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344), zwanej dalej "ugn" przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wybudowanie kanalizacji deszczowej w ciągu ulicy jest częścią przebudowy drogi (a nie budowy) i nie spełnia przesłanek do naliczenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy przepis ten posługując się alternatywą rozłączną stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, przez co wystarczające do ustalenia tej opłaty jest już sama okoliczność stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacji deszczowej, stanowiącej element infrastruktury technicznej;2) na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 135 ppsa i art. 145 § 3 ppsa poprzez błędne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, mimo że organy w sposób prawidłowy zastosowały treść normy art. 145 ust. 1 ugn do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego i w sposób prawidłowy uznały, że roboty budowlane na drodze gminnej ulicy G. stanowiły budowę drogi w rozumieniu tego przepisu, a nie jej przebudowę;Na podstawie art. 106 § 3 ppsa, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. wyciągu z projektu budowlanego zadania pod nazwą "Przebudowa drogi gminnej ul. G. wraz z odcinkiem ul. S. w M. P. ", obejmującego stronę tytułową oraz strony 15, 16, 20 i 29 celem wykazania faktu, że roboty budowlane na drodze gminnej ulicy G. stanowiły budowę drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 ugn, a nie jej przebudowę;Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A.R. i R.R w całości oraz zasądzenie od skarżących A.R. i R.R. kosztów postępowania według norm przepisanych, a w razie uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa wniesiono o zasądzenie solidarnie od skarżących A.R. i R.R. kosztów postępowania według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 ppsa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie oświadczyło, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu z załączonych do akt dokumentów należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku tym dokumenty wymienione w skardze kasacyjnej, znajdujące się w aktach sądowych, stały się materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia.Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy zrealizowana przez Gminę Miasta P. inwestycja drogowa na ul. G. służyła stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, co uprawniałoby do ustalenia opłaty adiacenckiej, czy też była to jedynie przebudowa istniejącej drogi. Spór dotyczy również tego, czy samo wybudowanie kanalizacji deszczowej lub oświetlenia ulicznego w ramach inwestycji drogowej, niezależnie od charakteru robót dotyczących samej drogi, może stanowić samodzielną podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej.Dla oceny zaistnienia przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie przepisu art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 – dalej jako: u.g.n.) zasadnicze znaczenie ma literalne brzmienie tego przepisu, który stanowi, że opłatę adiacencką można ustalić "po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Dlatego też konsekwentnie przyjmuje się, że to z budową drogi, a nie z przebudową istniejącej drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n. (por. np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r. I OSK 2092/18). W tym też kontekście oceniać należało materiał dowodowy dokumentujący charakter robót, z tytułu realizacji których gmina ustaliła kwestionowaną opłatę adiacencką.Formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, Kolegium argumentuje, że organy prawidłowo zakwalifikowały roboty budowlane jako budowę drogi, a nie jej przebudowę. Zaakcentowano różnicę pomiędzy drogą powstałą w wyniku robót budowlanych, a tą powstałą w sposób naturalny, wskutek samego użytkowania. W ocenie Kolegium, ulica G. przed inwestycją była drogą gruntową, nieutwardzoną, a zatem zrealizowane prace stanowiły de facto budowę nowej drogi.Skarga kasacyjna nie jest jednak zasadna, a Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił materiał dowodowy i na jego podstawie doszedł do trafnej konstatacji, iż zrealizowane roboty nie "stworzyły warunków do korzystania z wybudowanej drogi", a jedynie stanowiły przebudowę istniejącej drogi, zaliczonej do kategorii dróg gminnych.Proces inwestycyjny w rozpatrywanej został w sposób jednoznaczny udokumentowany w określonym trybie, tj. poprzez zgłoszenie przebudowy drogi. Załączony do skargi kasacyjnej projekt przedsięwzięcia zatytułowano: "Przebudowa drogi gminnej ul. G. wraz z odcinkiem ul. S. w m. P. ". W dokumencie tym znajduje się opis istniejącego wówczas stanu zagospodarowania terenu. W opisie wskazano m.in. szerokość "pasa po którym odbywa się ruch kołowy i pieszy". Właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, a mianowicie Starosta Powiatowy w P. u, przyjął dokonane zgłoszenie bez sprzeciwu. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy opisując "Stan drogi przed wybudowaniem" wskazał, że droga – ciąg pieszo-jezdny, położona przy ul. G. i ul. S. stanowiła drogę wewnątrzosiedlową o nawierzchni nieutwardzonej – gruntowej, biegnącą na terenie dz. nr: [...], [...], [...]i [...] Wskazano, że działki te wyposażone były w urządzenia infrastruktury technicznej, tj. podłączone do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, gazowej, elektroenergetycznej. Opisując "Stan drogi po wybudowaniu" wskazano, że wybudowano nową nawierzchnię jezdni i ciągów pieszych z kostki betonowej, wykonano zjazdy do posesji oraz do ul. G. i ul. S., wybudowano nową sieć kanalizacji deszczowej. Zakres prac obejmował wykonanie jezdni ulicy wraz z dopuszczeniem ruchu pieszego na terenie działek nr: [...], [...], [...]i [...]. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji wskazano, że owszem historycznie występowała powierzchnia asfaltowa, jednakże status drogi z dodatkowo nawierzchnią asfaltową obwarowany jest spełnieniem kryteriów wynikających z przepisów prawa.Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza trafność oceny Sądu pierwszej instancji co do tego, że zrealizowane roboty nie polegały na stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, ale na przebudowie istniejącej drogi. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że istotą niniejszej sprawy nie jest to, jak powinny być kwalifikowane roboty budowlane zrealizowane przez Gminę Miasta P. , ale zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu ich realizacji. Ewentualna problematyka skutków przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu (w sytuacji, gdyby roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę) dotyczy kwestii, której weryfikacja (zgodność z prawem robót budowlanych, w razie kwestionowania zasadności milczącego przyjęcia zgłoszenia - co w istocie czyni skarżąca) powinna być realizowana przy wykorzystaniu instrumentów prawnych przysługujących organom nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. II OSK 520/22 oraz dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21, z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2774/22, czy z dnia 2 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1961/23. Gdyby podzielić stanowisko Kolegium, to oznaczałoby, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Nie można natomiast z naruszenia prawa wywodzić korzystnych skutków prawnych. Powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo, choć zasadne w kontekście rozróżnienia pojęć "budowy" i "przebudowy", nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ problem leży nie w samej definicji tych pojęć, lecz w skutkach prawnych przyjęcia zgłoszenia, które w myśl art. 110 k.p.a. wywołuje domniemanie prawidłowości. W niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął kwalifikację inwestycji wynikającą z materiału dowodowego, a zatem zarzut naruszenia art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. jest nieuzasadniony.Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wybudowanie kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego nie spełnia przesłanek do naliczenia opłaty adiacenckiej. Skarżące kasacyjnie Kolegium argumentuje, że wystarczy już sama okoliczność stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji deszczowej, stanowiącej element infrastruktury technicznej, by móc ustalić opłatę adiacencką. Tymczasem, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku słusznie zauważył, że wybudowanie kanalizacji deszczowej w ciągu ulicy służy wyłącznie jej odwodnieniu, a nie stwarza warunków do podłączenia do niej poszczególnych nieruchomości. Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n., budowa urządzeń infrastruktury technicznej odnosi się do budowy drogi oraz przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Jak wynika z operatu szacunkowego, nieruchomość skarżących była już wyposażona we wszystkie niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej, w tym sieć kanalizacji sanitarnej. Tym samym, zrealizowane roboty, w zakresie budowy kanalizacji deszczowej, nie spowodowały wzrostu wartości nieruchomości, gdyż nie umożliwiły podłączenia do niej poszczególnych budynków, a jedynie usprawniły odprowadzanie wód opadowych z nawierzchni drogi. Podobnie, budowa oświetlenia ulicznego, choć poprawia komfort i bezpieczeństwo, nie stwarza warunków do podłączenia do niego poszczególnych nieruchomości, a co za tym idzie, nie może stanowić podstawy do naliczenia opłaty adiacenckiej. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tym przypadku nie doszło do ziszczenia się przesłanki materialnoprawnej, o której mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n. Skoro celem opłaty adiacenckiej jest partycypacja w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a nie ich utrzymania czy modernizacji, to w braku stworzenia warunków do podłączenia do takich urządzeń, brak jest podstaw do nałożenia opłaty.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.. orzekł o jej oddaleniu.