Wyrok - II SA/Ol 748/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 31 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Prawo miejscowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pasłęku z dnia 30 września 2024 r. nr X/79/254 w przedmiocie ustalenia terminów realizacji czynności niezbędnych do dokonania wyborów uzupełniających ławników na kadencję 2024-2027 do Sądu Okręgowego w ElblOddalono skargę. Prawo miejscowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pasłęku z dnia 30 września 2024 r. nr X/79/254 w przedmiocie ustalenia terminów realizacji czynności niezbędnych do dokonania wyborów uzupełniających ławników na kadencję 2024-2027 do Sądu Okręgowego w Elbl
Data orzeczenia
31 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Ewa Osipuk
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
W dniu 30 września 2024 r. Rada Miejska w Pasłęku (dalej jako: "Rada", "organ"), podjęła, na podstawie art. 160 § 2 i art. 168 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.) dalej jako "u.s.g.", uchwałę w sprawie ustalenia terminów realizacji czynności niezbędnych do dokonania wyborów uzupełniających ławników na kadencję 2024-2027 do Sądu Okręgowego w Elblągu oraz do Sądu Rejonowego w Elblągu.W skardze złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegow Olsztynie, Wojewoda Warmińsko–Mazurski (dalej jako: "skarżący", "Wojewoda"), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 3 w zakresie zwrotu "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego".Skarżący wskazał, że w § 3 Rada przy podejmowaniu uchwały zastosowała przepisy właściwe dla aktów normatywnych, zawierających przepisy powszechnie obowiązujące i jako taki akt potraktowała uchwałę określając w § 3 datę jej wejścia w życie. W ocenie Wojewody, postanowienia te są sprzeczne z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej jako "u.o.a.n.").Powołano się też na postanowienia art. 40 ust. 1 u.s.g., których analiza – zdaniem Wojewody – prowadzi do wniosku, że przedmiotowa uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. W szczególności nie odnosi się do wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, jak również nie dotyczy organizacji urzędów i instytucji gminnych, czy też zasad zarządu mieniem gminy. Stanowi natomiast akt kierownictwa wewnętrznego, odnoszący się do sytuacji nie mającej powtarzalnego charakteru.W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.W ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała nie spełnia wskazanych wyżej kryteriów i dlatego nie może być uznana za akt prawa miejscowego.W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, uznając, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu, określenie terminu zgłaszania kandydatów na ławników i terminu wyboru ławników - jest aktem skierowanym do odbiorców zewnętrznych, osób, które mogą zgłaszać chęć zostania ławnikiem (w terminie oznaczonym uchwałą), skierowanym do nieograniczonej podmiotowo grupy osób (mogących zostać ławnikami), wpływającym na ich prawa (terminy czynności związanych z wyborem ławnika) – czyli uchwała w tym względzie powinna mieć charakter aktu prawa miejscowego. Podobny znaczeniowo zakres można odnieść do uchwały w sprawie diet radnych, gdzie obecnie również dominuje pogląd, że jest to akt prawa miejscowego.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organamia organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej(§ 2).Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3§ 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutamii wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga Wojewody nie zasługuje na uwzględnienie.W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzecznez prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 tej ustawy - po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.Istotne jest także to, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych.Podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Gminy (Rada Miejska) zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów prawa, przestrzegając zasad stanowienia prawa lokalnego, określonego w przepisach.W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie doart. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznaniaw trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. O rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wnieśli zarówno skarżący, jak i organ.Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest aktem prawa miejscowego. Abstrakcyjność zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wyraża się w tym, iż zgłaszanie kandydatów na ławników ma charakter powtarzalny. Adresatem przepisów uchwały nie jest konkretna osoba, lecz każdy mieszkaniec, który chciałby pełnić funkcję ławnika, spełniający warunki określone w ustawie prawo o ustroju sądów powszechnych. Przepisy te mają zatem charakter generalny. Krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci mogą zgłaszać się jako kandydaci na ławników, jeżeli spełniają kryteria określone w ustawie. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 160 § 2 i art. 168 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych.W myśl art. 160 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych - wybory przygotowują gminy jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 168 tej ustawy - w razie potrzeby, zwłaszcza z powodu zmniejszenia sięw czasie kadencji liczby ławników, rada gminy na wniosek prezesa sądu okręgowego dokonuje uzupełnienia listy, wybierając nowych ławników w sposób określony w ustawie.Przepisy powyższe nie wskazują, aby kwestie związane z terminem zgłaszania kandydatów i terminem końcowym wyborów ławników miały charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Nie wskazuje też na to powołany w skardze przepis art. 40 u.s.g. Zaskarżona uchwała nie została wydana na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Powołany w niej przepis tej ustawy stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, a taką sprawą są wybory ławników. Tutejszy Sąd podziela stanowisko, że uchwała jest formą wyrażenia woli przez radę gminy. "W art. 14 u.s.g. ustawodawca określa sposób podejmowania uchwał przez radę gminy, ustalając zasadę, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. "Uchwalić" oznacza "postanowić coś, podjąć decyzję w wyniku narady", co oznacza, że uchwała jest formą wyrażenia wspólnej woli osób uczestniczących w naradzie. Stąd uchwała rady gminy jest formą jej działania, której wynikiem jest akt woli rady podjęty w trakcie jej posiedzenia (sesji), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym), będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym. (...) Również przedmiot uchwał może obejmować różne materie prawne, ale także techniczno-organizacyjne związane z realizacji zadań organów administracji publicznej. Istotne jest, że jego zapisy stanowią doprecyzowanie regulacji ustawowej zawartej w art. 160 P.u.s.p." (ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych – dopisek tutejszego Sądu; wyrok WSA w Rzeszowie z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 77/24, LEX nr 3734223).Należy wobec tego stwierdzić, że jeżeli uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, stosownie do art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań odnoszących się do uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.Tym samym, w ocenie Sądu, rację ma organ, że przedmiotowa uchwała winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.Trzeba też wskazać, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył wyłącznie § 3 uchwały, dotyczącego ogłoszenia jej w dzienniku urzędowym i wejścia w życie. Stwierdzenie jego nieważności oznaczałoby więc, że uchwała w ogóle nie zawiera daty wejścia w życie, co jest bezsprzecznie niezgodne z prawem.Wobec powyższego, kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd, stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.. skargę oddalił.