Wyrok z 27 czerwca 2025, sygn. XVII AmW 24/23
Sygn. akt XVII AmW 24/23
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 27 czerwca 2025 r.
Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:
|
Przewodniczący – |
sędzia SO Anna Gałas |
|
Protokolant – |
sekretarz sądowy Dominika Zajdowska |
po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. w Warszawie
na rozprawie
sprawy z odwołania Gminy S.
przeciwko Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B.
z udziałem D. B. (1)
o przywrócenie dostaw wody
na skutek odwołania od decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. z 30 sierpnia 2023 r. Nr (...)
1. uchyla zaskarżoną decyzję;
2. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. na rzecz Gminy S. kwotę 837 zł (osiemset trzydzieści siedem złotych) tytułem kosztów procesu z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, od dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia do dnia zapłaty.
sędzia Anna Gałas
Sygn. akt XVII AmW 24/23
UZASADNIENIE
wyroku z dnia 27 czerwca 2025 r. w całości
Decyzją z dnia 30 sierpnia 2023 r., Nr (...), Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: dyrektor RZGW w B. , organ, pozwany), na podstawie art. 27e ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 537) – (dalej: u.z.z.w.o.ś.), po rozpatrzeniu wniosku D. B. (1) (dalej: zainteresowana) z dnia 11 kwietnia 2023 r., w sprawie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego odcięcia dostawy wody przez Wójta Gminy S. (dalej: gmina, powód, przedsiębiorstwo, skarżący) do nieruchomości położonej przy: (...), (...)-(...) S., nr ewidencyjny (...), obręb 23,
nakazał: przywrócenie dostawy wody do nieruchomości położonej przy (...), (...)-(...) S., nr ewidencyjny (...), obręb 23, przez Urząd Gminy w S. dla ubiegającej się o przywrócenie dostawy wody D. B. (1), w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji.
(decyzja, k. 99 – 102 akt adm.)
Odwołaniem z dnia 13 września 2023 r. Wójt Gminy S. zaskarżył decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. Naruszenie art. 27e ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: u.z.z.w.o.ś), poprzez nakazanie przywrócenie dostaw wody do nieruchomości położonej w (...), (...)-(...) S., pomimo braku spełnienia przez wnioskującą D. B. (1) obowiązku zawarcia umowy na dostawę wody i braku doprowadzenia przyłącza wodnego do stanu zgodnego z przepisami, oraz poprzez wydanie przedmiotowej decyzji pomimo braku weryfikacji spełnienia przez wnioskującą tych wymogów w toku postępowania.
Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji, jako wydanej w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niewykonalnej do dnia wniesienia przedmiotowego odwołania.
(odwołanie, k. 8– 8v akt sąd.)
W odpowiedzi na odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o:
1. oddalenie odwołania w całości;
2. przeprowadzenie dowodów z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej o sygn. (...), które zostały przekazane do sądu wraz z odwołaniem na okoliczność, iż nakazanie w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji przywrócenia dostawy wody do nieruchomości położonej przy (...), (...)-(...) S., nr ewidencyjny (...), obręb (...) dla ubiegającej się Pani D. B. (1) przez Gminę S., jest zasadne;
3. zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów postępowania według norm przepisanych.
(odpowiedź pozwanego na odwołanie, k. 33– 34v akt sąd.)
Zainteresowana, D. B. (1) w odpowiedzi na odwołanie wniosła o:
1. oddalenie odwołania;
2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz zainteresowanej według norm przepisanych.
(odpowiedź zainteresowanej na odwołanie, k. 40 akt sąd.)
Pismem z dnia 11 czerwca 2025 r. powód złożył do akt sprawy wyrok Sądu Rejonowego w Ełku w sprawie o sygn. akt II W 753/23 z dnia 27 sierpnia 2024 r. z uzasadnieniem oraz wyrok Sądu Okręgowego w Suwałkach z dnia 7 listopada 2024 r., które zapadły po dacie wniesienia odwołania, wnosząc o ich dołączenie do akt sprawy na okoliczność potwierdzenia faktu, że przyczyną odcięcia wody pani D. B. (1) na działce (...) położonej w Z. był nielegalny pobór wody, co potwierdza prawomocne orzeczenia o uznaniu wymienionej za winną popełnienia wykroczenia stypizowanego w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
(pismo z dnia 11 czerwca 2025 r. z załącznikami, k. 105-110 akt sąd.)
Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:
Według oświadczeń pisemnych składanych przez D. B. (1) (zam. ul. (...) w S.) jest ona właścicielką nieruchomości położonej w(...), działka nr (...), obręb (...), która była objęta jej wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej.
( okoliczności bezsporne, pismo z dnia 7 grudnia 2021 r. k. 16 akt adm., pismo z datą 11 kwietnia 2023 r. k. 87 akt adm.)
D. B. (1) złożyła do Urzędu Gminy S. wniosek o przyłączenie ww. nieruchomości do sieci wodociągowej, na który Gmina odpowiedziała pismem z dnia 7 grudnia 2021 r. podając warunki techniczne i ogólne przyłączenia do sieci wodociągowej, jakie należy spełnić przy projektowaniu i wykonaniu przyłącza na działce nr (...) obręb(...), gm. S..
(dowód: pismo z dnia 7 grudnia 2021 r., k. 16 akt adm.).
Przedsiębiorstwo, „Protokołem odbioru przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej” z dnia 18 grudnia 2021 r. dokonało odbioru przyłącza wodociągowego na działce wskazanego w nim właściciela posesji D. B. (1), na podstawie warunków przyłącza, przy czym dotyczy wyłącznie przyłącza wodociągowego. Zamontowano wodomierz.
(dowód: Protokół spisany 18 grudnia 2021 r., k. 80 akt adm.).
Następnie powód Gmina S. wielokrotnie wzywała D. B. (1) do podpisania obowiązkowej umowy o zaopatrzenie w wodę, i tak:
Pismem z dnia 7 lipca 2022 r. skierowanym do D. B. (1) powód powołując się na wykonanie i odbiór przyłącza wody zwrócił się z prośbą o podpisanie i odesłanie umowy na pobór wody informując jednocześnie, że umowa jest podstawowym warunkiem poboru wody z gminnego wodociągu.
(dowód: pismo z dnia 7 lipca 2021 r. k. 76 akt adm.)
Pismem z dnia 9 września 2022 r. nazwanym „Ponaglenie do podpisania umowy” powód poinformował D. B. (2) ponownie, że została wysłana do niej umowa o zaopatrzenie w wodę celem jej podpisania lecz do dnia dzisiejszego nie została przedłożona do urzędu i ponownie poinformował, że umowa jest podstawowym warunkiem korzystania z poboru wody z gminnego wodociągu a wskazując na to ponaglił do niezwłocznego dostarczenia podpisanej umowy o zaopatrzenie wodę. Jednocześnie powód poinformował, że sprawa jest pilna a także wskazał na regulacje prawnej w zakresie odpowiedzialności związanej z nielegalnym poborem wody z urządzeń wodociągowych bez uprzedniego zawarcia umowy. Do pisma ponownie dołączono projekt umowy w przygotowanej wersji umowy do podpisania przez oznaczone strony wraz z elementami, które podlegały wypełnieniu.
(dowód: pismo z dnia 9 września 2022 r. k. 77 akt adm.)
D. B. (1) nie podpisała ww. przesłanego jej dokumentu umowy za pismem z dnia 19 września 2022 r. Natomiast D. B. (1) odpowiedziała pismem z datą 19 września 2022 r. do Gminy S. na pismo z dnia 7 lipca 2022 r. oraz ponaglenie wskazując, że zostały skierowane do niej bez zachowania formy zgodnej z k.p.a., wynikającym z braku podstawowej wiedzy odnośnie postępowania kancelaryjnego i wniosła o przesłanie poprawnej formy pisma precyzujący czego pismo dotyczy. Jednocześnie poinformowała Gminę S., że od niespełna roku nie dokonano czynności odbioru przyłącza wodociągowego zgodnie z wymogami i umożliwiającego podpisanie umowy o zaopatrzenie w wodę a także wskazała, że: „w przesłanym druku umowy (niekompletnym) występuje wiele błędów oraz niezgodności z określonymi obowiązkami Gminy S., z których się nie wywiązała”.
(dowód: pismo z dnia 19 września 2022 r. k. 78 akt adm.)
Pismem z dnia 5 października 2022 r. Gmina S. w odpowiedzi na pismo D. B. (1) poinformowała ją, że przyłącze w miejscowości (...) na działce nr (...) została odebrane protokołem odbioru przyłącza z dnia 18 grudnia 2021 r. (załącznik do pisma) i na tej podstawie oraz na podstawie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków została wysłana do adresatki umowa o zaopatrzenie w wodę celem jej podpisania. Ponownie poproszono D. B. (1) o przesłanie podpisanego egzemplarza umowy.
(dowód: pismo z dnia 5 października 2022 r. k. 79 akt adm.)
Pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. powód ponownie przesłał D. B. (1) umowę o zaopatrzenie wodę z prośbą o zapoznanie się z nią i podpisanie w 2 egzemplarzach oraz dostarczenie do Urzędu Gminy S..
(dowód: pismo z dnia 15 grudnia 2022 r. k. 81 akt adm.)
Pismem z dnia 1 marca 2023 r. skierowanym do D. B. (1) powód poinformował, że pismem z 15 grudnia 2022 r. ponownie została wysłana do niej umowa o zaopatrzenie wodę w związku z wykonaniem przyłącza na działce (...) i po raz kolejny zawarł prośbę o dostarczenie podpisanej umowy do Urzędu S. w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Poinformowano także, że zachowanie sprzeczne z przepisami prawa grozi konsekwencjami nie tylko natury cywilno prawnej ale również karnej, w tym o konsekwencji pobierania wody bez uprzedniego zawarcia umowy oraz o możliwości odcięcia dostawy wody. Poinformowano także, że w przypadku dalszego zwlekania z dostarczeniem podpisanej umowy zostanie wszczęte postępowanie.
(dowód: pismo z dnia 1 marca 2023 r. k. 82 akt adm.)
Pismem z dnia 13 marca 2023 r. Gmina S. poinformowała D. B. (3) o zamiarze odcięcia dostawy wody wskazując, że 1 marca 2023 r. zostało wysłane do niej pismo o dostarczenie podpisanej umowy do urzędu. Natomiast w związku z brakiem dostarczenia umowy do Gminy S., Gmina zamierza odciąć dostawę wody do nieruchomości położonej w miejscowości Z., numer działki (...) i w związku z tym poinformowano, że dalszy brak zawarcia umowy w terminie 20 dni od daty doręczenia zawiadomienia doprowadzi do odcięcia wody do tej nieruchomości.
(dowód: pismo z dnia 13 marca 2023 r. k. 83 akt adm.)
W dniu 6 kwietnia 2023 r. nastąpiło odcięcie dostawy wody, w efekcie którego dokonano demontażu zamontowanego wodomierza z jednoczesnym zakorkowaniem podejścia wodomierzowego oraz zamknięciem zasuwy przyłącza wodociągowego na działce nr (...), (dowód: protokół, k. 85 akt adm.)
Gmina S., pismem z 11 kwietnia 2023 r. złożyła ponowne zawiadomienie do Komendy Powiatowej Policji w E. o podejrzeniu popełnienia wykroczenia, w związku ze stwierdzeniem na posesji wnioskodawczyni D. B. (1) nielegalnego poboru wody.
(dowód: pismo z dnia 11 kwietnia 2023 r., k. 86 akt adm.)
Pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r. skierowanym do Urzędu Gminy S., D. B. (1) poinformowała, że w związku z odcięciem wody na działce (...) dnia 6 kwietnia 2023 r. przesyła podpisaną umowę i wzywa do natychmiastowego wznowienia dostaw wody zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie prosi o obciążenie za dotychczasowy pobór wody.
(dowód: pismo z dnia 11 kwietnia 2023 r. k. 87 akt adm.)
Pismem z dnia 4 maja 2023 r. dot. możliwości montażu wodomierza, wznowienia dostaw wody do nieruchomości dz. geod. nr (...), obręb (...), Gmina S. poinformowała D. B. (1), że z uwagi na toczące się postępowanie związane z popełnieniem wykroczenia polegającego na nielegalnym poborze wody na posesji położonej w miejscowości (...) działka numer (...) odmawia podpisania umowy na dostawę wody do czasu zakończenia się wymienionego postępowania. Ponadto Gmina wskazała, że warunkiem podpisania umowy na dostawę wody jest też usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z wykonaniem podejścia wodomierzowego.
(dowód: pismo z dnia 4 maja 2023 r. k. 88 akt adm.)
Pismem z datą 11 kwietnia 2023 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy S. dnia 9 maja 2023 r. (prezentata Urzędu – k. 87 akt adm.), D. B. (1) w odpowiedzi na pismo z dnia 4 maja 2023 r. wezwała Gminę S. do bezzwłocznego zawarcia z nią umowy na dostawę wody do nieruchomości stanowiącej jej własność położoną w (...), działka nr (...), obręb Z.. Wymienione pismo zostało przekazane do wiadomości Państwowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w E. oraz Państwowemu Gospodarstwu Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B..
(dowód: pismo z datą 11 kwietnia 2023 r., k. 39 i 87 akt adm.)
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. pismem z dnia 17 maja 2023 r. wezwał D. B. (1) do sprecyzowania żądania wniosku z datą 11 kwietnia 2023 r. celem dokonania właściwej jego kwalifikacji przez organ regulacyjny.
(dowód: pismo z dnia 17 maja 2023 r., k. 3 akt adm.)
Pismem z datą 19 maja 2023 r., które wpłynęło do 23 maja 2023 r. D. B. (1) wskazała, że ponawia prośbę o interwencje w sprawie odcięcia wody przez Urząd Gminy S..
(dowód: pismo z daty 19 maja 2023 r., k. 7 akt adm.)
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. pismem z dnia 26 maja 2023 r. wezwał D. B. (1) terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania do sprecyzowania żądania wniosku z 11 kwietnia 2023 r. celem dokonania właściwej jego kwalifikacji przez organ regulacyjny i wskazał, że w złożonym wniosku wnioskodawca domaga się rozstrzygnięcia sporu w przedmiocie odcięcia dostawy wody do nieruchomości w związku z powyższym należy wskazać jednoznacznie numer ewidencyjny nieruchomości gruntowej adres, do której wnioskodawca domaga się przywrócenia wody.
(dowód: pismo z dnia 26 maja 2023 r., k. 10 akt adm.)
Pismem z datą 2 czerwca 2023 r., które wpłynęło 6 czerwca 2023 r., D. B. (1) przesłała kopie dokumentów dotyczących przyłączenia wody do jej posesji.
(dowód: pismo z dnia 2 czerwca 2023 r., k. 14 akt adm.)
Pismem z dnia 14 czerwca 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek z dnia 11 kwietnia 2023 r., złożony przez Panią D. B. (1) w sprawie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego odcięcia dostaw wody do nieruchomości, położonej przy (...), S., nr ewidencyjny (...), obręb(...) przez Urząd Gminy w S..
(dowód: zawiadomienie z dnia 14 czerwca 2023 r., k. 48 akt adm.).
Pismem z 23 czerwca 2023 r., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. wezwał Gminę S. do złożenia wyjaśnień zaistniałej sytuacji oraz przesłania wszystkich dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy, będących w posiadaniu Gminy oraz informacji w przedmiocie wykonania obowiązków z art. 8 u.z.z.w.o.ś.
(dowód: pismo, k. 93 akt adm.)
W dniu 11 sierpnia 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. zakończył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wydając 30 sierpnia 2023 r. decyzję, jak przedstawiono na wstępie.
(dowód: pismo, k. 93 akt adm.)
Wyrokiem Sądu Rejonowego w Ełku w sprawie o sygn. akt II W 753/23 z dnia 7 sierpnia 2024 r. oraz Sądu Okręgowego w Suwałkach z dnia 7 czerwca 2024 r., o sygn. akt II Ka 302/24, D. B. (1) została uznana za winną popełnienia wykroczenia nielegalnego poboru wody w okresie od 18 grudnia 2022 r do 6 kwietnia 2023 r. w miejscowości (...)na działce geodezyjnej nr (...) bez uprzednio zawartej umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. z urządzeń wodociągowych powodując w ten sposób straty na szkodę Urzędu Gminy S.
(dowody: wyrok z uzasadnieniem w sprawie II W 753/23 i wyrok w sprawie II Ka 302/24, k. 106-110 akt)
Strony nie zawarły umowy na dostawę wody w formie pisemnej do dnia zamknięcia rozprawy w niniejszej sprawie.
(odwołanie, okoliczność bezsporna – stanowiska na rozprawie w dniu 27 czerwca 2025 r.)
Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie dokumentów złożonych w trakcie postępowania administracyjnego i sądowego, których autentyczność nie była podważana przez żadną ze stron postępowania, jak też w oparciu o niekwestionowane twierdzenia stron.
Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył co następuje:
Odwołanie było zasadne i skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa z uwagi na błędną kwalifikację prawną sprawy dokonaną przez organ w oparciu o wybiorcze okoliczności stanu faktycznego, co w efekcie spowodowało tylko nakazanie przywrócenia dostawy wody do nieruchomości, podczas gdy w istocie spór, którego rozstrzygnięcia domagała się zainteresowana wskazując to w swoich pismach do organu, w szczególności w pierwszym żądaniu pisma z datą 11 kwietnia 2023 r. inicjującego to postępowanie, dotyczył też (w pierwszej kolejności) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę, tj. kwestii spornej z art. 27e ust. 1 pkt 1) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (u.z.z.w.o.ś.).
Jak wynika z przytoczonej wstępnie regulacji, to organ – w tym wypadku Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. – Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie, rozstrzyga oznaczone spory pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym (Gmina S.) a odbiorcą usług (D. B. (1)).
Zgodnie bowiem z art.27e ust. 1 ustawy o z.z.w.o.ś., to: w sprawach spornych dotyczących:
1) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przed przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,
2) odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci
- na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny.
Rozstrzygnięcia organu są zatem zgodnie z ustawą, podejmowane tylko na wniosek strony i mogą dotyczyć konkretnego przedmiotu spraw spornych.
Zgodnie z kolei art. 27a ust. 3 – u.z.z.w.o.ś., do zadań organu regulacyjnego, tj. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej należy:
1. opiniowanie projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. zatwierdzanie taryf;
3. rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo kanalizacyjnymi a odbiorcami usług;
4. wymierzanie kar pieniężnych, o których mowa w artykule 29 u.z.z.w.o.ś.;
5. zbieranie i przetwarzanie informacji dotyczących przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych, w szczególności obliczanie średnich cen dostaw wody i odbioru ścieków, publikowanie informacji o tych cenach;
6. sporządzanie i publikowanie raportów dotyczących warunków wykonywania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
ponadto
W myśl art. 27e ust. 2 pkt 1 – 4 u.z.z.w.o.ś., rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, o którym mowa w ust. 1, może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu:
1. zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;
2. przywrócenia dostawy wody;
3. otwarcia przyłącza kanalizacyjnego;
4. przyłączenia do sieci.
Ponadto w oparciu o art. 27e ust. 3 u.z.z.w.o.ś., na wniosek jednej ze stron organ regulacyjny może określić, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, warunki zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków, lub przyłączenia do sieci, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu.
W analizowanej sprawie ustalenia faktyczne Sądu są w znaczącym zakresie odmienne od ustaleń dokonanych przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B.. W ocenie Sądu, opierając się na ustaleniach faktycznych, wydana decyzja została oparta na wadliwych założeniach, co samego sporu i nieprecyzyjnych ustaleniach dotyczących zarówno przyczyn odcięcia dostawy wody, jak i okoliczności związanych z podpisaniem umowy o zaopatrzenie w wodę. Organ nie dokonał też jednoznacznej weryfikacji czy możliwe jest przyłączenie wody w sytuacji, gdy nie zostały spełnione konieczne warunki tego przyłączenia po stronie odbiorcy, w tym związane z nielegalnym poboru wody, który rzeczywiście miał miejsce.
Co prawda Sądu nie wiążą ustalenia faktyczne organu i Sąd samodzielnie czyni ustalenia w tej sprawie cywilnej, jednakowoż z uwagi na charakter tego postępowania SOKiK nie może rozstrzygać co do faktów i prawa, gdy decyzja koniecznych faktów i prawa nie obejmuje. Warto przy tym wskazać, że organ regulacyjny działający w sprawie musi działać w oparciu o podstawową zasadę kodeksu postępowania administracyjnego, który stosuje się do postępowania przed tym organem, wyrażoną w art. 6 k.p.a., tj. zasada praworządności, która jednoznacznie wskazuje, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że: „ stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna nie może nie można domniemywać a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., I OSK 2140/11).
Z ustaleń faktycznych organu, które miały być zasadniczą podstawą decyzji wynika, że przy piśmie D. B. (1) z dnia 11 kwietnia 2023 r. została przesłana przez wnioskodawczynię do Gminy S. podpisana umowa o zaopatrzenie w wodę. To ustalenie następnie pozostało bez żadnej oceny prawnej po stronie organu, ponieważ nawet gdyby istotnie wnioskodawczyni wysłała podpisaną umowę, to z pewnością nie nastąpiło podpisanie tej umowy przez drugą jej stronę. Innymi słowy, wysłanie przez zainteresowaną podpisanego egzemplarza umowy (przy czym brak takiego w aktach administracyjnych i sprawy, por. k. 37 akt adm.), po długotrwałym procesie odmawiania podpisania umowy i odcięciu wody z powodu jej nielegalnego poboru oraz wad technicznych przyłącza, nie potwierdza skutecznego zawarcia umowy o dostawę wody.
Zgodnie art. 6 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. (ust. 1a) Do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie natomiast z ust. 2 przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy.
Z oceny ustalonego przez Sąd stanu faktycznego wynika, że zainteresowana złożyła w ww. piśmie z datą 11 kwietnia 2023 r. tylko jednostronne oświadczenie woli odbiorcy usługi doprowadzenia wody. Brak było natomiast, do zamknięcia rozprawy, dowodów na to, że po pierwsze zainteresowana spełniła warunki do zawarcia umowy a po drugie, że druga strona umowę podpisała, co jest bezwzględną przesłanką dla oceny, że umowa, o której mowa w powołanym art. 6 została skutecznie zawarta.
W związku z tym powołanie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, tj. art. 27e ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.ś do nakazania przywrócenia dostawy wody było błędne i nie znajdowało oparcia w relacji umownej dwóch stron. Organ błędnie ocenił, że umowa o dostawę wody została skutecznie zawarta, w sytuacji gdy jedna strona nie wykazała, że spełniła warunki a druga strona (też obligatoryjna z mocy ustawy) tej umowy nie podpisała. Podobnie w przypadku ustaleń faktycznych organu (częściowo nieprawidłowych), dotyczących odcięcia wody i przyczyn odcięcia. Decyzja organu podaje skromną argumentację odnośnie przyczyn odcięcia wody zainteresowanej tj. bez niezbędnej konstatacji, która uzasadniałaby przywrócenie dostaw wody w sytuacji jej nielegalnego poboru i braku umowy, na który to brak wprost wobec organu powoływała się wnioskodawczyni. Skoro organ uznał, że takiego nielegalnego poboru wody nie było, to brak jest w uzasadnieniu decyzji wskazujących na to ustaleń faktycznych, które w rzeczywistości dawałyby podstawę do przywrócenia dostawy wody, wobec braku umowy wiążącej strony. Sąd nie odnajduje w toku argumentacji organu, żadnej konsekwencji decyzji nakazującej przywrócenie dostawy wody bez rozważenia faktycznych powodów jej odcięcia i po drugie bez jakiejkolwiek oceny sporu, co do zawarcia umowy, w sytuacji gdy druga strona tj. przedsiębiorca wodociągowy jakim w sprawie jest powód wprost oświadcza, że umowy nie podpisał.
Na marginesie tych rozważań należy też podnieść, że w postępowaniu sądowym jest już odmienna sytuacja faktyczna i prawna, co do okoliczności nielegalnego poboru wody przez zainteresowaną, na potrzeby nieruchomości, która jak wskazał powód nie jest mieszkalna. Otóż, spór w istocie prawno-karny dotyczył też odcięcia wody w związku z jej nielegalnym poborem, ostatecznie stwierdzonym w postępowaniu karnym. Chociaż jest to kwestia uboczna dla niniejszej sprawy, w związku z oczywistym brakiem umowy, to jednak należy zważyć, że co prawda sąd cywilny nie jest związany ustaleniami wydanego wyrok w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia wykroczenia, to już samo skazanie ma wiążące znaczenie. Natomiast bez wątpienia potwierdził się w sprawie karnej „bezprawny pobór wody” (Rozdział 6 u.z.z.w.o.ś.) a zainteresowana D. B. (1) została prawomocnie skazana na podstawie art 28 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. za to, że w okresie od 18 grudnia 2022 r. do 6 kwietnia 2023 r. w miejscowości (...), na działce (...) bez uprzedniego zawarcia umowy, o której mowa w art. 6 u.z.z.w.o.ś. pobrała wodę z urządzeń wodociągowych powodując w ten sposób straty na szkodę Urzędu Gminy S..
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w takich okolicznościach tj. odcięcia wody, to zgodnie z art. 8 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które odcięło dostawę wody z przyczyny, o której mowa w ust. 1 pkt 2, jest obowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu.
Sąd dokonując ustaleń faktycznych, odniósł się do pisma zainteresowanej z daty 11 kwietnia 2023 r., (data prezentaty Urzędu Gminy: 10 maja 2023 r. – k. 87 akt adm.), w którym zainteresowana oświadcza, że odpowiada na pismo Urzędu Gminy z 4 maja 2023 r. i jest to jej reakcja na decyzję Urzędu Gminy, który odmawia podpisania umowy na dostawę wody. To pismo zainteresowanej jest jednocześnie pismem inicjującym postępowanie o charakterze spornym z art. 27e ust. 1 u.z.z.w.o.ś. W ocenie Sądu ww. pismo zainteresowanej jest takiej treści, że nie wymagało zobowiązania zainteresowanej do sprecyzowania żądania wniosku, ponieważ zawarto w nim (ostatnie zdanie) zarówno żądanie podpisania umowy jak i wznowienia dostawy wody. Organ mając prawo do powzięcia wątpliwości mógłby ewentualnie ustalić, poprzez wezwanie czy żądanie dotyczy konkretnie sporu z art. 27e ust. 1 pkt 1, czy z pkt 2 u.z.z.w.o.ś., czy łącznie jednej i drugiej kwestii, tj. odmowy zawarcia umowy i odcięcia dostawy wody.
Z ustaleń faktycznych Sądu opartych o wnioski z dokumentów wynika, że zainteresowana domagała się rozstrzygnięcia sporu nie tylko w związku z odcięciem dostawy wody, które na marginesie miało związek z prawomocnie potwierdzonym wykroczeniem nielegalnego poboru wody, ale też odmowy zawarcia umowy, co nie znalazło odzwierciedlenia w dalszych czynnościach organu i w konsekwencji nie zostało objęte wydaną decyzji rozstrzygającą sprawę.
W sytuacji (bezspornego) braku podpisanej umowy na dostawę wody, przywrócenie dostaw wody przez organ nie powinno mieć miejsca. W myśl powołanego art. 6 ust. 1 u.z.z.w.o.ś dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zatem dostawa wody bez pisemnej umowy – tj. umowy wzajemnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego – jest niedopuszczalna, (pomijając wyjątkową sytuacją ze wspomnianego wyżej art. 27e ust. 3 u.z.z.w.o.ś, który pozwany mógł w tej sytuacji zastosować).
Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, zgodnie z art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.o.ś. w sprawach spornych dotyczących odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji. Rozstrzygnięcie to polega na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, jeżeli jej nie zawarto. Wydana przez organ decyzja powinna zatem przede wszystkim rozstrzygać sprawy sporne dotyczące odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które w okolicznościach sprawy warunkują dostawę wody.
Należy mieć na uwadze, że elementem niezbędnym decyzji administracyjnej, jest rozstrzygnięcie (art. 107 k.p.a.). Rozstrzygniecie nakładające na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzujące określone uprawnienia powinno obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji ( zob. wyrok NSA z dnia z dnia 02 sierpnia 1995 r., sygn. akt III SA 1225/94). Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji ( tak Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2024). Rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem zawsze charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie. To również w rozstrzygnięciu decyzji, a nie w innych jej elementach dokonuje się konkretyzacja prawa. Rozstrzygnięcia nie można zatem domniemywać (wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1725/20, Legalis ). Należało zatem zadać pytanie, czy w takiej sytuacji jak w sprawie wydana przez organ decyzja rozstrzyga spór dotyczące odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Wobec tak skrystalizowanego, popartego judykaturą i doktryną, stanowiska w dalszej kolejności należało rozważyć, czy w ramach rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Sąd władny był samodzielnie nakazać zawarcie umowy i ukształtować treść umowy, która łączyłaby stronę odwołującą z podmiotem zainteresowanym. Zdaniem Sądu wydanie takiego rozstrzygnięcia należało wykluczyć, ponieważ w aktualnych okolicznościach sprawy nieruchomość zainteresowanej nie została przyłączona do sieci, odcięcie wody nastąpiło z powodu nielegalnego jej poboru, umowa nie została zawarta a spór co do odmowy zawarcia umowy nie był rozstrzygany a nadto, jak wskazał w wyroku z dnia 5 lutego 2025 r. Sąd Najwyższy w sprawie pod sygn. akt II NSKP 4/24 odnosząc się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2023 r., sygn. I NZP 3/22, to przesądzone zostało, że wydając decyzję na podstawie art. 27e ust. 2 ustawy organ regulacyjny powinien określić istotne elementy umowy określone w art. 6 ust. 3.
W sprawach regulacyjnych, istotna wadliwość decyzji, która w postępowaniu administracyjnym uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności, w postępowaniu przed SOKiK uzasadnia jej uchylenie. Jest to związane przede wszystkim z charakterem decyzji regulacyjnych, przy wydawaniu których organ regulacyjny nie tylko stosuje prawo, lecz także kreuje politykę państwa w danym sektorze gospodarki. Dlatego w tym przypadku rażące uchybienia proceduralne mogą mieć wpływ na treść decyzji, czego SOKiK nie jest w stanie samodzielnie naprawić. ( vide. Komentarz do art. 479 31a k.p.c., [w] Manowska Małgorzata (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz aktualizowany. Tom II. Art. 478-1217, Opublikowano: LEX/el. 2022). Pogląd ten należy przełożyć na stan rozpoznawanej sprawy, w którym ewentualny wyrok zastępujący umowę stron, również pozbawiony byłby wymaganych prawem elementów.
Na zakończenie Sąd podnosi, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie oznacza jednak, że nie może być kontynuowane postępowanie administracyjne w tej samej sprawie. Należy pamiętać, że kodeks postępowania cywilnego nie reguluje kwestii należących do materii postępowania administracyjnego. Zastosowanie przez sąd przepisu art. 479 86 k.p.c., przenosi sprawę (rozumianą jako całość sporu) ponownie do postępowania administracyjnego, a jego dalszy przebieg jest uzależniony od rozstrzygnięcia organu regulacyjnego. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I NSKP 16/21 ( opubl. www.sn.pl) za takim rozumieniem przemawiają wnioski płynące z wykładni językowej art. 479 31a § 3 k.p.c. (i jego odpowiednika art. 479 86 k.p.c.). Przyjęte w tym przepisie rozwiązanie wymienia expressis verbis jedynie „uchylenie decyzji”, a nie zupełne wykluczenie z obrotu prawnego całego dotychczasowego postępowania, wraz z decyzją o jego wszczęciu. Gdyby ratio legis wprowadzenia powyższego przepisu było inne, ustawodawca, chcąc wyeliminować z obrotu prawnego całe postępowanie dotyczące sporu („sprawy”), a nie tylko decyzję, posłużyłby się formułą oddającą jego odmienne intencje, tj. „uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie”. Odmienna interpretacja obowiązujących przepisów prowadziłaby do niedopuszczanej w tym zakresie wykładni rozszerzającej oraz podważałby autonomię obu reżimów postępowania – administracyjnego i cywilnego. Ponadto regulator ma pewien zakres swobody co do dalszego przeprowadzenia postępowania, a ponowne rozpoznanie sprawy jest fakultatywne. Może zakończyć formalnie to postępowanie poprzez jego umorzenie, albo je kontynuować przy uwzględnieniu wskazówek Sądu zawartych w orzeczeniu uchylającym decyzję.
Ponownie należy wskazać na treść art. 27e ust. 1 pkt 2) i pkt 2) u.z.z.w.o.ś., że zgodnie z ust. 2 art. 27e rozstrzygnięcie organu regulacyjny, o którym mowa w ust. 1 może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo – kanalizacyjnemu: 1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, 2) przywrócenia dostawy wody, 3) otwarcie przyłącza kanalizacyjnego, 4) przyłączenie do sieci, a tym samym organ powinien rozstrzygnąć merytorycznie sprawy. W przypadku odmowy zawarcia umowy, odcięcia dostaw wody czy odmowy przyłączenia do sieci powinien się do tego ustosunkować pozytywnie lub negatywnie w kontekście żądania wnioskodawcy domagającego się rozstrzygnięcia sporu po gruntownej analizie stanu faktycznego, w tym wysłuchując zainteresowanych. Przy czym w razie istnienia do tego podstaw może nakazać przedsiębiorstwu wodociągowo – kanalizacyjnemu wykonanie każdego z ustawowo opisanych działań w zakresie jego obowiązków, aby został zrealizowany podstawowy publicznie istotny cel ustawy niezbędnych i koniecznych usług dostarczania wody czy odprowadzania ścieków.
W zaskarżonej decyzji organ nie podjął jednak merytorycznej decyzji, mimo że miał wiedzę o odcięciu wody, w tym twierdzenia wnioskodawczyni o nieprawidłowym odcięciu wody i przeciwne stanowisko Urzędu Gminy, osobno też z jasną deklaracją potencjalnych stron, że umowa nie została zawarta. Jednocześnie nie ustosunkował się żaden sposób w postępowaniu i treści rozstrzygnięcia do żądania zainteresowanej zawarcia umowy. Sąd nie jest władny domyślać się czy w tym zakresie organ zamierzał umorzyć postępowanie uznając przykładowo, że jest ono zbędne bowiem jak się w jego ocenie okazało to umowa została zawarta. Trzeba zwrócić uwagę na to, że w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania i brak przesłanek do uwzględnienia żądania stron. W ocenie Sądu jednak w tej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w zakresie zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę, ponieważ sprawa w tej kwestii ma charakter sprawy administracyjnej, a zatem powinna zostać zakończona wydaniem merytorycznym decyzji co do istoty sprawy. Ustalony fakt odcięcia wody i brak przyłączenia do sieci w okolicznościach braku umowy, powinny być objęte właściwymi działaniami organu regulacyjnego, czemu organ powinien dać wyraz w merytorycznej decyzji wydanej w oparciu o analizę przepisów prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe Sąd w punkcie 1. wyroku, w oparciu o art. 479 86 § 2 k.p.c. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
O kosztach postepowania Sąd orzekł jak w punkcie 2. wyroku w oparciu o art. 108 § 1 k.p.c., obciążając nimi w całości pozwanego, stosownie do wyniku sporu zgodnie z art. 98 § 1 k.p.c. Na podstawie art. 98 § 3 w zw. z art. 99 k.p.c. do kosztów procesu zaliczono koszty zastępstwa procesowego powoda w wysokości 720 zł na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł, jak również koszt opłaty sądowej od odwołania – 100 zł, w sumie 837 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, za czas od dnia uprawomocnienia się tego orzeczenia do dnia zapłaty (art. 98 § 1 1 k.p.c.).
sędzia Anna Gałas