Uchwała SN z 25 czerwca 2008, sygn. III CZP 37/08
Data orzeczenia
25 czerwca 2008
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Cywilna, Wydział III
Przewodniczący
SSN Gerard Bieniek
Tagi
Podstawa prawna
Sędzia SN Gerard Bieniek (przewodniczący)
Sędzia SN Marian Kocon (sprawozdawca)
Sędzia SN Katarzyna Tyczka-Rote
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy W. przeciwko Krzysztofowi B.
o eksmisję, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 25
czerwca 2008 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy we
Wrocławiu postanowieniem z dnia 14 grudnia 2007 r.:
"Czy uchwała rady gminy wydana na podstawie przepisu art. 21 ust. 1 pkt 3
ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie
kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. poz. 266, ze zm.), będąca aktem prawa
miejscowego, przewidująca w sposób niestanowczy możliwość zawarcia umowy
najmu konkretnego lokalu mieszkalnego między gminą a osobą spełniającą
wszelkie kryteria wskazane w tej uchwale może być dla tej osoby źródłem
roszczenia o zawarcie umowy najmu tego lokalu, czy też kontroli sądu
powszechnego podlega jedynie odmowa zawarcia umowy najmu pomiędzy gminą a
taką osobą pod kątem zgodności zachowania gminy ze społeczno-gospodarczym
przeznaczeniem prawa i zasadami współżycia społecznego (art. 5 k.c.)?"
podjął uchwałę:
Uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym
zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr
31, poz. 266 ze zm.) nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy
najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria przewidziane w tej
uchwale.
Uzasadnienie
Sąd Rejonowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2007 r. utrzymał w
całości w mocy wyrok zaoczny tego Sądu z dnia 27 lipca 2006 r., którym nakazał
pozwanemu wydać powodowej Gminie bliżej określony lokal mieszkalny.
Jednocześnie orzekł, że pozwanemu przysługuje prawo do lokalu socjalnego i
wstrzymał wykonanie wydania lokalu do czasu złożenia przez Gminę oferty
zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Ustalono, że powodowa Gmina w 1995 r.
zawarła z Józefą U. umowę najmu lokalu mieszkalnego, w której pozwany został
wskazany jako osoba uprawniona do wspólnego z nią zamieszkania. Pozwany wraz
z najemczynią mieszkał w tym lokalu do chwili jej śmieci (2005 r.). W tym czasie
opiekował się najemczynią oraz dbał o stan mieszkania. Obecnie pozostaje w
konkubinacie i z tego związku ma dwumiesięczne dziecko.
Rozpoznając apelację pozwanego, Sąd Okręgowy powziął poważną
wątpliwość odzwierciedloną w treści przytoczonego na wstępie zagadnienia
prawnego, przedstawionego Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Istota przedstawionego zagadnienia prawnego sprowadza się do
rozstrzygnięcia kwestii, czy uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 21 ust. 1
pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,
mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz.U.
2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. – dalej: "u.o.p.l.") stanowi podstawę roszczenia o
zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria
przewidziane w tej uchwale. Sąd Okręgowy podstawy tego roszczenia poszukiwał w
art. 4 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l., a także w uchwale podjętej przez radę
gminy.
Artykuł 4 u.o.p.l. określa w sposób ogólny, programowy, zadania gmin
związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Ze
sposobu ujęcia tej regulacji należy wnosić, że ustawodawca świadomie odszedł od
sformułowań użytych w art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali
mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (jedn. tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 120, poz.
787 ze zm.), które wzbudziły wątpliwości w kwestii powstawania roszczenia o
zawarcie umowy najmu lokalu należącego do gminnych zasobów mieszkaniowych.
W orzecznictwie i doktrynie ostatecznie odrzucono wówczas stanowisko o
przysługiwaniu tego roszczenia wprost z art. 4 ustawy o najmie lokali (por.
orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1995 r., K 4/95, OTK
Zb.Urz. 1995, nr 2, poz. 11 oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia
1997 r., III CZP 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 104 i z dnia 5 listopada 1997 r., III ZP
37/97, OSNAPUS 1998, nr 7, poz. 200). Tym bardziej więc tego stanowiska nie
można wywodzić z art. 4 u.o.p.l., który w ogólnym sformułowaniu ustanawia nowe
zadanie własne gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy
poprzednio przepis bardziej stanowczo i w sposób niejako zindywidualizowany
stanowił o „zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty
mieszkaniowej”. Pewna stanowczość ujęcia dostrzegalna jest wprawdzie w art. 4
ust. 2 u.o.p.l., stosownie do którego gmina „zapewnia lokale”, jednak unormowanie
to dotyczy jedynie lokali socjalnych i zamiennych, a ponadto obowiązek gminy nie
ma charakteru ogólnego, lecz jest realizowany „na zasadach i w wypadkach
przewidzianych w ustawie”. Z tak sformułowanego przepisu nie można zatem
wprost wywodzić roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z
gminnych zasobów mieszkaniowych.
Samoistnego źródła roszczenia nie stanowią także art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust.
3 u.o.p.l. Artykuł 21 ust. 1 pkt 2 dotyczy uchwalania zasad wynajmowania lokali,
przy czym konkretyzacja przedmiotu tych zasad nastąpiła w ust. 3. Z użycia słowa
„zasady” należy wnosić o ogólnym, kierunkowym działaniu art. 21 ust. 1 pkt 2
u.o.p.l., z którego nie można wyprowadzać konkluzji o powstaniu roszczenia o
zawarcie umowy najmu konkretnego lokalu. Poza tym, uchwała rady gminy, podjęta
w wykonaniu ustawowej delegacji przewidzianej w art. 21, także określa jedynie
zasady wynajmowania lokali. (...)
Tych wniosków nie podważa treść art. 21 ust. 3 u.o.p.l., nie można bowiem
wywodzić powstania prawa podmiotowego z samego odwołania się w tym przepisie
do konieczności ustalenia w uchwale rady gminy m.in. wysokości dochodu
gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub w podnajem lokalu
na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunków zamieszkiwania
kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, kryteriów wyboru osób, którym
przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i
lokalu socjalnego, trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali
zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposobu poddania
tych spraw kontroli społecznej, czy też zasad postępowania w stosunku do osób,
które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem
nie wstąpiły po śmierci najemcy.
Przechodząc do rozstrzygnięcia kwestii, czy spełnienie wymagań wskazanych
w uchwale rady gminy stwarza po stronie członka wspólnoty samorządowej
roszczenie o zawarcie umowy najmu lokalu, nie można pomijać, że rada gminy
dysponuje jedynie delegacją ustawową do określania zasad wynajmowania lokali,
obejmujących „w szczególności” kwestie wymienione w art. 21 ust. 3. Działania rady
gminy nie mogą zatem wykraczać poza sferę ustalania tych zasad i sięgać do
wywoływania skutków w dziedzinie konkretnych aktów gospodarowania zasobem
mieszkaniowym gminy, podejmowanie bowiem czynności w tym zakresie należy nie
do rady, lecz do organu wykonawczego gminy. Tymczasem przyjęcie, że wprost z
uchwały wynika po stronie obywatela roszczenie o zawarcie umowy najmu
prowadziłoby do odjęcia organowi wykonawczemu rzeczywistej możliwości
prowadzenia gospodarki mieszkaniowej; jego rola sprowadzałaby się do złożenia
oświadczenia woli w przedmiocie nawiązania stosunku najmu, niejako
wymuszonego koniecznością wykonania powstałego już wcześniej obowiązku
określonego w treści roszczenia. Taki stan rzeczy nie mieści się w granicach
ustawowej delegacji udzielonej radom gmin w art. 21 u.o.p.l., w orzecznictwie
bowiem rygorystycznie rozumiana jest możliwość ingerencji przez jeden organ
gminy w uprawnienia innego organu (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 11
stycznia 1995 r., III ARN 76/94, OSNAPUS 1995, nr 11, poz. 128 i z dnia 8 lutego
1996 r., III ARN 64/95, OSNAPUS 1996, nr 16, poz. 218). Wprawdzie już ustalenie
zasad wynajmowania lokali prowadzi do ograniczenia swobody gminy w doborze
przyszłych najemców, jednak w zakresie wynikającym z art. 21 jest to uzasadnione
koniecznością stosowania czytelnych, przyjętych ze społeczną aprobatą zasad
korzystania z komunalnych zasobów mieszkaniowych. Ograniczenia te nie mogą
jednak wykraczać poza ramy określone w art. 21 i być konkretyzowane – w
granicach delegacji – w uchwale rady gminy. (...)
Z tych względów podjęto uchwałę, jak na wstępie.