Wyrok - II SA/Bk 1857/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku - z dnia 31 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 8 października 2025 r. nr WG-VI.7534.141.2025.ZWK/2 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE ZaskarOddalono skargę. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 8 października 2025 r. nr WG-VI.7534.141.2025.ZWK/2 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskar
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Kwota główna
69 687 zł · odszkodowanie
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
budownictwo mieszkaniowe
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
odwołujący
Skarb Państwa
odwołujący / ubezpieczony
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
31 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Przewodniczący
Anna Bartłomiejczuk
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 8 października 2025 r. znak WG-VI.7534.141.2025.ZWK/2 Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję nr 2 Starosty Sokólskiego z 24 lipca 2025 r. znak GKN-II.6821.19.2021.JW, którą orzeczono zwrot nieruchomości gruntowej położonej w Białymstoku, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] – B. i jako działki nr [...] o pow. 0,0102 ha i nr [...] o pow. 0,0322 ha, stanowiące własność Gminy B..Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.W piśmie z 10 października 2019 r. P. T. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...], położoną w Białymstoku, obręb [...], oznaczoną obecnie jako działki nr [...] i [...] stanowiące własność Gminy B. oraz nr [...] stanowiącą własność K. w Białymstoku. Wskazał, że działka nie została zagospodarowana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a spadkobierców nie poinformowano o zamiarze sprzedaży działki nr [...]. Załączył do wniosku: postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku II Wydział Cywilny z .. października 2007 r. sygn. akt [...]stwierdzające, że spadek po E. T. nabyli w częściach po 1/3: żona I. T., syn A. T. i syn P. T.; akt notarialny - umowę sprzedaży z [...] października 1988 r., Rep. A nr [...], mocą której O. T., L. B. i E. T. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3335 m2, położoną w Białymstoku (z treści tego aktu wynika, że Kierownik Oddziału Wywłaszczeń i Obrotu Nieruchomościami, działająca w imieniu Skarbu Państwa, okazała decyzję Wojewody Podlaskiego z 27 lipca 1988r. nr UAN.NU-1/59/86 o ustaleniu lokalizacji inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego B. w Białymstoku; cena za działkę wyniosła 2.380.000 zł, którą to cenę Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Białymstoku miał zapłacić sprzedającym w terminie 30 dni od podpisania umowy).Postanowieniem z 22 listopada 2019 r. Wojewoda Podlaski, na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), wyznaczył Starostę Sokólskiego do załatwienia sprawy z wniosku P. T. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.W postępowaniu prowadzonym przed Starostą Sokólskim kilkukrotnie składał wyjaśnienia Prezydent Miasta Białegostoku reprezentujący Miasto Białystok jako aktualnego właściciela działek nr [...], [...], [...].W piśmie z 3 lutego 2020 r. Prezydent Miasta Białegostoku wskazał, że: do poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców nie wystosowano zawiadomienia o zamiarze wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel inny niż cel wywłaszczenia; nie jest możliwy zwrot działek nr [...], bowiem pozostają one w gospodarowaniu Zarządu Dróg Miejskich i stanowią drogę publiczną; działki nr [...] i [...] objęte były zakresem oddziaływania inwestycji polegającej na budowie ulicy [...], nadto na działkach tych znajdują się elementy układu komunikacyjnego. Do pisma dołączono: uchwałę z 25 października 2004 r. nr XXXI/333/04 Rady Miejskiej Białegostoku, z której wynika, że do kategorii dróg gminnych zaliczono odcinek drogi od ul. [...] do ul. [...] obejmujący działkę nr [...]; decyzję z 19 listopada 2004 r. nr [...] o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ul. [...] (w zakresie nawierzchni ulicy, wjazdów, parkingów, chodników, sieci energetycznej, oświetlenia itd.), m.in. na działce [...].Z kolei w piśmie z 25 marca 2020 r. Prezydent Miasta Białegostoku poinformował, że działka nr [...] w dniu 28 kwietnia 2008 r. została zbyta notarialnie przez Gminę B. na rzecz K. w Białymstoku, z przeznaczeniem pod budowę centrum edukacyjnego.O zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili również: L. B. (pismo z 3 marca 2020 r.), I. T.(pismo z 28 lutego 2020 r.) i A. T. (pismo z 28 lutego 2020 r.). Wnioski te dołączono do postępowania zainicjowanego przez P. T.W toku postępowania administracyjnego ustalono m.in., że Sąd Rejonowy w Białymstoku postanowieniem z [...] stycznia 1982 r. sygn. akt [...], stwierdził, że spadek po W. T. nabyli: O. T., L. B. oraz E.T.; postanowieniem z [...] października 2007 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Białymstoku stwierdził, że spadek po E. T. nabyli: I. T., A. T. oraz P. T.; postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Białymstoku stwierdził, że spadek po O. T. nabyli: L. B., A. T. oraz P. T. (postanowienie to zostało sprostowane przez ww. Sąd w ten sposób, że w miejsce nazwiska "B." wpisano nazwisko poprawne "B.").W piśmie z 21 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Białegostoku poinformował, że zakres oddziaływania inwestycji polegającej na budowie ul. [...] obejmował działki nr [...] i [...] (są tam chodniki, jezdnia bitumiczna). Działki te stanowią elementy układu komunikacyjnego.W piśmie z 30 grudnia 2021 r. wnioskodawcy zmodyfikowali wniosek i zwrócili się o wypłatę odszkodowania w miejsce zwrotu działki nr [...].W dniu 24 marca 2022 r. dokonano oględzin przedmiotowych nieruchomości i ustalono, że działka nr [...] jest w całości utwardzona, działka nr [...] położona jest na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] oraz jest utwardzona, działka nr [...] pokryta jest w całości roślinnością, działka nr [...] w południowo-wschodniej części jest utwardzona, w dalszej części jest porośnięta roślinnością, natomiast działka nr [...] jest ogrodzona niekompletną blachą falistą i porośnięta roślinnością.W piśmie z 19 maja 2022 r. Prezydent Miasta Białegostoku poinformował, że działki nr [...] i nr [...] znajdują się w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z 25 września 2005 r. Działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową, a działka nr [...] - pod drogę publiczną, drogę dojazdową. W 1988 r. działki te położone były na obszarze obowiązywania planu miejscowego z 17 kwietnia 1986 r. i przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.Decyzją z 22 marca 2023 r. nr 2 Starosta Sokolski orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...].Decyzją z 11 maja 2023 r. Wojewoda Podlaski uchylił powyższą decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego brak było dowodów potwierdzających okoliczność, że nabycie spornej nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa mające formę umowy cywilnoprawnej - miało związek z procedurą wywłaszczeniową i zaistnieniem sytuacji przymusowej. Zalecił uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.Po zwrocie sprawy do organu pierwszej instancji – Starosta Sokólski postanowieniem z 24 września 2024 r. orzekł o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania z uwagi na fakt, iż w sprawie toczyło się już i zostało zakończone postępowanie administracyjne. Postanowieniem z 26 listopada 2024 r. Wojewoda Podlaski uchylił postanowienie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wyjaśniając jednocześnie, iż sprawa rozstrzygnięta ostateczną decyzją umarzającą Kierownika Urzędu Rejonowego w Białymstoku z 22 stycznia 1993 r. znak GG.II.82211/128/91 nie jest tożsama z przedmiotowym postępowaniem. Decyzją Kierownika UR nie orzeczono co do istoty sprawy, lecz postępowanie umorzono. Ponadto decyzja umorzeniowa została wydana, gdy obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast obecnie sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje u.g.n. Wojewoda Podlaski stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi stan rzeczy osądzonej.Ponownie prowadząc postępowanie Starosta dopuścił dowód z operatów szacunkowych na okoliczność wartości nieruchomości - działek nr [...] i [...].W marcu 2025 r. rzeczoznawca majątkowy przedłożył operaty szacunkowe. Wskazał, że nieruchomości nie są zabudowane ani zagospodarowane. Ustalił wartość rynkową prawa własności działki nr [...] na 69 687 zł, a zwaloryzowaną kwotę odszkodowania na 4 074,13 zł. Z kolei wartość rynkową prawa własności działki nr [...] ustalił na kwotę 124 856 zł, a zwaloryzowaną kwotę odszkodowania jako 12 861, 47 zł.Decyzją nr 2 z 24 lipca 2025 r. znak GKN-11.6821.19.2021.JW Starosta Sokólski: (-) w pkt 1 uznał nieruchomość gruntową, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0102 ha, położoną w mieście Białystok, obręb ewidencyjny [...]- B., obecnie stanowiącą własność Gminy B., wchodzącą w skład nieruchomości gruntowej o poprzednim nr [...] i pow. 3,3350 ha za zbędną na cel określony przy wywłaszczeniu, gdyż cel ten nie został zrealizowany; (-) w pkt 2 uznał nieruchomość gruntową, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0322 ha, położoną w mieście Białystok, obręb ewidencyjny [...], obecnie stanowiącą własność Gminy B., wchodzącą w skład nieruchomości gruntowej o poprzednim nr [...] i pow. 3,3350 ha, za zbędną na cel określony przy wywłaszczeniu, gdyż cel ten nie został zrealizowany; (-) w pkt 3 decyzji dokonał zwrotu nieruchomości gruntowych wymienionych w punktach 1 i 2 decyzji w stanie, w jakim nieruchomości te się znajdują, na rzecz L. B. oraz spadkobierców O. T. i E. To., tj.: L. B. – w 9/18 części, I. T. – w 1/18 części, A. T. i P. T.– w częściach po 4/18 każdy, pod warunkiem zwrotu zwaloryzowanych odszkodowań pieniężnych; (-) w pkt 4 decyzji ustalił zwaloryzowane odszkodowanie z tytułu zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości o obecnych nr [...] i [...], na kwotę 4 074,13 zł za działkę nr [...] i 12 861,47 zł za działkę nr [...]; (-) w pkt 5 decyzji zobowiązał L. B., I. T., A. T. i P. T.a do zwrotu na rzecz Gminy B. ustalonego w pkt 4 decyzji odszkodowania pieniężnego w sposób proporcjonalny do powierzchni zwracanych nieruchomości, płatnego jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (wskazał sposób zwrotu); (-) w pkt 6 decyzji stwierdził, iż stanowi ona podstawę dokonania odpowiednich wpisów w księdze wieczystej.Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina B. (dalej: skarżąca), zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, jak też błędną interpretację przepisów prawa i zgromadzonego materiału dowodowego. Odwołująca Gmina zaakcentowała, że działka nr [...] o pow. 0,0813 ha została objęta decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z 19 listopada 2004 r. nr [...] znak A.II-7353/1012/04 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ulicy [...] w Białymstoku. Zakres oddziaływania inwestycji obejmował również nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i nr [...]. W jej ocenie oznacza to, że na przeszkodzie zwrotowi stoi publiczny charakter drogi znajdującej się na działce nr [...] (co wynika z u.d.p.) obejmującej swoim oddziaływaniem także działki nr [...] i [...], na których znajduje się infrastruktura techniczna związana z inwestycją drogową w postaci jezdni, chodników dla pieszych, zjazdów oraz zieleńców. Odwołująca Gmina zarzuciła także naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., wskazując, iż ustawodawca enumeratywnie wyliczył przypadki, w stosunku do których będą miały zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu nieruchomości. Zdaniem skarżącej na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można ocenić, czy nabycie przedmiotowej nieruchomości, w formie aktu notarialnego, zostało poprzedzone procedurami administracyjnymi wskazującymi na wywłaszczenie. Przywołała także argumentację organu drugiej instancji wyrażoną w poprzednio wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji kasacyjnej z 11 maja 2023 r. odnośnie konieczności ustalenia, czy nabycie nieruchomości w formie umowy cywilnoprawnej w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. poz. 127, dalej: u.g.g.w.n.), miało związek z procedurą wywłaszczeniową i zaistnieniem sytuacji przymusowej. W jej ocenie zarówno w protokole rokowań z 1 marca 1988 r., jak również w akcie notarialnym z [...] października 1988 r., Rep. A nr [...], brak jest zapisów potwierdzających tezę o zaistnieniu przymusu.Zaskarżoną decyzją z 8 października 2025 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując treść art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. wskazał, że przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w sposób ścisły określa przesłanki pozwalające uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Oznacza to, że wszystkie inne sytuacje, które nie mieszczą się w tej regulacji, nie mogą stanowić podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomość. Przy podejmowaniu decyzji o zwrocie nieruchomości konieczne jest zbadanie, jaki był cel jej wywłaszczenia oraz dokonanie oceny czy, a także kiedy, cel ten został zrealizowany. Innymi słowy, w ramach postępowania o zwrot organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe nakierowane na ustalenie celu wywłaszczenia oraz ustalenie, czy został on zrealizowany.Odnosząc powyższe do zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda wskazał, że zwrotowi podlegają wyłącznie nieruchomości wywłaszczone lub nabyte na podstawie zamkniętego katalogu źródeł prawa wymienionych w art. 216 ust. 2 u.g.n. W przedmiotowej sprawie działka nr [...] została nabyta do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z [...] października 1988 r. Rep. A nr [...], a więc na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie decyzji wywłaszczeniowej. Należało więc dokonać analizy zagadnienia umów cywilnoprawnych zawieranych na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego. Nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie u.g.g.w.n. w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Odnosząc to do okoliczności sprawy Wojewoda ustalił, że akt notarialny z [...] października 1988 r. dotyczący nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - został zawarty w trakcie obowiązywania u.g.g.w.n. i w związku z zaistnieniem sytuacji przymusowej, w której swoboda zbywcy była poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. Było to zatem nabycie na podstawie ustawy z 1985 r. w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., które było bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego. Istnieją więc podstawy do badania dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności przesłanki jej zbędności na cel wywłaszczenia.Wojewoda wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż działka nr [...] w skład której wchodzą m.in. działki o obecnych numerach: [...] i [...], nabyta została z przeznaczeniem pod lokalizację inwestycji - budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" w Białymstoku. Wynika to z treści umowy z 28 października 1988 r., w której wymieniono decyzję Wicewojewody Białostockiego z 27 lipca 1988 r. znak UAN.NU-1/59/86 o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowy tego osiedla. Również w protokole rokowań z 1 marca 1988 r. zaproponowano nabycie nieruchomości na zasób gruntów Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. Do dnia dzisiejszego zachował się również operat szacunkowy z 15 maja 1988 r. dotyczący odszkodowań za wieloletnie kultury sadownicze, drzewa i krzewy ozdobne oraz kwiaty wieloletnie na nieruchomości, w związku z przeznaczeniem tego terenu pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem też organu odwoławczego z zachowanego materiału dowodowego wynika, że podejmowano czynności wskazujące na zamiar wywłaszczenia nieruchomości w przypadku, gdyby nie została zawarta umowa cywilnoprawna.Dalej Wojewoda rozważył, czy w dacie zawarcia umowy kupna-sprzedaży obowiązywał cel wywłaszczenia odpowiadający celowi kupna oraz czy podejmowano czynności wskazujące na zamiar wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, gdyby umowa cywilnoprawna nie doszła do skutku. Powołał się na art. 46 ust. 2 pkt 4 u.g.g.w.n. (ustawowy cel wywłaszczenia - zorganizowane budownictwo wielorodzinne) oraz art. 46 ust. 3 u.g.g.w.n., z którego wynika, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało poprzedzić przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości o jej umowne nabycie. Odnosząc stan faktyczny sprawy do ww. regulacji organ drugiej instancji wywiódł, że genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w Białymstoku oraz spełnione zostały przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji (obowiązywała decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego "[...] w Białymstoku, która została wymieniona w akcie notarialnym z [...] października 1988 r.). Wskazuje to, że brak zawarcia umowy cywilnoprawnej równoznaczny byłby z rozpoczęciem procedury wywłaszczeniowej. Nabycie umowne pozostawało w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy.Zdaniem Wojewody również pozostały materiał dowodowy potwierdza powyższe wnioski. Chodzi w szczególności o archiwalne akta postępowania prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Białymstoku, zakończonego decyzją z 22 stycznia 1993 r. znak GG.11.82211/128/91 umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].Dalej Wojewoda wskazał, że co prawda Starosta Sokolski nie uzyskał wyjaśnień od L. B., a więc osoby, która była stroną zawieranej umowy z [...] października 1988 r., jednakże we wniosku z 23 lipca 1991 r. o zwrot nieruchomości, który ww. podpisała, wskazano, że byli właściciele nie chcieli pozbywać się tego kawałka gruntu i nie uważali zawartej umowy za dobrowolną. Zdaniem organu odwoławczego również organ rozpatrujący wówczas sprawę nie miał wątpliwości, iż działka nr [...] została wywłaszczona. W protokole rozprawy administracyjnej z 13 sierpnia 1992 r. wskazano, że I. To., występująca w imieniu wnioskodawców, została m.in. pouczona o treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 69 ust. 3 u.g.g.w.n., z którego wynika, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określa zasady i tryb rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W § 1 rozporządzenia z 16 lipca 1991 r. wskazano, że przez nieruchomość należy rozumieć nieruchomość wywłaszczoną lub jej część. Zatem, w ocenie Wojewody, organ rozpatrujący wniosek z 23 lipca 1991 r. prowadził postępowanie w kierunku zwrotu, skoro pouczał strony postępowania o konieczności rozliczeń w związku ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości. Decyzja z 22 stycznia 1993 r. umarzająca tamto postępowanie, jak wynika z treści jej uzasadnienia, była wynikiem podjętej przez Sąd Najwyższy uchwały z 24 listopada 1992 r. w sprawie o sygn. akt [...] Uchwała przesądzała, że nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa umową notarialną zawartą w czasie obowiązywania u.g.g.w.n. nie podlegają zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. Kierownik Urzędu Rejonowego w Białymstoku w treści decyzji z 22 stycznia 1993 r. nie odniósł się do innych okoliczności, w tym okoliczności związanych z realizacją celu wywłaszczenia.W ocenie organu odwoławczego całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że cywilne nabycie nieruchomości miało związek z procedurą wywłaszczeniową i zaistnieniem sytuacji przymusowej. Skoro zaś na działkach nr [...] i nr [...] nie zostały wykonane elementy świadczące o wybudowaniu osiedla mieszkaniowego "[...]", to zasadne było dokonanie zwrotu nieruchomości. Jednocześnie, jak wywiódł Wojewoda, brak było podstaw do przyjęcia, że wywłaszczone działki stanowią część drogi publicznej lub pasa drogowego, skoro do wniosku takiego uprawnia wyłącznie zaliczenie w skład drogi publicznej odpowiednią uchwałą, której Gmina nie wskazała. Nie zgodził się również organ odwoławczy z argumentacją Gminy odwołującą się do definicji pasa drogowego (art. 4 pkt 1 u.o.d.p.) sugerującą, że do funkcjonowania ulicy niezbędne jest wybudowanie infrastruktury technicznej związanej z inwestycją drogową w postaci jezdni, chodników dla pieszych, zjazdów oraz zieleńców. Z protokołu oględzin z 24 marca 2022 r. wynika bowiem, że działka nr [...] pokryta jest roślinnością trawiastą i w części zakrzaczeniami. Działka nr [...] w południowo-wschodniej części utwardzona jest płytką betonową (ok. 1,20 m), w dalszej części porośnięta jest trawą i zakrzaczeniami. Zatem trudno uznać, aby działki stanowiły pas drogowy. Nie stanowią też części chodników czy zieleńców. Również niewielki obszar utwardzony płytką betonową nie świadczy, że działka stanowi pas drogowy. Działki nr [...] i nr [...] nie stanowią funkcjonalnej całości z istniejącą obok drogą publiczną. Konkludując Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym na wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...], cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina B. Zarzuciła naruszenie:- art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia,- art. 93, art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 u.g.n. przez uznanie, iż nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w akcie nabycia na rzecz Skarbu Państwa.Skarżąca podkreśliła, że uzasadnione wątpliwości w sprawie budzą ustalenia organu w toku postępowania, jak również interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa. Brak jest również odniesienia do okoliczności mających niezwykle istotne znaczenie dla sprawy, spośród których najważniejszą kwestią jest ocena czy cywilna sprzedaż nastąpiła w warunkach przymusu, a w dalszej kolejności czy roszczenie o zwrot jest zasadne.Rozwijając argumentację Gmina wskazała jako na kluczowy – jej zdaniem – fakt, iż decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku nr [...] z 19 listopada 2004 r. znak A.II-7353/1012/04, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ul. [...] w Białymstoku, objęta została m. in. działka nr [...] o pow. 0,0813 ha, stanowiąca własność Gminy B. i pozostająca w gospodarowaniu Zarządu Dróg Miejskich. W ocenie Gminy zakres oddziaływania tej inwestycji objął także działki nr [...] o pow. 0,0102 ha, stanowiącą własność Gminy B. oraz nr [...] o pow. 0,0322 ha, stanowiącą własność Gminy B. i pozostającą w gospodarowaniu Zarządu Dróg Miejskich o zaewidencjonowanym użytku dr - droga. Dalej wskazała, że na ww. nieruchomości znajdują się elementy układu komunikacyjnego w postaci fragmentów chodników dla pieszych oraz jezdni bitumicznej u zbiegu ulic [...] oraz [...], co stanowi integralną część układu komunikacyjnego istniejącego osiedla mieszkaniowego. Zgodnie też z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku (rejon ulic [...] oraz [...]), obszar działki nr [...] o pow. 0,0102 ha położony jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 5.5MW,U - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, urządzeniami rekreacji oraz zielenią. Obszar działki nr [...] o pow. 0,0322 ha położony jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem KD-14D - projektowana ulica dojazdowa, droga gminna o szerokości w liniach rozgraniczających od 12,0 m do 15,0 m z jezdnią 1x2 pasy ruchu. Z tego Gmina wyprowadziła, iż nie jest możliwy zwrot nieruchomości, jeśli stanowi ona w chwili orzekania drogę publiczną w rozumieniu u.d.p. Niemożliwość dopuszczenia do zwrotu takiej nieruchomości wynika z treści art. 2 u.g.n., zgodnie z którym, przepisy tej ustawy, w tym także dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, a przede wszystkim z art. 2a u.d.p. stwierdzającego, iż drogi krajowe są własnością Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią natomiast własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (wyrok WSA w Gdańsku z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 618/16).Skarżąca podkreśliła definicję pasa drogowego z art. 4 pkt 1 u.d.p., wskazała że chodnik to część drogi przeznaczony do ruchu pieszych, zieleń przydrożna to z kolei roślinność umieszczona w pasie drogowym, zaś zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (wyrok WSA w Łodzi z 14 września 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 391/18; wyrok NSA z 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14). Podsumowując tę część augmentacji Gmina wyjaśniła, że nie może dojść do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nawet w przypadku wypełnienia przesłanek zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n., jeżeli na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano inwestycję polegającą na budowie drogi publicznej (wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 515/10). Brak jest zatem w jej ocenie podstaw, by stwierdzić, że grunt, o którego zwrot wnoszą wnioskodawcy, jest zbędny na cel nabycia. Bez wątpienia stanowi on element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, które od daty przejścia na rzecz Skarbu Państwa jest realizowane na obszarze objętym postępowaniem zwrotowym.Jako istotną w sprawie Gmina wskazała również kwestię ustalenia czy do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa doszło na drodze przymusu czy dobrowolnie. Wskazała, że Wojewoda Podlaski w uzasadnieniu do pierwszej decyzji wydanej w sprawie znak WG-VL7534.61.2023.ZWK z 11 maja 2023 r. prawidłowo wskazywał, iż nabycie nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej, co wymaga przesądzenia, czy było to nabycie związane z zamiarem wywłaszczenia w związku z realizacją celu publicznego (wyrok WSA w Białymstoku z 1 sierpnia 2019 r., II SA/Bk435/19). W jej ocenie taka kwalifikacja nie jest uprawniona, bowiem ani protokół rokowań z 1 marca 1988 r., ani akt notarialny z 28 października 1988 r. nie zawierają zapisów potwierdzających tezę o zaistnieniu przymusu. Także powoływanie się na oświadczenie L. B. we wniosku z 23 lipca 1991 r. – nie świadczy o przymusie, gdyż nie potwierdza go żaden inny dowód przeprowadzony w sprawie. Nadto, skoro w świetle treści art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. i art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n. wywłaszczenie mogło nastąpić tylko w braku nabycia w drodze umowy, a w sprawie zawarto umowę, orzekanie w przedmiocie zwrotu jest bezpodstawne.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.W trakcie rozprawy w dniu 31 marca 2026 r. pełnomocnik skarżącej Gminy wskazał, że przy budowie ul. [...] drogowcy faktycznie "weszli" z budową drogi w granice działek nr [...] i [...].Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie jest decyzja orzekająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zauważyć przy tym należy, że wnioskodawcy zwrócili się o zwrot nieruchomości nr [...] (dawny numer), położonej w Białymstoku, obręb [...], oznaczonej obecnie jako działki nr [...]. Na skutek tego wniosku toczyło się jedno postępowanie administracyjne, w którym wydano dwie decyzje. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o zwrocie działek nr [...] i [...]. Skarga na decyzję o odmowie zwrotu działek nr [...] rozpoznana została przez sąd pod sygn. akt II SA/Bk 1856/25.Zarzuty skargi sprowadzały się do kwestionowania przez Gminę tezy o zaistnieniu przymusu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącej w sprawie nie doszło do wywłaszczenia, a nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Gmina wskazała także, że działki nr [...] i [...] stanowią element pasa drogowego, zrealizowano na nich inwestycję polegającą na budowie drogi publicznej, a zatem nie może dojść do ich zwrotu, nawet w przypadku wypełnienia przesłanki zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n.Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.Z uwagi na to, że nabycie działki nr [...] przez Skarb Państwa nastąpiło drogą notarialnie sporządzonej umowy kupna-sprzedaży i miało miejsce w 1988 r. - w pierwszej kolejności należało ustalić czy w sprawie można mówić o wywłaszczeniu nieruchomości, a w konsekwencji czy mogą być rozważone przesłanki jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., czy też doszło do sprzedaży nieruchomości niemającej związku z wywłaszczeniem.Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy pt. "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" dotyczące warunków i zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: u.g.g.w.n.). Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. znajduje się w rozdziale 6 działu III u.g.n.Z powyższego wynika, że w przepisie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie wykluczono umowy cywilnoprawnej zawartej w czasie obowiązywania u.g.g.w.n. jako formy nabycia nieruchomości, która umożliwia późniejsze orzeczenie zwrotu (obok decyzji wywłaszczeniowej). Utrwalone jest natomiast stanowisko orzecznictwa, że w przypadku, gdy przejście nieruchomości na Skarb Państwa miało miejsce na podstawie umowy (a nie decyzji administracyjnej), aby zastosować instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należy ustalić: po pierwsze, że nabycie nieruchomości miało miejsce w czasie obowiązywania u.g.g.w.n.; po wtóre, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa (ewentualnie jednostkę samorządu terytorialnego) było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów obowiązujących w chwili nabycia (a więc gdy do zawarcia umowy między zbywcą a nabywcą doszło pod wpływem przymusu, a nie wskutek dobrowolnego zamiaru zbywcy). Jako przymus można rozumieć sytuację, gdy zbywca podpisuje umowę w warunkach realnego zagrożenia wywłaszczeniem nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dla zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. do przypadku cywilnoprawnego zbycia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego konieczne jest, aby istniał związek nabycia w formie cywilnoprawnej z realizacją celu publicznego, a także z zagrożeniem przymusem zbycia na ten cel, jeśli nie dojdzie do niego w sposób dobrowolny. Z zakresu hipotezy ww. regulacji należy zatem wyłączyć jedynie tego rodzaju nabycie, które nie pozostawało w związku z celami publicznymi (por. wyroki NSA: z 16 października 2009r., sygn. I OSK 37/09; z 18 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1136/08; z 18 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 1116/22; orzeczenia.nsa.gov.pl).W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (złożone przez uprawnione podmioty – pierwotną właścicielkę L. B. oraz spadkobierców pozostałych właścicieli) dotyczą dawnej działki nr [...], która 28 października 1988 r. została sprzedana przez L. B. i poprzedników prawnych pozostałych wnioskodawców na rzecz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...]. Jak wynika z § 1 ww. aktu notarialnego, działająca w imieniu Skarbu Państwa I. C., będąca kierownikiem Oddziału Wywłaszczeń i Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w Białymstoku, okazała decyzję Wicewojewody Podlaskiego z 27 lipca 1988 r. nr UAN.NU-1/59/86 o ustaleniu lokalizacji inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego [...] w Białymstoku (k. 3 akt administracyjnych). Doprecyzować też trzeba, że dawną działkę nr [...] tworzą obecnie działki nr [...] o powierzchni 0,0022 ha, nr [...] o powierzchni 0,0813 ha, [...] o powierzchni 0,0102 ha, [...] o powierzchni 0,0322 ha i [...] o powierzchni 0,2076 ha, powstałe na mocy decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku nr G.I.7414-482/97 z 7 października 1997 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości (k. 73 akt administracyjnych).A zatem wskazany akt notarialny został zawarty w okresie obowiązywania u.g.g.w.n., która była wówczas aktem prawnym rangi ustawowej regulującym zasady gospodarowania gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy oraz zasady wywłaszczania nieruchomości (art. 1 ust. 1 u.g.g.w.n.).Po drugie, z zebranego materiału dowodowego wynika, że zbycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości (działki nr [...]), mimo że mające formę umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, było zbyciem przymusowym, pozostającym w związku z grożącym właścicielom wywłaszczeniem.W tej kwestii odnotować należy, że u.g.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia aktu notarialnego sprzedaży działki nr [...], zawierała w art. 53 ust. 1 regułę pierwszeństwa nabycia w drodze umowy, poprzedzającego wywłaszczenie. Przepis ten stanowił, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Jak wskazuje przy tym NSA, z regulacji art. 53 ust. 1 i 2 u.g.g.w.n. wynika niezbicie, że procedurę wywłaszczenia poprzedzał tryb postępowania polegającego na złożeniu oferty nabycia nieruchomości i ewentualnym zawarciu umowy sprzedaży. W sytuacji jednak, gdy strona w wyniku przyjęcia oferty zawarła umowę cywilnoprawną przeniesienia własności nieruchomości - nie można przyjąć, że ta czynność cywilnoprawna nie miała żadnego związku z wywłaszczeniem. Jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2159/16).Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skoro w akcie notarialnym z 28 października 1988 r. wskazano, że sprzedaż nastąpiła w związku z decyzją Wicewojewody Podlaskiego z 27 lipca 1988r. nr UAN.NU-1/59/86, z której z kolei wynika, że m.in. na obszarze działki nr [...] ma powstać osiedle mieszkaniowe [...] – to taki cel odpowiada ustawowym celom wywłaszczenia z daty zawierania tego aktu. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.g.g.w.n. (Dz.U. z 1985 r. nr 22 poz. 99) nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. A zatem ustalenie organów obydwu instancji o nabyciu nieruchomości pod realizację celu wywłaszczenia nie budzi wątpliwości sądu i nie narusza prawa.Dodać też należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 7 u.g.g.w.n. wniosek o wywłaszczenie powinien określać wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości, a także inne okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy. W niniejszej sprawie, jak słusznie ustaliły organy, przed zawarciem aktu notarialnego z 28 października 1988 r. prowadzone były rokowania dotyczące przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości, z których sporządzono protokół datowany na 1 marca 1988r. (vide załączniki oznaczone jako k. 390 akt administracyjnych). Z protokołu wynika, że na rokowania stawił się E. T. (jako współwłaściciel w imieniu własnym oraz matki O. T.) i Z. N. (przedstawiciel Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami). Protokół został podpisany przez E. T., który uczynił to w imieniu swoim i matki O.T. oraz zauważył, że na działce znajduje się kultura wieloletnia. Pod treścią protokołu znajduje się dopisek, że 23 września 1988 r. stawili się E. T., O. T. oraz L. B., którzy wyrazili zgodę na sprzedaż nieruchomości za cenę 2 380 000 zł. W konsekwencji rokowań 15 maja 1988r. sporządzono operat szacunkowy dotyczący odszkodowania za wieloletnie kultury sadownicze, drzewa i krzewy ozdobne oraz kwiaty wieloletnie na nieruchomości położonej w Białymstoku przy [...], stanowiącej własność E. T. i innych – działka nr [...] o pow. 3335 m2, pow. nasadzeń 2500 m2. Ich wartość wyceniono na 215 013 zł. Z dużym prawdopodobieństwem można zatem stwierdzić, że niezawarcie notarialnego umowy kupna-sprzedaży prowadziłoby do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, do którego załączono by opisany wyżej protokół rokowań z 1 marca 1988 r.Kolejnym argumentem za przymusowym charakterem zawartego aktu notarialnego jest treść wniosku z 23 lipca 1991 r. o zwrot nieruchomości, który zainicjował sprawę zakończoną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Białymstoku z 22 stycznia 1993 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu. We wniosku tym, podpisanym przez O. T., E. T. i L. .B., wskazano że działka została im odebrana w 1988 r.; do dnia sporządzenia wniosku nie została wykorzystana i zagospodarowana. Wnioskodawcy podkreślili, że odebranie ziemi za symboliczną sumę jest niesprawiedliwe i nieprawne; negocjacje trwały prawie rok; nie chcieli pozbywać się gruntu; w Wydziale Geodezji zostali poinformowani, że ziemia zostanie im i tak odebrana, a Urząd sam ją wyceni i zapłaci według własnej wyceny. Zaznaczyli, że czują się bardzo pokrzywdzeni (k. 390 akt administracyjnych i znajdujące się tam dokumenty dotyczące postępowania zakończonego decyzją z 22 stycznia 1993 r.).Zdaniem sądu dowodu z akt postępowania administracyjnego nr G.G.II.82211/128/91 o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzonego na początku lat 90-tych nie można lekceważyć. Są to dokumenty historyczne, które powstały zaledwie trzy lata po sprzedaży notarialnej i jako nieodległe w czasie od tego zdarzenia wiarygodnie obrazują jego okoliczności, w tym poczucie pokrzywdzenia byłych właścicieli świadczące o braku woli sprzedaży i w istocie przymuszeniu do niej.Całokształt zaś powyższych okoliczności (cel nabycia, jego zbieżność z ustawowymi celami wywłaszczenia, prowadzenie rokowań, które były zasadą przed decyzyjnym wywłaszczeniem, wreszcie nieodległe w czasie od sprzedaży żądanie zwrotu wyrażające wolę odzyskania nieruchomości odebranej – jak twierdzili wnioskodawcy – z ich pokrzywdzeniem) wskazuje, że poszczególne dowody korespondują ze sobą tworząc spójną całość i uprawniają do wniosku o przymusowym charakterze zbycia nieruchomości na cel publiczny związany z realizacją mieszkaniowego zagospodarowania osiedla [...]. Organy trafnie wskazały, że w wypadku niedojścia do skutku zbycia w formie umowy cywilnoprawnej istniały podstawy do wywłaszczenia nieruchomości. Ustalenie to znajduje oparcie nie tylko w stanowisku wnioskodawców, ale w szeregu okoliczności towarzyszących zawarciu umowy sprzedaży.Dlatego, w ocenie sądu, nie było konieczne uzupełnienie materiału dowodowego o przesłuchanie L. B. w charakterze świadka. Dowód z wyżej powołanego wniosku z 23 lipca 1991 r. (jako dowód z dokumentu) doskonale pokazuje historyczny stan sprawy. Jeszcze raz sąd podkreśla, że ww. wniosek złożony został niecałe trzy lata po dacie zawarcia umowy w formie aktu notarialnego i wynika z niego, że byli właściciele (w tym L. B.) nie uważali umowy z 28 października 1988 r. za dobrowolną. W okolicznościach więc, w których od zdarzeń upłynęło prawie 35 lat, a świadek trzy lata po zdarzeniu wypowiedział się pisemnie w formie wniosku o zwrot – nie znajduje uzasadnienia wniosek o przesłuchiwanie tego świadka. Tym bardziej też, że wyżej opisane okoliczności dotyczące prowadzonych rokowań i podpisania aktu notarialnego potwierdzają te okoliczności, na które świadek miałby zeznawać, a więc potwierdzają przesłanki uzasadniające zastosowanie procedury zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.Przesądzenie, iż ma zastosowanie procedura zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prowadzi do konieczności rozważenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i czy uzasadniony jest zwrot, ewentualnie czy ziściły się przesłanki wykluczające taki zwrot.W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie została wykazana zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, czyli na cel określony w akcie notarialnym (umowie sprzedaży) z 28 października 1988 r., Rep. A nr [...](celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego [...] w Białymstoku, ustalona na podstawie decyzji Wicewojewody Podlaskiego z 27 lipca 1988 r. nr UAN.NU-1/59/86).W obecnym stanie prawnym przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej została zdefiniowana w art. 137 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1); jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Zauważyć jednak należy, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wszedł w życie 1 stycznia 1998 r., natomiast przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wszedł w życie 24 września 2004 r. To zaś oznacza, że skoro w sprawie niniejszej akt wywłaszczenia (umowa kupna-sprzedaży zawarta na przedpolu wywłaszczenia) nastąpił 28 października 1988 r., to nie mają do niego zastosowania ww. przepisy art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., bowiem byłoby to zastosowaniem prawa wstecz, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza że nie obowiązuje szczególny przepis intertemporalny zezwalający na takie stosowanie (vide wyroki z dnia 10 listopada 2017 r., I OSK 1603/17; z dnia 15 lipca 2014 r., I OSK 761/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11, jak długo "wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji". W sprawie niniejszej powyższe wywody pozostają aktualne.Nie ulega wątpliwości, że na części wywłaszczonej nieruchomości obecnie obejmującej działki nr [...] i [...] nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani tym bardziej cel ten nie został zrealizowany.W aktach administracyjnych sprawy na k. 198 znajduje się protokół oględzin wywłaszczonej nieruchomości z 24 marca 2022 r. Do protokołu została dołączona dokumentacja zdjęciowa. W protokole wprost wskazano, że działka nr [...] pokryta jest roślinnością trawiastą i w części jest zakrzaczona, a działka nr [...] w południowo-wschodniej części utwardzona jest płytką betonową (ok. 1,20 m), w dalszej części porośnięta jest trawą i zakrzaczona. Ustalenia oględzin potwierdzone zostały w sporządzonych operatach szacunkowych (k. 452 i 453 akt administracyjnych). W odniesieniu do działek nr [...] i [...] biegły stwierdził, że nieruchomości nie są zabudowane ani zagospodarowane. Potwierdzają to także dane z geoportalu. Skoro więc na terenie ww. działek miało powstać osiedle mieszkaniowe wielorodzinne, to elementów takiego zamierzenia budowlanego na tym terenie nie ma.Wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy na terenie działek nr [...] i [...] nie ustalono również istnienia elementów układu komunikacyjnego wraz z infrastrukturą. Wskazywana przez Gminę decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z 19 listopada 2004 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ulicy [...] nie obejmowała działek nr [...] i [...]. Z treści tej decyzji (k. 18 akt administracyjnych) wynika, że dotyczy ona pozwolenia na budowę ulicy [...]: "w zakresie nawierzchni ulicy na odcinku 1 od ul. [...] do ul. [...] oraz na odcinku 2 od ul. [...] do ul. [...], nawierzchni wjazdów bramowych, parkingów, chodników, sieci energetycznej oświetlenia ulicznego, fragmentu kanalizacji deszczowej, fragmentu kanalizacji sanitarnej oraz fragmentu wodociągu na działkach nr ewid. [...] położonych w Białymstoku przy ul. [...]". A więc jako terenu inwestycji nie wymieniono działek nr [...] i [...]. Działki te nie zostały również wskazane w tej decyzji jako obszar oddziaływania obiektu. Innymi słowy, działki te w ogóle nie zostały wymienione w tej decyzji, co oznacza, że rozstrzygnięcie to ich nie dotyczyło. Jedyną działką wymienioną w ww. decyzji, która wchodziła w skład wcześniejszej działki nr [...] (nabytej aktem notarialnym z [...] października 1988 r.), jest działka nr [...], ale tej niniejsze postępowanie zwrotowe nie obejmuje. Dodać należy, że także w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie wybudowanej ul. [...] w Białymstoku nie zostały w jakikolwiek sposób ujęte działki nr [...] i [...] (k. 106v akt administracyjnych).Żadna z tych działek nie stanowi też w chwili obecnej drogi publicznej. Zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych (gminnych, powiatowych, wojewódzkich lub krajowych) odbywa się na podstawie uchwały rady gminy, powiatu lub sejmiku województwa, w zależności od kategorii drogi, bądź na podstawie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 6, art. 6a, art. 7 i art. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej jako: u.d.p.). Nie wynika z akt, aby działki nr [...] i [...] zostały w ten sposób zaliczone w poczet dróg publicznych. Wbrew twierdzeniom Gminy w trakcie oględzin nie stwierdzono również, by na tych działkach znajdowała się jakakolwiek infrastruktura drogowa. Nieznaczne utwardzenie fragmentu działki nr [...] o istnieniu takiej infrastruktury nie świadczy, a jedynie potwierdza oświadczenie pełnomocnika skarżącej złożone na rozprawie przed sądem, iż drogowcy faktycznie mogli wejść w granice tej działki realizując inwestycję drogową. Nie dowodzi to jednak istnienia takiej legalnej infrastruktury na tej działce w sposób, który wykluczałby zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie stanowi o charakterze działki nr [...] jako drogi publicznej. Dla zupełności wywodu dodać należy, że zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, co oznacza że publiczny charakter drogi (zaliczonej odpowiednim aktem do kategorii drogi publicznej) wyklucza jej zwrot w trybie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 136 ust. 3 u.g.n.) na rzecz podmiotów niemogących być podmiotami własności dróg publicznych. A zatem jedynie zaliczenie przedmiotowych działek w skład drogi publicznej dawałoby podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości na tej podstawie, jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej.Także przeznaczenie spornych działek wynikające z aktualnych dokumentów planistycznych nie może mieć wpływu na wynik sprawy niniejszej. Obie działki znajdują się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku (rejon ulic [...] i [...]) zatwierdzony uchwałą Nr LXI/751/06 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 września 2006 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (teren oznaczony na rysunku planu symbolem 5.5 MW,U), a działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną, ulicę dojazdową o przekroju jednojezdniowym, 1x2 pasy ruchu (teren oznaczony na rysunku planu symbolem 16KD-D). Jednak ustalenia planu miejscowego określają wyłącznie przeznaczenie tego terenu na przyszłość oraz ograniczają możliwości jego zagospodarowania, natomiast plan miejscowy nie przesądza o faktycznej realizacji inwestycji drogowej (nie przesądza o zrealizowaniu w chwili obecnej drogi publicznej). W konsekwencji nie można uznać, że nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod drogę gminną nie może dotyczyć zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., zwłaszcza że nie wynika z planu, aby w chwili obecnej były to działki należące do aktualnie istniejącego układu komunikacyjnego dróg publicznych.Z kolei z dołączonych do akt sprawy wypisów z rejestru gruntów sporządzonych 17 października 2019 r. (k. 8, 9 akt administracyjnych) wynika, że działka nr [...] stanowi użytek RV - użytek rolny, a działka nr [...] stanowi użytek dr. Jak wyjaśniono jednak wcześniej, o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych przesądza wyłącznie podjęcie aktu we właściwej formie przez uprawniony organ (uchwała jednostki samorządu terytorialnego, rozporządzenie właściwego ministra). Żadna z ww. działek takimi aktami nie została objęta, zatem oznaczenie działki nr [...] jako dr nie świadczy o jej charakterze jako drogi publicznej (co wykluczałoby zwrot z powodów wyżej wyjaśnionych).Reasumując tę część rozważań wskazać trzeba, że założenia planistyczne nie świadczą o realizacji celu wywłaszczenia, a nadto jeżeli działka, przez którą miałaby przebiegać planowana droga, pozostaje niezabudowana, a analiza ortofotomapy wskazuje na wyraźną różnicę pomiędzy terenami już zagospodarowanymi pod budownictwo mieszkaniowe a obszarami nadal niezagospodarowanymi (do których należą sporne działki), to trudno uznać, że cel publiczny został faktycznie zrealizowany. Nie stanowi również przeszkody do zwrotu fakt zaewidencjonowania działki nr [...] jako drogi (użytek gruntowy – dr), jeżeli w rzeczywistości nie została ona zaliczona do kategorii drogi publicznej.Zatem wskazać trzeba, że ocena przesłanki zbędności nieruchomości na cel nabycia w 1988 r. została w sprawie niniejszej dokonana bez naruszenia prawa, odnosi się do okoliczności sprawy wynikających z materiału dowodowego oraz zawiera rozważenie przesłanek wydania orzeczenia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.W świetle powyższego zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego nie są skuteczne. Organy dopełniły wszelkich wymogów procesowych przy ustalaniu okoliczności faktycznych, które są istotne dla prawidłowego rozpatrzenia wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W sposób prawidłowy skompletowały materiał dowodowy oraz oceniły go zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Przedstawiły w uzasadnieniach decyzji motywy rozstrzygnięć, w pełni oddając rzeczywisty stan rzeczy i zawierając przekonującą argumentację (bez naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.). Stanowisko skarżącej Gminy stanowi polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów. Strona skarżąca, formułując zarzuty niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy nie przedstawiła jednocześnie żadnych okoliczności ani dowodów, które mogłyby wpłynąć na przyjęcie przez sąd odmiennego stanowiska niż organy.Skoro zaś ustalono, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została uprzednio wywłaszczona oraz nie istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające dalsze jej zatrzymanie przez podmiot publiczny, właściwy organ zobowiązany jest orzec o jej zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych.Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, którego wysokość ustala się na podstawie wartości wywłaszczonej (nabytej w tym przypadku) nieruchomości. W tym celu organ pierwszej instancji dopuścił dowód z operatów szacunkowych, których prawidłowości Gmina nie kwestionowała.Dodać należy też, że przeszkodą do prowadzenia postępowania nie była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Białymstoku orzekająca o umorzeniu postępowania zwrotowego w 1991 r. Była ona wydana w dacie, gdy nie obowiązywały przepisy umożliwiające stosowanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych drogą cywilnoprawną, ale pod przymusem. Decyzja taka nie tworzyła res iudicata z uwagi na odmienność stanu prawnego w jakim zapadła od stanu prawnego obowiązującego obecnie.Zdaniem sądu, związanego regulacją art. 134 § 1 p.p.s.a., powyższy operat spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832), w tym opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Nie zawiera wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Rzeczoznawca dokonał wyczerpującego opisu położenia działek i otoczenia, stanu techniczno-użytkowego oraz stanu zagospodarowania, a także określił ich przeznaczenie opierając się na zapisach obowiązującego w dacie zbycia planu miejscowego. Ponadto logicznie uzasadnił wybór podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, którą w sposób zrozumiały i czytelny zdefiniował, opisując jednocześnie uwarunkowania i procedurę przyjętą przy wykorzystaniu tej metody szacowania. Ustalił współczynniki korygujące oraz uwzględnił art. 140 u.g.n. w całości, posiłkując się wytycznymi z art. 5 u.g.n. dotyczącymi waloryzacji kwoty odszkodowania (zbadał czy wartość zwaloryzowanego odszkodowania nie będzie wyższa niż wartość nieruchomości oraz zbadał zwiększenie lub zmniejszenie wartości nieruchomości po akcie wywłaszczenia). Operat jest kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, odpowiada przepisom prawa, został oparty na rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpującą argumentację. Jako dowód sporządzony w sposób prawidłowy, którego merytoryczna weryfikacja leży poza uprawnieniami organów (i wobec braku w tym zakresie zarzutów) - mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia aktualnej wartości prawa własności objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości oraz wysokości zwaloryzowanego, należnego od nich odszkodowania.W ocenie sądu prawidłowo orzeczono również o zwrocie odszkodowania w częściach ułamkowych odpowiadających udziałowi w prawie własności wynikającemu z zakresu tytułu prawnego opartego na własnym prawie (L. B.) oraz opartego na spadkobraniu (pozostali wnioskodawcy).Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.. sąd oddalił skargę.