Postanowienie SN z 4 listopada 2011, sygn. III SW 67/11
Data orzeczenia
4 listopada 2011
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, Wydział III
Przewodniczący
SSN Jerzy Kwaśniewski
Tagi
POSTANOWIENIE
Dnia 4 listopada 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Jerzy Kwaśniewski (przewodniczący)
SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)
SSN Maciej Pacuda
w sprawie z protestu R. M.
przeciwko ważności wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej,
z udziałem:
1. Państwowej Komisji Wyborczej
2. Prokuratora Generalnego
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 4 listopada 2011 r.
postanawia:
wyrazić opinię, że zarzuty protestu wyborczego są
niezasadne.
Uzasadnienie
R. M. w proteście wyborczym wniósł o unieważnienie wyborów do Sejmu i do
Senatu przeprowadzonych 9 października 2011 r. i wyznaczenie nowego terminu
wyborów z następujących powodów:
1) naruszenia w dniu wyborów zasady równości, bezpośredniości i tajności
głosowania w wyborach do Sejmu wyrażonej w art. 96 ust. 2 Konstytucji RP
2
przez umożliwienie wyborcom głosowania przez pełnomocników i
korespondencyjnie;
2) naruszenia w dniu wyborów zasady bezpośredniości i tajności głosowania w
wyborach do Senatu wyrażonej w art. 97 ust. 2 Konstytucji RP przez
umożliwienie wyborcom głosowania przez pełnomocników i
korespondencyjnie;
3) niezgodnego z art. 32 ust. 1, 45 ust. 1, 78 i 213 ust. 1 Konstytucji RP w
związku z art. 2 Konstytucji RP, Kodeksu wyborczego z 5 stycznia 2011 r.,
który pozbawia komitety wyborcze prawa do skutecznego odwoływania się
do sądów powszechnych lub administracyjnych od ostatecznej decyzji
Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie rejestracji list kandydatów oraz
pozbawia komitety wyborcze nie mające zarejestrowanych w całym kraju list
kandydatów prawa do bezpłatnych audycji wyborczych i debat
ogólnopolskich;
4) naruszenia zaufania obywateli do demokratycznego państwa prawa w
kwestii prawa wyborczego, czy pozornego działania Sejmu i Senatu,
Trybunału Konstytucyjnego oraz Prezydenta RP – konstytucyjnych organów
państwa oraz Państwowej Komisji Wyborczej w celu zwiększenia frekwencji
wyborczej, kiedy po podliczeniu wszystkich oddanych głosów przez PKW
okazało się, że oddano 680.542 głosów nieważnych, co stanowi prawie
4,52% wszystkich oddanych głosów w tegorocznych wyborach do Sejmu i
ma ogromny wypływ na wynik wyborów, a nawet zmianę zwycięzcy w
tegorocznych wyborach do Sejmu.
Państwowa Komisja Wyborcza wniosła o pozostawienie protestu bez
dalszego biegu, gdyż jego zarzuty nie dotyczą podstaw protestu wyborczego
określonych w art. 82 w związku z art. 243 § 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. –
Kodeks wyborczy. W odniesieniu do rejestracji list kandydatów Komitetu
Wyborczego […] wskazano, że dowodem zarejestrowania list kandydatów
popartych podpisami co najmniej w połowie okręgów wyborczych jest
zaświadczenie Państwowej Komisji Wyborczej o którym mowa w art. 210 § 3
Kodeksu wyborczego. Wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczyć może tylko
3
istniejącego już w chwili składania wniosku stanu posiadania zarejestrowanych list
kandydatów, wymaganego w art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego. Do 30 sierpnia
2011 r. listy kandydatów Komitetu poparte podpisami wyborców zostały
zarejestrowane w 19 okręgach wyborczych. 1 września 2011 r. zarejestrowano listę
kandydatów w okręgu wyborczym nr […] a 5 września 2011 r. zarejestrowano listę
kandydatów w okręgu wyborczym nr […]. Nie jest zasadny pogląd protestu, że w 40
dniu przed dniem wyborów zainteresowany komitet wyborczy może legitymować
się tylko zgłoszeniami w okręgowych komisjach wyborczych list kandydatów z
wykazami poparcia, zaś po zarejestrowaniu tych list w czasie po upływie tego
terminu ma prawo oczekiwać wydania mu, na podstawie wniosku nadanego w tym
terminie na poczcie, zaświadczenia, o którym mowa w art. 210 § 3 Kodeksu
wyborczego i następnie może zgłaszać listy kandydatów nie poparte podpisami
wyborców oraz liczyć na ich zarejestrowanie.
Prokurator Generalny wniósł o pozostawienie protestu bez dalszego biegu,
gdyż sformułowane przez protestującego zarzuty wykraczają poza zakres
przedmiotowy protestu wyborczego określony w art. 82 § 1 Kodeksu wyborczego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
I.
W zakresie dwóch pierwszych zarzutów protestu wyborczego dotyczących
głosowania przez pełnomocnika i korespondencyjnie należy stwierdzić, że są
niezasadne z następujących powodów. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 lipca
2011 r. orzekł, że przepisy ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U.
nr 21, poz. 112 ze zm.) w tym zakresie nie są niezgodne z przepisami Konstytucji,
w tym wskazanymi w proteście (art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 2). Trybunał stwierdził, że
przepisy dotyczące instytucji pełnomocnika są zgodne z zasadą równości praw
wyborczych oraz z zasadą bezpośredniości wyborów. Głosowanie przez
pełnomocnika jest jedną z alternatywnych form głosowania, a tym samym jest
dodatkową gwarancją korzystania przez obywateli z czynnego prawa wyborczego.
Nie oznacza przeniesienia na pełnomocnika praw wyborczych przysługujących
4
osobie, która pełnomocnictwa udziela. Pełnomocnictwo obejmuje upoważnienie
pełnomocnika do oddania głosu w wyborach zgodnie z wolą mocodawcy i w jego
imieniu. Brak możliwości kontroli czynności dokonanej przez pełnomocnika, czyli
treści oddanego głosu, wynika z zasady tajności głosowania i rodzi konieczność
oparcia pełnomocnictwa na relacji szczególnego zaufania między wyborcą i jego
pełnomocnikiem. Głosowanie przez pełnomocnika ułatwia (a niekiedy nawet
umożliwia) udział w wyborach osobom niepełnosprawnym lub w podeszłym wieku,
przerzucając jednak na nie ciężar znalezienia osoby godnej zaufania. Głosowanie
przez pełnomocnika przyjęte jest w innych państwach Unii (Belgia, Francja,
Holandia czy Wielka Brytania). Trybunał orzekł, że instytucja pełnomocnika do
oddania głosu jest zgodna z zasadą bezpośredniości wyborów. Już poprzednie
przepisy zezwalały wyborcy niepełnosprawnemu na uzyskanie pomocy innej osoby
przy akcie głosowania, z wykluczeniem członków komisji wyborczej i mężów
zaufania. Głosowanie przez pełnomocnika nie jest też sprzeczne z zasadą
równości wyborów w sensie formalnym. Pełnomocnik oddaje głos w imieniu
wyborcy, a nie swoim. Zobowiązany jest do głosowania zgodnie z wolą wyborcy –
mocodawcy. Regulacja instytucji pełnomocnika do oddania głosu stanowi
ustawowo dokładnie wytyczony wyjątek od zasady zapisanej w art. 38 § 1 Kodeksu
wyborczego, że w wyborach powszechnych głosuje się osobiście. Pełnomocnictwa
może udzielić wyborca o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnoprawności.
Głosowanie przez pełnomocnika jest ściśle sformalizowane i jednocześnie zawiera
zabezpieczenia przed możliwymi nadużyciami instytucji pełnomocnika do oddania
głosu (art. 54 i następne Kodeksu wyborczego).
Głosowanie korespondencyjne umożliwia oddanie głosu wyborcom
przebywającym za granicą, którym trudno dotrzeć do obwodowych komisji
wyborczych odległych od ich miejsca zamieszkania lub pobytu. Nie jest niezgodne
z zasadą tajności wyborów. Dla wyborcy tajność głosowania jest opcją, nie
obowiązkiem. Koperty zwrotne konsul przekazuje bez otwierania do komisji
obwodowej, która wrzuca je do urny wyborczej, a jeśli zostaną dostarczone po
zakończeniu głosowania niszczy je bez otwierania. Głosowanie za pośrednictwem
poczty dopuszczalne jest w innych państwach. Wprowadzenie tej formy głosowania
5
było postulowane do lat przez osoby i instytucje (Rzecznika Praw Obywatelskich,
Państwową Komisję Wyborczą).
II.
Zrzut trzeci dotyczy niezgodności z Konstytucją Kodeksu wyborczego wobec
braku możliwości odwołania i sądowej kontroli decyzji (uchwał) odmawiających
rejestracji list komitetu wyborczego. W ocenie składu rozpoznającego protest
badanie zgodności z Konstytucją RP regulacji Kodeksu wyborczego wykracza poza
przewidziany tą ustawą przedmiot i granice protestu wyborczego - art. 82 Kodeksu
wyborczego w związku z art. 101 ust. 2 Konstytucji (postanowienia Sądu
Najwyższego: z 8 listopada 2005 r., III SW 142/05; z 27 listopada 2007 r., III SW
55/07). Zgodnie z art. 100 ust. 3 Konstytucji zasady i tryb zgłaszania kandydatów i
przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa, co
oznacza, że w tym zakresie jest to domena ustawy zwykłej. Art. 2 Konstytucji jest
normą ogólną a jednocześnie jej art. 100 ust. 3 zawiera normę szczególną, która
zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzenia wyborów oraz warunki
ważności wyborów przekazuje ustawie zwykłej. Z braku w Kodeksie wyborczym
regulacji (pozytywnej) o sądowej kontroli uchwał Państwowej Komisji Wyborczej w
sprawie rejestracji list kandydatów nie wynika naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji,
gdyż regulacja ta jest w tym zakresie jednakowa dla wszystkich komitetów
wyborczych. Państwa Komisja Wyborcza w sprawie rejestracji list kandydatów nie
wydaje decyzji administracyjnych. Nie działa też jako pierwsza instancja, dlatego
nie można uznać, że regulacja Kodeksu wyborczego stanowiąca, iż od
postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny (art.
218 § 2), narusza przepis art. 78 Konstytucji. Prawo wyborcze jest częścią prawa
publicznego, stąd trudno też przyjąć naruszenie prawa do sądu w rozumieniu art.
45 ust. 1 Konstytucji, jako że chodzi w nim o indywidualne sprawy sądowe
(administracyjne). Ustawodawca przyjął, że kontrolę w sprawie wyborów będzie
realizował Sąd Najwyższy (art. 101 Konstytucji). Na tle regulacji Kodeksu
wyborczego prawo do skargi do sądu jest bezpośrednio przewidziane w
określonych przypadkach; na przykład prawo do skargi do Sądu Najwyższego na
6
postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej o odmowie przyjęcia zawiadomienia
o utworzeniu komitetu wyborczego (art. 205 Kodeksu wyborczego) albo prawo do
protestu wyborczego do Sądu Najwyższego na podstawie art. 82 w związku z art.
241 i nast. Kodeksu wyborczego. Inną rzeczą są granice i treść tego prawa.
Kwestia ta ujawnia się w związku z zarzutem protestu dotyczącym odmowy
rejestracji list Komitetu Wyborczego […]. W ocenie składu protest wyborczy w tym
zakresie nie powinien pozostać bez rozpoznania. Kwestia wstępna dotyczy granic
protestu wyborczego. Z art. 82 § 1 Kodeksu wyborczego wynika ograniczenie
przedmiotu protestu. Protest wszak może być wniesiony „przeciwko ważności
wyborów, ważności wyborów w okręgu lub wyborowi określonej osoby”. Jest to
pierwsze – natury teleologicznej – ograniczenie. Drugie odnosi się do przepisów
Kodeksu „dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników
wyborów, mającego wpływ na wynik wyborów”. Rozważany problem powstaje na
tle językowej nieokreśloności, a w każdym razie z braku ścisłego określenia
zakresu przepisów kodeksu „dotyczących głosowania”. „Dotyczą” głosowania
przepisy które wprost odnoszą się do głosowania jako określonej czynności
procesu wyborczego. Przepisy te najczęściej są wyodrębnione w rozdziale
poświęconym ściśle głosowaniu, np. „przepisy wspólne dla głosowania” (rozdział 6
Dział I), „Głosowanie przez pełnomocnika” (rozdział 7 Dział 1), „Głosowanie
korespondencyjne w obwodach głosowania utworzonych za granicą” (rozdział 8
Dział I) czy „Karty do głosowania” (rozdział 4 Dział III) oraz „Sposób głosowania i
warunki ważności głosu” (rozdział 5 Dział III). Jednakże „dotyczyć” wedle
językowego sensu, znaczy to samo, co „odnosić się do czegoś” albo „mieć z czymś
związek”. Trzeba w związku z tym zauważyć, że do głosowania odnoszą się i na
pewno mają związek z głosowaniem także inne – oprócz wyżej wymienionych –
przepisy Kodeksu wyborczego, np. przepisy określające Prawa wyborcze (rozdział
2 dział I), Obwody głosowania (rozdział 3 Dział I), czy przepisy odnoszące się do
organów wyborczych np. określające kompetencje Państwowej Komisji Wyborczej
(por. np. art. 162 § 1 Kodeksu wyborczego), czy też Obwodowej Komisji Wyborczej,
do której należy „przeprowadzanie głosowania w obwodzie” (rozdział 7 Dział II). Do
powyższej kategorii „dotyczenia” głosowania należą między innymi przepisy
rozdziału 3 Działu III „Zgłoszenie kandydatów na posłów”. Najogólniej rzecz ujmując
7
od prawidłowego zastosowania procedury zgłaszania kandydatów zależy, a w
każdym razie może zależeć, realizacja przepisów określających prawo wybierania
skonkretyzowane ostatecznie w kartach do głosowania będących bezpośrednim
środkiem głosowania. Systematyka Kodeksu wyborczego nie daje zatem
wystarczającego oparcia dla pewnego wskazania przepisów, które dlatego
dotyczyłyby głosowania w rozumieniu art. 82 § 1 Kodeksu, że znajdują się w
wyodrębnionej grupie przepisów poświęconych głosowaniu jako określonej fazy
przeprowadzania wyborów. Takiej systematyzacji procesu wyborczego w
przepisach Kodeksu wyborczego nie udało się przeprowadzić. Można to odczytać
także ze sposobu ujęcia zakresu Kodeksu w jego najogólniejszej formule, zawartej
w art. 1, w której „głosowania” nie wyodrębniono z kategorii zasad i trybu
zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunków ważności wyborów.
Przeciwko tezie, która ograniczałaby krąg przepisów Kodeksu dotyczących
głosowania w rozumieniu art. 82 § 1 Kodeksu do tych tylko, które bezpośrednio
określają czynności fazy głosowania, przemawia także dookreślenie zakresu
postępowania w sprawie protestu wynikające z art. 243 § 2 Kodeksu. Z przepisu
tego wynika, że nie może być przedmiotem protestu sprawa, co do której
w Kodeksie przewiduje się możliwość wniesienia przed dniem głosowania skargi
lub odwołania do sądu lub do Państwowej Komisji Wyborczej. Sens tej regulacji
musi odnosić się do „sprawy” dotyczącej przepisów określających czynności
poprzedzające procedury głosowania wyborczego. Tylko bowiem w fazach procesu
wyborczego wcześniejszych niż faza głosowania przewiduje się określone środki
odwoławcze. Jest to zresztą pragmatyczną koniecznością, gdyż weryfikacja
czynności bezpośrednio dotyczących głosowania w procedurze skargi lub
odwołania do sądu lub do Państwowej Komisji Wyborczej musiałaby zajmować
jakiś czas, którego w czasie głosowania a przed ustaleniem wyników głosowania
już nie ma. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym protest zarzucający
naruszenie przepisów Kodeksu dotyczących zgłoszenia przez Komitet Wyborczy
kandydatów na posłów miał na uwadze istotność postępowania w sprawie
protestów w sprawowaniu przez Sąd Najwyższy wyznaczonej mu w Konstytucji RP
właściwości stwierdzenia ważności wyborów do Sejmu i Senatu (art. 101 ust. 1
i ust. 2 Konstytucji). Wyborcy przysługuje konstytucyjne prawo do zgłoszenia
8
protestu, opinie wydawane w wyniku rozpoznania protestu są – oprócz
sprawozdania z wyborów – niezbędnymi przesłankami rozstrzygania przez Sąd
Najwyższy o ważności wyborów (art. 244 § 1 Kodeksu wyborczego).
Nierozpoznanie wniesionego protestu ograniczałoby zatem wykonanie przez Sąd
Najwyższy jego konstytucyjnie wyznaczonego zadania, jeżeli protest dotyczy
istotnego i powiązanego z głosowaniem zdarzenia wyborczego, co do którego nie
zachodziła możliwość sprawdzenia postawionego zarzutu w toku procesu
wyborczego. W rozpatrywanym przypadku protest dotyczy realizacji przez Komitet
wyborczy określonego w art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego uprawnienia do
zgłoszenia list kandydatów bez poparcia zgłoszenia podpisami wyborców.
Uprawnienie to, w jego konstrukcji dookreślonej w art. 210 § 3 kodeksu,
sprzęgnięte zostało z kompetencją Państwowej Komisji Wyborczej do wydania
odpowiedniego zaświadczenia stwierdzającego uprawnienie komitetu wyborczego.
Niewydanie przez Państwową Komisję Wyborczą przedmiotowego zaświadczenia,
według wnoszącego protest, spowodowało naruszenie uprawnienia Komitetu
wyborczego z konsekwencją wyłączenia go z udziału w głosowaniu w znacznej
części okręgów wyborczych. Przedmiot protestu wprost odnosi się do procedury
zgłoszenia kandydatów na posłów. Wskazane konsekwencje naruszenia tej
procedury bezpośrednio dotyczą głosowania, skoro chodzi m.in. o wadliwe, według
wnoszącego protest, sporządzenie kart do głosowania (poz. art. 223 i art. 224
Kodeksu). Nie ma racji stanowisko, wskazujące art. 243 § 2 Kodeksu jako
podstawę pozostawienia protestu bez dalszego biegu z tego powodu, że w danej
sprawie zachodziła możliwość wniesienia odwołania do Państwowej Komisji
Wyborczej. Przedmiotem określonej protestem sprawy nie jest bowiem
postępowanie przed okręgową komisją wyborczą z możliwością odwołania do
Państwowej Komisji Wyborczej w trybie przepisów art. 218 § 1 i 2 Kodeksu, ale
jest nim odmowa Państwowej Komisji Wyborczej wydania zaświadczenia
określonego w art. 210 § 3 Kodeksu, na którą to odmowę w przepisie Kodeksu
wyborczego nie przewidziano żadnych środków zaskarżenia. Z powyższych
przyczyn Sąd Najwyższy uznał, że protest zarzucający naruszenie art. 210 § 3
Kodeksu wyborczego mieści się w granicach protestu wyborczego określonych w
art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu oraz, że rozpoznanie postawionego zarzutu, jakoby
9
Komitet Wyborczy […] został pozbawiony upoważnienia do zgłoszenia list
kandydatów w trybie art. 210 § 2 Kodeksu na skutek bezzasadnej odmowy
Państwowej Komisji Wyborczej wydania odpowiedniego zaświadczenia, jest
niezbędne dla rozstrzygania przez Sąd Najwyższy w składzie całej Izby Pracy
Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych o ważności wyborów do Sejmu.
Niesporne jest, że Komitet Wyborczy […] zgłosił listy kandydatów na posłów
do Sejmu w 25 okręgach wyborczych z podpisami wyborców. Listy z podpisami co
najmniej 5.000 wyborców zostały zarejestrowane w 19 okręgach wyborczych do
godziny 2400
30 sierpnia 2011 r., czyli w 40 dniu przed dniem wyborów
(przeprowadzonych 9 października 2011 r.). Po 30 sierpnia 2011 r. zarejestrowano
także zgłoszenia list jeszcze w 2 okręgach wyborczych (1 i 5 września 2011 r.).
Łącznie zarejestrowano listy Komitetu z podpisami poparcia wyborców w 21
okręgach wyborczych. Listy które nie miały poparcia 5 000 wyborców nie zostały
zarejestrowane. Na podstawie akt spraw III SW 85/11 i III SW 12/01 oraz informacji
Państwowej Komisji Wyborczej można ustalić, że Komitet do 30 sierpnia 2011 r.
zgłosił też listy kandydatów na posłów do Sejmu w 2 okręgach wyborczych bez
poparcia zgłoszenia podpisami wyborców (w G. i w B.– pismo PKW z 28
października 2011 r. złożone w sprawie III SW 85/11), natomiast według
pełnomocnika Komitetu w 3 okręgach wyborczych (prócz dwóch wskazanych przez
PKW także w P. – jego pismo z 31 października 2011 r. złożone w sprawie III SW
85/11), co spotkało się z odmową rejestracji tych list z braku zaświadczenia
Państwowej Komisji Wyborczej o zarejestrowaniu list z poparciem wyborców w 21
okręgach wyborczych. Komitet Wyborczy 6 i 7 września 2011 r. zgłosił jeszcze listy
kandydatów na posłów do Sejmu w 10 okręgach wyborczych bez poparcia
zgłoszeń podpisami wyborców, które również nie zostały zarejestrowane.
Niespornym jest, że Komitet Wyborczy […] 30 sierpnia 2011 r. wysłał pocztą do
Państwowej Komisji Wyborczej wniosek o wydanie zaświadczenia o
zarejestrowaniu list kandydatów co najmniej w połowie okręgów wyborczych.
Wniosek ten Państwowa Komisja Wyborcza otrzymała 1 września 2011 r.
Protest wyborczy co do odmowy rejestracji list Komitetu Wyborczego […] nie
zasługuje na uwzględnienie. Komitet Wyborczy nie złożył Państwowej Komisji
Wyborczej do 40 dnia przed dniem wyborów wniosku o wydanie zaświadczenia o
10
którym mowa w art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego, czyli potwierdzającego
uprawnienie do zgłaszania dalszych list bez poparcia podpisami wyborców.
Stanowi to zasadniczy powód uznania protestu za niezasadny. Komitet Wyborczy
wniosek o wydanie zaświadczenia nadał na poczcie 30 sierpnia 2011 r. i do
Państwowej Komisji Wyborczej dotarł 1 września 2011 r., a więc po terminie
określonym w art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego. Wniosek o wydanie
zaświadczenia powinien być złożony bezpośrednio Państwowej Komisji Wyborczej.
Potwierdza to przepis art. 9 Kodeksu wyborczego jednoznacznie określający
wiążącą normę w tym zakresie. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w kodeksie jest
mowa o upływie terminu do wniesienia dokumentu do organu wyborczego należy
przez to rozumieć dzień złożenia dokumentu organowi wyborczemu. Wniosek o
wydanie zaświadczenia złożono zatem po terminie. Warunek wystąpienia z
wnioskiem o wydanie zaświadczenia w terminie określonym w art. 210 § 3 w
związku z art. 9 Kodeksu wyborczego stanowił warunek sine qua non rejestracji
tych list kandydatów, które zgłoszono bez poparcia podpisami wyborców. Kodeks
wyborczy przewiduje dwa tryby zgłaszania list kandydatów na posłów w okręgach
wyborczych. Pierwszy z podpisami co najmniej 5 000 wyborców i drugi dotyczący
zgłoszenia dalszych list bez poparcia podpisami wyborców, jednak te drugie
zgłoszenia będą uprawnionymi (dobrymi) zgłoszeniami, gdy komitet wyborczy
zarejestruje listy kandydatów co najmniej w połowie okręgów wyborczych. Termin
zgłoszeń jest jednaki i nieprzekraczalny dla list pierwszych i drugich, czyli godzina
2400
w 40 dniu przed dniem wyborów (art. 211 § 1). Zgłoszenia w drugim trybie
warunkuje wystąpienie przez zainteresowany komitet wyborczy do Państwowej
Komisji Wyborczej o wydanie zaświadczenia o zarejestrowaniu list kandydatów co
najmniej w połowie okręgów wyborczych. Zaświadczenie nie jest jednak nośnikiem
uprawnienia do zgłaszania list bez poparcia podpisami wyborców, gdyż
uprawnienie to wynika z zarejestrowania list kandydatów co najmniej w połowie
okręgów wyborów a nie z faktu sporządzenia zaświadczenia. Zaświadczenie nie
musi być wydane przed nieprzekraczalnym terminem określonym w ustawie do
zgłaszania list kandydatów - art. 211 § 1. Przyjęty w ustawie zwrot o zgłaszaniu list
„na podstawie zaświadczenia Państwowej Komisji Wyborczej” (art. 210 § 3)
oznacza zgłaszanie list na podstawie uprawnienia wynikającego ze spełnienia
11
warunku określonego w art. 210 § 2, co oznacza, że zaświadczenie fizycznie nie
musiało być wydane przed upływem nieprzekraczalnego terminu z art. 211 § 1 do
zgłaszania list kandydatów do okręgowych komisji wyborczych. Zaświadczenie
jedynie potwierdza (dokumentuje) uprawnienie z art. 210 § 2 i skoro rejestracja
zgłoszeń może następować już po terminie z art. 211 § 1, to również sprawdzenie
tego uprawnienia może nastąpić po tym terminie. W ocenie składu rozpoznającego
protest zastosowanie prawa przez Państwową Komisję Wyborczą zdominowała
wykładnia literalna (gramatyczna) ustawy, na której nie można było poprzestać,
gdyż mogła prowadzić do zróżnicowania sytuacji faktycznej i prawnej komitetów i
już tylko na tej płaszczyźnie wykładnia ta mogła być kwestionowana. Oczywistym
jest, że komitet wyborczy nie rejestrował list kandydatów, lecz tylko je zgłaszał,
natomiast to okręgowe komisje wyborcze rejestrowały zgłoszenia list albo
odmawiały ich rejestracji. Ustawa nie określa przy tym terminu w którym po
przyjęciu zgłoszenia okręgowa komisja wyborcza miała zdecydować o rejestracji
listy. Poprzestanie tylko na literalnym odczytaniu art. 210 § 2 prowadzić mogło więc
do stawiania dalszych nieuprawnionych warunków o konieczności zarejestrowania
przed terminem z art. 211 § 1 list kandydatów co najmniej w połowie okręgów
wyborczych, a także do stanowiska, że rejestracja dalszych list bez poparcia
zgłoszenia podpisami wyborców możliwa była tylko w oparciu o zaświadczenie
posiadane (fizycznie). Skoro do godziny 2400
w 40 dniu przed dniem wyborów
można było zgłosić listy z podpisami poparcia, to nie można wymagać aby komitet
wyborczy posiadał zaświadczenie przed tym terminem jako warunek zgłoszenia
dalszych list, czyli bez poparcia podpisami wyborców. Uprawnienie do zgłoszenia
list bez poparcia wynika ze zgłoszenia list z poparciem w 21 okręgach wyborczych,
zatem uprawnienie to może być stwierdzone po godzinie 2400
w 40 dniu przed
dniem wyborów. Mylne byłoby jednak zapatrywanie, że traciłby na znaczeniu sam
wniosek o wydanie zaświadczenia. Wniosek o wydanie zaświadczenia jest
warunkiem koniecznym (sine qua non) rejestracji list zgłoszonych bez poparcia
podpisami wyborców. To, że zaświadczenie nie musi być wydane komitetowi
wyborczemu do godziny 2400
w 40 dniu przed dniem wyborów, nie oznacza, że
sam wniosek o zaświadczenie był zbędny lub nie miał znaczenia. Na taką oceną
nie pozwala ustawa Kodeks wyborczy. Zaświadczenie potwierdza bowiem
12
uprawnienie na podstawie którego dalsze listy kandydatów bez poparcia podpisami
wyborców mogą być zarejestrowane w innych okręgowych komisjach wyborczych.
Rejestracja list bez poparcia podpisami wyborców zależy od zaświadczenia, a to
zależy od wniosku złożonego w terminie Państwowej Komisji Wyborczej. Innymi
słowy wniosek złożony po terminie oznacza, że komitet wyborczy traci uprawnienie
z art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego, nawet gdy okręgowe komisje wyborcze
zarejestrowały listy kandydatów co najmniej w połowie okręgów wyborczych
dopiero po terminie z art. 211 § 1 Kodeksu wyborczego, czyli po terminie do
zgłaszania list kandydatów do okręgowych komisji wyborczych. W ocenie składu
rozpoznającego protest formą odmowy wydania zaświadczenia powinna być
uchwała Państwowej Komisji Wyborczej zgodnie z art. 161 § 5 Kodeksu
wyborczego, jako że przepis ten stanowi, że Komisja podejmuje uchwały w
zakresie swoich ustawowych uprawnień. O trybie zgłaszania list kandydatów z
podpisami poparcia (pierwszym) albo bez podpisów poparcia (drugim) decyduje
zgłaszający listy komitet wyborczy. W odniesieniu do sytuacji Komitetu Wyborczego
[…] dwie listy zgłoszone w drugim trybie (bez podpisów poparcia) do godziny 2400
30 sierpnia 2011 r. nie mogły być zarejestrowane, gdyż Komitet Wyborczy nie
spełnił warunku podstawowego, czyli nie wystąpił o wydanie zaświadczenia do
Państwowej Komisji Wyborczej w terminie określonym w art. 210 § 3 Kodeksu
wyborczego. Czym innym jest wniosek o wydanie zaświadczenia i czym innym
samo zaświadczenie. Rejestrację list zgłoszonych bez wykazów poparcia
warunkował wniosek o wydanie zaświadczenia. Natomiast zgłoszone po terminie
30 sierpnia 2011 r. listy bez poparcia podpisami wyborców (w 10 okręgach) nie
mogły być zarejestrowane, także jako wniesione po nieprzekraczalnym terminie do
zgłaszania list, określonym w art. 211 § 1 Kodeksu wyborczego.
Inny był przedmiot sprawy rozpoznanej przez Sąd Najwyższy
postanowieniem z 16 listopada 2005 r., III SW 120/05, gdyż protest wyborczy
okazał się wówczas niezasadny z braku przesłanek przestępstwa w odmowie
wydania zaświadczenia o zarejestrowaniu list okręgowych, natomiast obecny
protest został uznany za niezasadny z braku złożenia Państwowej Komisji
Wyborczej w terminie z art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego wniosku o wydanie
13
zaświadczenia. W sprawie III SW 120/05 Sąd Najwyższy nie analizował też szerzej
znaczenia zaświadczenia i rejestracji zgłoszenia bez zaświadczenia.
III.
Określona ilość głosów nieważnych w skali kraju (4,52%) nie jest sama w
sobie przesłanką do kwestionowania wyborów. Głosy nieważne w wyborach nie są
sytuacją szczególną i przewiduje je Kodeks wyborczy. Ilość głosów nieważnych i
wyniki wyborów to suma wyników z protokołów głosowania w obwodowych
komisjach wyborczych. Protest poprzestaje na ogólnej ocenie (konstatacji). Nie
formułuje natomiast konkretnych zarzutów oraz nie przedstawia (wskazuje)
dowodów (art. 241 § 3 Kodeksu wyborczego), które pozwalałyby stwierdzić
naruszenie przepisów o głosowaniu, ustalaniu wyników głosowania i wpływu
nieważnych głosów na wynik wyborów.
IV.
Poza granicami protestu wyborczego (art. 82 Kodeksu wyborczego) jest
zarzut kwestionujący prawidłowość regulacji z art. 252 Kodeksu wyborczego o
prawie do nieodpłatnego rozpowszechniana audycji wyborczych w programach
publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych ogólnokrajowych – jeżeli komitet
wyborczy zarejestrował swoje listy kandydatów co najmniej w połowie okręgów
wyborczych.
Z tych motywów orzeczono jako w sentencji, stosownie do art. 242 § 2
Kodeksu wyborczego.