sygn. I C 413/24 16 grudnia 2025 Sąd Okręgowy w Warszawie

Wyrok z 16 grudnia 2025, sygn. I C 413/24

Data orzeczenia 16 grudnia 2025
Sąd Sąd Okręgowy w Warszawie
Wydział I Wydział Cywilny
Przewodniczący Sędzia Agnieszka Nakwaska-Szczepkowska
Tagi
#Sąd Okręgowy w Warszawie #I Wydział Cywilny #wyrok

Sygn. akt I C 413/24

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 16 grudnia 2025 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie I Wydział Cywilny w następującym składzie:

Przewodniczący: Sędzia Agnieszka Nakwaska-Szczepkowska

Protokolant: sekretarz sądowy Aleksandra Sieńczewska

po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z powództwa (...) Centrum (...) w M.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie (...)

o zapłatę

I.  oddala powództwo;

II.  odstępuje od obciążania powoda obowiązkiem zwrotu kosztów procesu na rzecz pozwanego.

Sędzia Agnieszka Nakwaska-Szczepkowska

Sygn. akt I C 413/24

UZASADNIENIE

Pozwem z 11 marca 2024 r. (...) Centrum (...) w M. (dalej także jako (...)) wniosło o zasądzenie od Skarbu Państwa – Wojewody (...) kwoty 30.078.620,18 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia 14 lipca 2022 r. do dnia zapłaty i kosztami procesu.

W uzasadnieniu pozwu powód wskazał, że jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej. W związku z epidemią COVID-19 Wojewoda (...) w okresie od października 2020 r. do grudnia 2021 r. wydał szereg opisanych w pozwie decyzji, na podstawie art. 11h ust. 1 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, zwalczaniem i przeciwdziałaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nakładających na powoda obowiązki dostosowania podległych mu zakładów leczniczych ((...) Szpital (...), (...) Szpital (...), Szpital (...)) do realizacji oraz udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na rzecz pacjentów z podejrzeniem zakażenia lub z potwierdzonym zakażeniem wirusem (...)2. Decyzje te zostały przez powoda wykonane.

Powód poniósł szkodę w wysokości 30.078.620,18 zł na skutek wydania ww. aktów administracyjnych, nakładających obowiązki związane z zapewnieniem odpowiedniej ilości łóżek wraz z dostępem do sprzętu określonego w tych aktach, w tym 28.355.463,21 zł to wydatki poniesione przez poszczególne komórki Szpitala, a 1.723.156,97 zł to wynagrodzenia poniesione dodatkowo przez powoda z uwagi na pandemię i dodatkowe obowiązki pracowników. Powód podjął działania mające na celu dostosowanie i wyposażenie zakładów leczniczych objętych ww. decyzjami – niezbędne było m. in.: a) doposażenie oddziałów szpitalnych i jednostek organizacyjnych w aparaturę i sprzęt medyczny niezbędny w walce z wirusem, b) zaopatrzenie oddziałów szpitalnych i jednostek organizacyjnych w asortyment i wyroby medyczne konieczne do opieki nad pacjentami zakażonymi (...)2, c) zaopatrzenie oddziałów szpitalnych i jednostek organizacyjnych oraz personelu w środki ochrony osobistej takie jak przyłbice, maski, rękawice, kombinezony, ochraniacze na obuwie itp., d) dostosowanie systemów IT do obsługi pacjentów w ramach teleporad i pracy zdalnej celem przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się wirusa, e) przygotowanie i dostosowanie pomieszczeń na oddziały covidowe, przebudowa i stworzenie śluz bezpieczeństwa, wydzielenie stref brudnych i czystych dla zachowania reżimu sanitarnego, f) zaopatrzenie w usługi dezynfekcji pomieszczeń oraz karetek, g) dodatkowe wynagrodzenia dla personelu udzielającego świadczeń medycznych osobom zakażonym i wiele innych.

Powód zaznaczył, że nie kwestionuje konieczności poniesienia wskazanych wydatków. Wszyscy pracownicy powoda, w szczególności lekarze, pielęgniarki, biały personel, pracownicy działów administracji i dyrekcja, podejmowali wszelkie niezbędne działania, aby jak najlepiej wypełnić wszelkie nałożone na powoda obowiązki. Natomiast zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej wywołało poważną szkodę materialną, za którą pozwany powinien odpowiadać na zasadzie słuszności. Powód nie był przygotowany na poniesienie ww. wydatków w wysokości około 30 mln zł. Uzyskane ze środków publicznych dofinansowanie/dotacje stanowiły jedynie ułamek wszystkich kosztów poniesionych przez powoda. Dalej powód wskazał jako podstawę prawną roszczenia art. 38 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

(pozew – k. 3-45)

W odpowiedzi na pozew pozwany Skarb Państwa wniósł o oddalenie powództwa i zasądzenie od powoda na jego rzecz zwrotu kosztów procesu. Pozwany zakwestionował żądanie pozwu co do zasady i co do wysokości.

Pozwany zaprzeczył, aby miało miejsce niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Dalej zwrócił uwagę brak prejudykatu, o którym mowa w art. 417 ( 1) § 2 k.c., a także wskazał, że w przypadku zgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej na podstawie art. 417 ( 2) k.c. możliwe jest jedynie naprawienie szkody na osobie, podczas gdy powód dochodzi naprawienia szkody majątkowej. Zdaniem pozwanego, roszczenie powoda nie jest też uzasadnione na podstawie art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, który to przepis odnosi się do obowiązków nakładanych na szpital przez podmiot tworzący, którym w przypadku powoda jest (...) Uniwersytet Medyczny, a nie Skarb Państwa. Pozwany Skarb Państwa nie odpowiada także za ewentualne zaniechanie wypłaty świadczeń na rzecz powoda przez Narodowy Fundusz Zdrowia, przy czym pozwany stanął na stanowisku, że na podstawie art. 9 „ustawy covidowej” powód uzyskał środki publiczne wypłacone przez Narodowy Fundusz Zdrowia w związku z realizacją wymienionych w pozwie decyzji Wojewody (...)– w łącznej wysokości 140.510.189,46 zł. Powód uzyskał zatem wynagrodzenie za realizację zadań objętych ww. decyzjami i nie poniósł szkody majątkowej. Pozwany zwrócił także uwagę na to, że powód jako szkodę wskazał co najmniej w części wydatki, które nie stanowią kosztu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pacjentom zakażonym wirusem SARS-CoV-2 – np. wydatki związane z dostosowaniem systemów IT do obsługi pacjentów w ramach teleporad i pracy zdalnej.

(odpowiedź na pozew – k. 239-248)

W replice na odpowiedź na pozew powód – w odpowiedzi na wezwanie Sądu - jako podstawy prawne roszczenia wskazał kolejno: art. 417 § 1 k.c., ewentualnie art. 417 1 § 1 k.c., ewentualnie art. 417 2 k.c., ewentualnie art. 38 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej.

(replika – k. 355-387)

Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2025 r. strona powodowa sprecyzowała, że dochodzi naprawienia szkody wywołanej wydaniem wymienionych w pozwie decyzji Wojewody(...), a podstawę prawną roszczenia stanowi w pierwszej kolejności art. 417 § 1 k.c., w drugiej kolejności art. 417 ( 1) § 2 k.c., a w trzeciej kolejności art. 38 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej. Pełnomocnik powoda zaznaczył, że powód nie dochodzi roszczenia na podstawie art. 417 ( 1) § 1 k.c., w tym oświadczył, że wydanie aktu normatywnego nie stanowiło zdarzenia szkodzącego.

(protokół rozprawy z 16.12.2025 r. – k. 616-618 /skrócony/)

Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny:

W listopadzie 2019 r. odnotowano na świecie pierwsze przypadki zakażenia ludzi nowym wirusem, nazwanym (...)2, potocznie także (...)19. Pierwsze zachorowania w Polsce odnotowano w marcu 2020 r., a od 20 marca 2020 r. obowiązywał stan epidemii.

(okoliczności bezsporne, powszechnie znane)

Wojewoda (...) wydał w okresie od 3 września 2020 r. do 24 grudnia 2021 r. 43 decyzje, opisane bliżej w pozwie w pkt. 6 lit. a.-ss. (k. 3v-7v), w których polecił (...) Centrum (...) realizację świadczeń opieki zdrowotnej w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, poprzez zapewnienie określonej liczby łóżek dla pacjentów z podejrzeniem zakażenia SARS-CoV-2 oraz z potwierdzonym zakażeniem tym wirusem (w tym w znacznej części decyzji wskazano, że określona liczba łóżek powinna być „łóżkami intensywnej terapii” / „łóżkami respiratorowymi” z kardiomonitorem oraz możliwością prowadzenia tlenoterapii i wentylacji mechanicznej) w trzech zakładach leczniczych, to jest w (...) Szpitalu (...) w W., w Szpitalu (...) w W.oraz w (...) Szpitalu (...) w W.. Decyzje były wielokrotnie zmieniane, ostatecznie zostały uchylone decyzjami z 4 marca 2022 r. Jako podstawę prawną decyzji w zakresie wydania ww. poleceń wskazano art. 11 ust. 1 i 4, a następnie art. 11hust. 1 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W decyzjach zawarto pouczenia o prawie złożenia odwołania do Ministra Zdrowia w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, przy czym zaznaczono, że decyzje nie wymagają uzasadnienia i podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Decyzje te nie zostały zaskarżone przez powoda. Zostały one przez powoda wykonane w całości.

(okoliczności bezsporne, decyzje – k. 48-105)

Sąd pominął dowody inne niż z dokumentów złożonych do akt sprawy, uznając je za zbędne dla oceny zasadności wywiedzionego przez powoda roszczenia lub nieadekwatne do okoliczności wskazanych w tezie dowodowej.

W pozwie powód wnosił o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków M. K.i M. G., przy czym na rozprawie 16 grudnia 2025 r. wniosek zmieniono w ten sposób, że powód wniósł o przesłuchanie M. K. jako przedstawiciela powoda, nie zaś w charakterze świadka. W stosunku do obu tych osób teza dowodowa była tożsama i zakreślona została bardzo szeroko w pkt. 7 pozwu (k. 30v-31). Natomiast część okoliczności ujętych w owej tezie nie była sporna bądź nie miała w sprawie znaczenia (wykonanie przez powoda wskazanych w pozwie decyzji Wojewody (...), sytuacja finansowa powoda w warunkach pandemii), zaś inne nie mogły być wykazane za pomocą zeznań świadka bądź przedstawiciela strony (wydatki poniesione przez powoda w latach 2020-2021 w związku z wykonaniem szeregu decyzji Wojewody (...), wzrost kosztów działalności powoda) albo też w ogóle nie były to okoliczności faktyczne (podstawa faktyczna dochodzonego roszczenia, wysokość dochodzonego roszczenia).

Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że pamięć ludzka nie pozwala na gromadzenie szczegółowych danych księgowych, zatem nie było celowe przesłuchiwanie ww. osób fizycznych na okoliczność wysokości wydatków poniesionych przez poszczególne szpitale powoda w okresie obowiązywania każdej z wymienionych w pozwie decyzji Wojewody (...). Trudno sobie wyobrazić, żeby M. K., ówcześnie zastępca dyrektora ds. ekonomicznych, czy M. G., główna księgowa, potrafiły z pamięci wskazać, co dokładnie zostało zakupione przez dany szpital celem realizacji danej decyzji Wojewody (...) i jaki to był koszt.

Zdaniem Sądu, dane co do wysokości poczynionych wydatków przez każdy ze szpitali w danym okresie i przedmiotu tych wydatków (np., rodzaj i ilość zakupionego sprzętu medycznego) powinny natomiast wynikać z dokumentów księgowych. Zatem przesłuchanie świadka czy przedstawiciela strony na te okoliczności było nie tylko niecelowe, ale i zbędne, skoro było możliwe ustalenie faktów na podstawie innych, bardziej przy tym wiarygodnych, dowodów.

Podkreślenia jednak wymaga, że Sąd doszedł do przekonania, że ustalenie ogólnych kosztów działalności powoda, czy to en bloque, czy też z rozbiciem na każdy z trzech szpitali, do których odnosiły się wskazane w pozwie decyzje Wojewody (...), w okresie realizacji tych decyzji było zbędne. Skoro szkoda, naprawienia której dochodził powód, polegać miała na wydatkowaniu określonych kwot w związku z realizacją wymienionych w pozwie decyzji, ustalenie ile w ogólności wydał powód w tym czasie na prowadzenie szpitali, do których decyzje się odnosiły, nie miało w sprawie znaczenia. Powód nie przedstawił zaś dowodów, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie, jakie koszty poniosły szpitale powoda celem wykonania poszczególnych decyzji, które stanowić miały źródło szkody powoda.

Dowodem na te okoliczności nie mógł być wnioskowany w pozwie dowód z opinii biegłego sądowego z zakresu rachunkowości. Sąd pominął ten dowód, uznając, że biegły tej specjalności nie byłby w stanie wydać opinii na okoliczności wskazane przez powoda. Biegły z zakresu rachunkowości mógłby ewentualnie zliczyć koszty poniesione przez poszczególne szpitale w okresie obowiązywania poszczególnych decyzji z podziałem np. na koszt zakupu środków ochrony osobistej, czy aparatury medycznej. Natomiast biegły taki nie byłby w stanie wskazać, które z wydatków (np. zakup której aparatury medycznej) związane były z realizacją poszczególnych wymienionych w pozwie decyzji Wojewody (...).

W tym zakresie należałoby zasięgnąć opinii biegłego specjalizującego się w zarządzaniu zakładami opieki zdrowotnej, który po przeanalizowaniu danych księgowych z poszczególnych okresów obowiązywania decyzji wymienionych w pozwie, przy założeniu, że znałby przy tym koszty działalności szpitali powoda w okresie przed wydaniem pierwszej z tych decyzji a także po ich uchyleniu, byłby potencjalnie w stanie stwierdzić, które wydatki poczynione zostały w związku z realizacją ww. decyzji, które zaś nie miały z tymi decyzjami związku. Powód nie wnosił jednak o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w ww. zakresie, ani też nie przedstawił dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie wielkości wydatków czynionych przez każdy z trzech szpitali, do których odnosiły się wymienione w pozwie decyzje, w okresie sprzed realizacji tych decyzji i po ich uchyleniu.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie.

Powód w niniejszej sprawie dochodził od pozwanego Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Wojewodę (...) zapłaty kwoty 30.078.620,18 zł tytułem naprawienia szkody, którą powód ponieść miał na skutek realizacji wymienionych w pozwie decyzji Wojewody (...), z których najwcześniejsza wydana została 3 września 2020 r., a najpóźniejsza 24 grudnia 2021 r.

Podana przez powoda podstawa faktyczna roszczenia nie wiąże wprawdzie sądu, jednak wyznacza na ogół granice przedmiotu postępowania, zwłaszcza, gdy powód – tak jak w sprawie niniejszej – reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika. Skoro zatem powód wyraźnie zaznaczył, że dochodzi naprawienia szkody majątkowej w reżimie odpowiedzialności deliktowej, to należało ocenić zasadność wywiedzionego roszczenia w świetle przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Jako zdarzenie szkodzące powód – po sprecyzowaniu stanowiska w tym zakresie na rozprawie 16 grudnia 2025 r. - wskazał przy tym w sposób jednoznaczny wydanie przez Wojewodę (...) wymienionych w pozwie decyzji.

Ocenę prawną wywiedzionego przez powoda roszczenia rozpocząć wypada od przypomnienia, że w świetle art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Warunkiem zaistnienia odpowiedzialności deliktowej jest tu łączne zrealizowanie trzech podstawowych przesłanek, tj. 1) zaistnienie szkody, 2) związek przyczynowy pomiędzy powstałą szkodą, a działaniem lub zaniechaniem podmiotu prawa cywilnego, który wykonuje władzę publiczną, oraz 3) bezprawność takiego działania. Kodeksowe określenie niezgodności z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej nawiązuje - podobnie jak art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - do bezprawności. Pojęcie to na gruncie prawa cywilnego jest rozumiane szeroko i oznacza działania lub zaniechania władzy publicznej sprzeczne z konkretną normą prawną, akty przeciwne ustawie, jak i sprzeniewierzające się zasadom współżycia społecznego. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się jednak, że na gruncie art. 417 § 1 k.c. pojęcie bezprawności winno być ujmowane wąsko, co ogranicza zakres przesłanki „bezprawności” władzy publicznej do działania lub zaniechania sprzecznego z konkretną normą prawną. Zobowiązaniowy stosunek odszkodowawczy, powstający na mocy art. 417 § 1 k.c., jest efektem bezprawności zaistniałej w sferze publicznoprawnej, nie zaś na gruncie stosunków cywilnoprawnych. Według cytowanej regulacji obowiązek naprawienia szkody jest jednym ze skutków „niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej”, a więc odejścia przez organ władzy publicznej od nakazanego i dozwolonego przez normy regulujące stosunek publicznoprawny wzorca postępowania. Niezależnie bowiem od odpowiedzialności odszkodowawczej, bezprawne działanie lub zaniechanie organu władzy publicznej może spowodować skutki prawne w sferze prawa karnego, administracyjnego, dyscyplinarnego. Wspomniany tu wzorzec nakazanego i dozwolonego postępowania organu władzy publicznej w konkretnym stosunku publicznoprawnym konstruowany jest na podstawie norm prawnych regulujących taki właśnie stosunek. Z tego też powodu bezprawność, o której mowa w art. 417 § 1 k.c., jako stanowiąca element stosunku o charakterze publicznoprawnym, nie może być utożsamiana z bezprawnością, będącą elementem stosunków cywilnoprawnych (vide w tym zakresie rozważania w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, Lex nr 50257).

Nie ulega wątpliwości, że art. 417 1 k.c. stanowi lex specialis w stosunku do art. 417 k.c. Przepis ten reguluje zasady odpowiedzialności za wyrządzenie szkody, której źródłem są czynności konwencjonalne organów władzy publicznej, tj. akty normatywne, orzeczenia sądowe i decyzje administracyjne, jak również zaniechania ich podjęcia. Odrębność tej regulacji od art. 417 k.c., jako ogólnej formuły odpowiedzialności, polega na wyraźnym określeniu, na czym polega niezgodność z prawem tych czynności konwencjonalnych oraz w jaki sposób ma nastąpić stwierdzenie tej niezgodności (tak: Gudowski Jacek [red.], Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania. Część ogólna, wyd. II, komentarz do art. 417 1 k.c., WKP 2018). Oprócz bezprawności działania, przesłankami odpowiedzialności unormowanej w art. 417 1 k.c. pozostają szkoda i normalny związek przyczynowy między bezprawnym działaniem sprawcy a szkodą. Zgodnie z art. 361 § 2 k.c. naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł ( damnum emergens), oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono ( lucrum cessans).

W okolicznościach tej sprawy powód upatrywał źródła swojej szkody w wydaniu przez Wojewodę (...) wymienionych w pozwie decyzji, polecających powodowi zapewnienie w trzech zakładach leczniczych powoda, tj. w (...) Szpitalu (...), w W., w Szpitalu (...) w W. oraz w (...) Szpitalu (...) w W., określonej liczby łóżek dla pacjentów zakażonych wirusem SARS- Cov-2 lub z podejrzeniem takiego zakażenia (częściowo z zastrzeżeniem dodatkowych warunków poprzez wskazanie, że mają to być łóżka intensywnej terapii / respiratorowe z kardiomonitorem oraz możliwością prowadzenia tlenoterapii i wentylacji mechanicznej).

Poza sporem było, że strona powodowa nie uzyskała prejudykatu stanowiącego w świetle treści art. 417 ( 1) § 2 k.c. warunek konieczny dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej – a do tej kategorii należy zaliczyć decyzje Wojewody (...), o których mowa w pozwie.

Próba uzyskania decyzji nadzorczej stwierdzającej nieważność owych decyzji wywołujących, zdaniem powoda, szkodę w jego majątku, nigdy nie została podjęta. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie ma racji powód twierdząc (np. k. 357), że decyzje te miały charakter niezaskarżalny. Były one natychmiast wykonalne, natomiast od każdej z nich przysługiwało odwołanie do Ministra Zdrowia, przy czym każda z decyzji zawierała stosowne pouczenie w tym zakresie.

Na marginesie wypada zresztą zauważyć, że powód sam popada w sprzeczność. Powód twierdzi bowiem z jednej strony, że od owych decyzji, które miały stanowić źródło szkody powoda, nie przysługiwało odwołanie, z drugiej zaś strony wnosił o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. do czasu uzyskania przez powoda decyzji nadzorczej. Wniosku tego Sąd nie uwzględnił. Sąd miał na względzie fakt, że powód – według stanu na rzecz zamknięcia rozprawy - nie podjął jeszcze żadnych kroków celem zaskarżenia wymienionych w pozwie decyzji, a przy tym szansa na uwzględnienie ewentualnych odwołań złożonych po upływie ponad 5 lat od doręczenia ww. decyzji (podczas gdy termin ich zaskarżenia upływał 14 dnia od ich doręczenia), wydaje się znikoma.

Brak prejudykatu oznacza, że powództwo o naprawienie szkody wynikłej z wydania ostatecznej decyzji administracyjnej podlega oddaleniu a limine, nawet bez konieczności przeprowadzania analizy co do spełnienia pozostałych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej.

Podkreślenia wymaga, że powód niezasadnie wskazywał, że odpowiedzialność Skarbu Państwa może być w okolicznościach tej sprawy rozpatrywana na podstawie przepisu ogólnego – art. 417 ( 1) § 1 k.c. i że wobec tego brak prejudykatu nie stanowi przeszkody do uwzględnienia powództwa. Wywody powoda co do tego, że wymienione w pozwie decyzje Wojewody (...) naruszały obowiązujące ówcześnie przepisy, nie mogły doprowadzić do zamierzonego przez powoda celu, to jest do stwierdzenia ich bezprawności w niniejszym postępowaniu, bowiem nie jest to rzeczą sądu powszechnego. Wyjątkowa sytuacja, gdy sąd powszechny może uznać decyzję administracyjną za nieistniejącą, zdaniem Sądu, w okolicznościach tej sprawy nie zachodzi.

W przywołanym przez powoda wyroku z dnia 10 czerwca 2008 r. (I UK 376/07, Legalis) Sąd Najwyższy podkreślił, że powszechnie przyjmuje się zasadę uwzględniania przez sądy powszechne skutków prawnych orzeczeń organów administracyjnych, która ma swoje źródło w prawnym rozgraniczeniu drogi sądowej i drogi administracyjnej, czego wyrazem są art. 2 § 3 i art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. oraz art. 16 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a pod rządami Konstytucji także w idei podziału władz (art. 10) oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7). Dalej Sąd Najwyższy zważył, że zasada ta doznaje ograniczenia jedynie w myśl koncepcji tzw. bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej, która nie ma normatywnego umocowania, ale znajduje oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, wyrażającym od kilkudziesięciu lat niezmienny pogląd, że decyzja administracyjna nie może wywoływać skutków prawnych, pomimo jej formalnego nieuchylenia, jeśli jest dotknięta wadami, godzących w jej istotę jako aktu administracyjnego. Do takich wad zalicza się brak organu powołanego do orzekania w określonej materii oraz niezastosowanie jakiejkolwiek procedury lub oczywiste naruszenie zasad postępowania administracyjnego (przywołano tu wcześniejsze orzeczenia Sądu Najwyższego: z dnia 31 maja 1946 r., C.III. 217/46, OSN 1947 nr 1, poz. 25, z dnia 15 października 1951 r., C. 653/51, OSN 1952 nr 3, poz. 75, z dnia 29 czerwca 1957 r., 2 CR 499/57, OSN 1959 nr 3, poz. 88, z dnia 27 sierpnia 1959 r., 1 CR 1051/58, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego" 1960 nr 2, s. 58, z dnia 4 listopada 1959 r., 2 CR 669/59, OSPiKA 1962 nr 4, poz. 106, uchwały z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80 , OSNCP 1981 nr 8, poz. 142, z dnia 21 września 1984 r., III CZP 53/84, OSNC 1985 nr 5 - 6, poz. 65, z dnia 27 listopada 1984 r., III CZP 70/84 , OSNCP 1985 nr 8, poz. 108 oraz postanowienie z dnia 9 listopada 1994 r., III CRN 36/94 , OSNCP 1995 nr 3, poz. 54 i wyrok z dnia 7 kwietnia 1999 r., I CKN 1079/97 , OSNC 1999 nr 11, poz. 189). Koncepcja bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczy wad decyzji, które dyskwalifikują ją jako indywidualny akt administracyjny z punktu widzenia podstawowych cech kreatywnych przesądzających o bycie prawnym aktu administracyjnego w ogóle. Możność badania, a ściślej - kwestionowania decyzji administracyjnej wyłącznie w ograniczonym zakresie, w myśl wypracowanej w judykaturze Sądu Najwyższego koncepcji bezwzględnej nieważności (nieistnienia) decyzji administracyjnej, stanowi jedyne odstępstwo od zasady związania sądu cywilnego decyzją administracyjną. Sąd Najwyższy w konkluzji wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, iż sąd w postępowaniu cywilnym obowiązany jest uwzględniać stan prawny wynikający z osnowy ostatecznej decyzji administracyjnej, chyba że decyzja została wydana przez organ niepowołany lub w zakresie przedmiotu orzeczenia bez jakiejkolwiek podstawy w obowiązującym prawie materialnym, względnie z oczywistym naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. W tych przypadkach sąd nie jest związany decyzją administracyjną, ponieważ jest ona bezwzględnie nieważna (nieistniejąca prawnie) i - pomimo jej formalnego nieuchylenia - nie wywołuje skutków prawnych.

Kwestionowane przez powoda decyzje zostały wydane na podstawie przepisów wskazanych w ich treści – art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem (...)19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374; dalej „ustawa covidowa”) w stosunku do decyzji wydanych przed 15 października 2020 r., a art. 11h ust. 1 i 4 w stosunku do decyzji wydanych później.

Art. 11 ustawy covidowej stanowił:

1. Wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra .

2. Minister właściwy do spraw zdrowia może, z własnej inicjatywy lub na wniosek wojewody, wydawać polecenia obowiązujące podmioty inne, niż wymienione w ust. 1, w szczególności osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorców.

3. Prezes Rady Ministrów może, z własnej inicjatywy, wydawać polecenia obowiązujące podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2. Wydając polecenie wobec przedsiębiorcy Prezes Rady Ministrów może wyznaczyć organ odpowiedzialny za zawarcie umowy.

4. Polecenia, o których mowa w ust. 1-3, są wydawane w związku z przeciwdziałaniem (...)19, w drodze decyzji administracyjnej i podlegają natychmiastowemu wykonaniu z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia oraz nie wymagają uzasadnienia.

5. Zadania Prezesa Rady Ministrów wynikające z ust. 3 wykonuje Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z jego upoważnienia.

6. Wykonywanie zadań objętych poleceniami wydanymi w stosunku do przedsiębiorców następuje na podstawie umowy zawartej z przedsiębiorcą, przez wskazanego w decyzji:

1)Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministra albo wojewodę - w przypadku decyzji wydawanych przez Prezesa Rady Ministrów lub

2)ministra albo wojewodę - w przypadku decyzji wydawanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia

- i jest finansowane ze środków budżetu państwa z części budżetowej, której dysponentem jest, odpowiednio, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, minister albo wojewoda; finansowanie może odbywać się także ze środków Funduszu Przeciwdziałania (...)19, o którym mowa w art. 65 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem (...)19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568 i 695 ), na zasadach określonych w ustawie.

7. Prace związane z prowadzeniem przygotowań do realizacji zadań objętych poleceniami, o których mowa w ust. 6, mające charakter planistyczny, są finansowane ze środków własnych przedsiębiorcy.

8. W przypadku niezawarcia umowy, o której mowa w ust. 6, zadania objęte poleceniami są wykonywane na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 4. W takim przypadku decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu.

9. Polecenia, o których mowa w ust. 1-3, nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, a także nie mogą dotyczyć czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń.

10. Polecenia, o których mowa w ust. 1-3, mogą być wydawane także ustnie, pisemnie w formie adnotacji, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2020 r. poz. 344 ) lub za pomocą innych środków łączności. Istotne okoliczności takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w formie protokołu.

11. Właściwy minister może wstrzymać wykonanie poleceń, o których mowa w ust. 1, i wystąpić z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu, przedstawiając jednocześnie stanowisko w sprawie.

12. Zadania nałożone w trybie, o którym mowa w ust. 1, są realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Z kolei obowiązujący od 9 października 2020 r. art. 11h ustawy covidowej miał następujące brzmienie:

1. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu (...)19, oraz w okresie 3 miesięcy po ich odwołaniu wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra.

2. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu (...)19, oraz w okresie 3 miesięcy po ich odwołaniu minister właściwy do spraw zdrowia może, z własnej inicjatywy lub na wniosek wojewody, wydawać polecenia obowiązujące podmioty inne, niż wymienione w ust. 1, w szczególności osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorców.

3. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu (...)19, oraz w okresie 3 miesięcy po ich odwołaniu Prezes Rady Ministrów może, z własnej inicjatywy, wydawać polecenia obowiązujące podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2. Wydając polecenie wobec przedsiębiorcy, Prezes Rady Ministrów może wyznaczyć organ odpowiedzialny za zawarcie umowy.

4. Polecenia, o których mowa w ust. 1-3, są wydawane w związku z przeciwdziałaniem (...)19, w drodze decyzji administracyjnej i podlegają natychmiastowemu wykonaniu z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia oraz nie wymagają uzasadnienia.

5. Polecenia, o których mowa w ust. 1-3, mogą być uchylane lub zmieniane, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ich uchylenie lub zmiana nie wymaga zgody stron.

6. Zadania Prezesa Rady Ministrów wynikające z ust. 3 wykonuje Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z jego upoważnienia.

7. Wykonywanie zadań objętych poleceniami wydanymi w stosunku do przedsiębiorców następuje na podstawie umowy zawartej z przedsiębiorcą, przez wskazanego w decyzji:

1)Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministra albo wojewodę - w przypadku decyzji wydawanych przez Prezesa Rady Ministrów lub

2)ministra albo wojewodę - w przypadku decyzji wydawanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia

- i jest finansowane ze środków budżetu państwa z części budżetowej, której dysponentem jest, odpowiednio, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, minister albo wojewoda; finansowanie może odbywać się także ze środków Funduszu Przeciwdziałania (...)19, o którym mowa w art. 65 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem (...)19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, na zasadach określonych w ustawie.

8. Prace związane z prowadzeniem przygotowań do realizacji zadań objętych poleceniami, o których mowa w ust. 7, mające charakter planistyczny, są finansowane ze środków własnych przedsiębiorcy.

9. W przypadku niezawarcia umowy, o której mowa w ust. 7, zadania objęte poleceniami są wykonywane na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 4. W takim przypadku decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu.

10. Polecenia, o których mowa w ust. 1-3, nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, a także nie mogą dotyczyć czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń.

11. Polecenia, o których mowa w ust. 1-3, mogą być wydawane także ustnie, pisemnie w formie adnotacji, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2020 r. poz. 344 ) lub za pomocą innych środków łączności. Istotne okoliczności takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w formie protokołu.

12. Właściwy minister może wstrzymać wykonanie poleceń, o których mowa w ust. 1, i wystąpić z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu, przedstawiając jednocześnie stanowisko w sprawie.

13. Zadania nałożone w trybie, o którym mowa w ust. 1, są realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia tej sprawy brzmienie obu artykułów jest niemal identyczne. Także późniejsza zmiana treści art. 11h nie miała tu znaczenia.

Poza sporem było, że powód jest państwową osobą prawną, zatem mieścił się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 11 ust. 1, a następnie 11h ust. 1 ustawy covidowej. W konsekwencji nie można twierdzić, że wymienione w pozwie decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiot poleceń nałożonych przedmiotowymi decyzjami na powoda nie był objęty wyłączeniem z art. 11 ust. 9 (następnie art. 11h ust. 10) ustawy covidowej.

Znamienne, że powód nie miał wątpliwości co do uprawnienia Wojewody (...) do wydania ww. decyzji w momencie ich wykonywania. Powód bez zastrzeżeń przystąpił do realizacjo owych decyzji, a nawet odstąpił od poddania tych decyzji kontroli poprzez złożenie odwołań. Obecnie podnoszony przez powoda zarzut, jakoby decyzje te mógł wydać w stosunku do powoda jedynie Minister Zdrowia, a nie Wojewoda (...), należy uznać za wyraz przyjętej strategii procesowej powoda, dążącego do wykazania na wszelkie możliwe sposoby, że po stronie Skarbu Państwa doszło do deliktu, co uzasadniać by miało odpowiedzialność za szkodę powoda.

Wypada zauważyć, że przepisy ustawy covidowej były tworzone w sytuacji nadzwyczajnej, zatem nie było możliwe dopełnienie wszystkich standardów legislacyjnych. Priorytetem było wprowadzenie regulacji pozwalającej na sprawną walkę z wirusem jak najszybciej. Dlatego też mogło się zdarzyć, że redakcja niektórych przepisów ustawy budziła zastrzeżenia, że zawierały one normy nie zawsze ze sobą spójne, w tym częściowo się krzyżujące. Wywód powoda co do tego, że Minister Zdrowia był uprawniony w świetle art. 10 ust. 2, następnie art. 10d ust. 2, ustawy covidowej do nałożenia na samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej określonych obowiązków i że w tym zakresie mogło się mieścić zobowiązanie do zapewnienia określonej liczby łóżek dla osób zakażonych lub z podejrzeniem zakażenia SARS-CoV-2, nie oznacza bynajmniej, że Wojewoda (...), wydając przedmiotowe w sprawie decyzje na podstawie art. 11 ust. 1 i 4, następnie art. 11h ust. 1 i 4 ustawy covidowej, działał poza zakresem swoich kompetencji.

Natomiast, zdaniem Sądu, powód nie ma racji, twierdząc, że przedmiot poleceń nałożonych na powoda wymienionymi w pozwie decyzjami, przemawiał za tym, że zastosowanie powinien tu znaleźć art. 10 ust. 2, a później art. 10d ust. 2, ustawy covidowej.

Wypada zauważyć, że w art. 10 ust. 3 (przy czym treść tego przepisu ponowiono następnie w art. 10d ust. 3) wyjaśniono, że zadanie, o którym mowa w ust. 1 lub 2, może dotyczyć w szczególności zmian w strukturze organizacyjnej podmiotu leczniczego lub przekazania produktów leczniczych, wyrobów medycznych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz aparatury i sprzętu medycznego, w celu zapewnienia kontynuacji udzielenia świadczeń zdrowotnych w innym podmiocie leczniczym, i zaznaczono, że zmiany w strukturze organizacyjnej podmiotu leczniczego nie wymagają podjęcia aktów, w tym uchwał, właściwych organów administracji publicznej. Tymczasem, w okolicznościach tej sprawy treść kwestionowanych przez powoda decyzji nie wskazuje na to, aby nakładały one na powoda zadania polegające na „zmianach w strukturze organizacyjnej podmiotu leczniczego” czy „przekazaniu produktów leczniczych, wyrobów medycznych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz aparatury i sprzętu medycznego, w celu zapewnienia kontynuacji udzielenia świadczeń zdrowotnych w innym podmiocie leczniczym”.

Nie sposób uznać, że samo polecenie zapewnienia przez szpitale powoda określonej liczby łóżek dla pacjentów zakażonych (...)2 lub z podejrzeniem zakażenia tym wirusem stanowiło o konieczności wprowadzenia zmian organizacyjnych, bowiem szpitale te wcześniej nie zajmowały się leczeniem pacjentów zakaźnych. Nie takie zmiany organizacyjne (sprowadzające się głownie do zabiegów mających na celu fizyczne wydzielenie stref dla osób zakażonych, zmian w organizacji pracy poprzez skierowanie personelu do opieki nad osobami zakażonymi (...)2 lub z podejrzeniem zakażenia, wprowadzenie regulaminów wewnętrznych celem zminimalizowania ryzyka zakażenia pacjentów zdrowych i personelu itp.) miał na względzie ustawodawca w art. 10 ust. 3 i art. 10d ust. 3 ustawy covidowej. Przemawia za tym choćby zastrzeżenie w ww. przepisach in fine, że zmiany w strukturze organizacyjnej podmiotu leczniczego nie wymagają podjęcia aktów, w tym uchwał, właściwych organów administracji publicznej. Przemawia to za tym, że przepis odnosi się do zmian organizacyjnych prowadzących do zmiany struktury podmiotu leczniczego, nie zaś takich, które prowadzą jedynie do innego niż dotychczas wykorzystania danej przestrzeni szpitala czy danego personelu medycznego.

Ustawodawca tak w art. 10 ust. 3, jak i w art. 10d ust. 3 ustawy covidowej posłużył się sformułowaniem „w szczególności”, co oznacza, że katalog zadań, które mogły być nałożone na podstawie art. 10 ust. 1 i 2, następnie art. 10d ust. 1 i 2, ustawy covidowej pozostawał otwarty. Natomiast treść przepisu art. 10 ust. 3 i art. 10d ust. 3 ustawy covidowej jest podstawą wykładni pojęcia „zadania” na tle odpowiednio art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 10d ust. 1 i 2 ustawy covidowej. Zdaniem Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, że intencją ustawodawcy było, aby przepisy te służyły do nakładania obowiązków, których realizacja w sposób bardzo istotny ingerowała w funkcjonowanie danego podmiotu – w szczególności prowadząc do zmiany jego struktury organizacyjnej czy pozbawienia go części mienia. Polecenia nałożone na powoda mocą kwestionowanych w sprawie decyzji nie miały natomiast takich skutków.

Jedynie ubocznie wypada zauważyć, że stosownie do art. 11 ust. 11, następnie zaś art. 11h ust. 12, ustawy covidowej Minister Zdrowia mógł wstrzymać wykonanie przedmiotowych w sprawie poleceń Wojewody (...), czego bezspornie nie uczynił, co przemawia za tym, że także w ocenie Ministra Zdrowia kwestionowane przez powoda decyzje nie zostały wydane poza zakresem kompetencji Wojewody (...).

Konkludując, zdaniem Sądu, podstawy prawnej odpowiedzialności pozwanego Skarbu Państwa za szkodę wynikłą z wydania wskazanych w pozwie decyzji Wojewody (...), nie należało poszukiwać w normie art. 417 § 1 k.c. z pominięciem przepisu szczególnego art. 417 ( 1) § 2 k.c., odnoszącego się wprost do szkody wywołanej wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej.

Dalej Sąd zważył, że stanowisko powoda co do podstawy prawnej wywiedzionego roszczenia odszkodowawczego, a także podstawy faktycznej tego roszczenia, wyrażone zostało w pozwie w sposób budzący wątpliwości co do intencji powoda – na co słusznie zwrócił uwagę pozwany w odpowiedzi na pozew. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do sprecyzowania stanowiska, powód wskazał w replice na odpowiedź na pozew, że dochodzi zapłaty na podstawie art. 417 § 1 k.c., ewentualnie art. 417 ( 1) § 1 k.c., ewentualnie art. 417 ( 2) k.c., ewentualnie art. 38 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej. Następnie jednak na rozprawie powód ostatecznie wskazał, że nie dochodzi naprawienia szkody w oparciu o art. 417 ( 1) § 1 k.c. i że wydanie aktu normatywnego nie stanowi podstawy faktycznej powództwa. Wypada zauważyć, że stanowisko to pozostaje spójne ze sposobem określenia strony pozwanej przez powoda, reprezentowanego od początku tego postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika. Otóż jako pozwanego powód konsekwentnie wskazywał Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę (...). Powód nie wymienił żadnej innej jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa, mimo że oczywistym jest, iż Wojewoda (...) nie ponosi odpowiedzialności za treść przepisów ustawy covidowej, do której to regulacji powód sformułował w replice na odpowiedź na pozew szereg zastrzeżeń.

Jedynie zatem na marginesie wypada zauważyć, że w świetle art. 417 1 § 1 k.c. naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie aktu normatywnego można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Powód wskazał w replice na odpowiedź na pozew, że przepisy ustawy covidowej są niezgodne z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 zd. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z konstytucyjną zasadą równości, z uwagi na brak uregulowania zasad finansowania realizacji poleconych zadań dla SPZOZ na podobieństwo przyjętej regulacji względem przedsiębiorców – art. 11h ust. 2, ust. 3 i ust. 7 ustawy covidowej. Poza sporem było, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, aby ww. przepisy były niezgodne z Konstytucją RP, co oznacza, że także i w tym wypadku brak jest wymaganego przez ustawodawcę prejudykatu.

Powód wskazał, że sąd powszechny w sprawie o odszkodowanie za bezprawie normatywne może samodzielnie stwierdzić niekonstytucyjność tego rodzaju aktu w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjnej ustawy. Sąd w składzie niniejszym nie podziela tej oceny. Przyjęcie takiego stanowiska, podważającego w istocie celowość funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego, prowadziłoby do dalszej destabilizacji i dezintegracji wymiaru sprawiedliwości.

Podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa za wskazaną przez powoda szkodę nie mógł być także art. 417 2 k.c., bowiem przepis ten – niezależnie od tego, że znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach absolutnie wyjątkowych – odnosi się do szkody na osobie i nie może być stosowany przez analogię do szkody majątkowej poniesionej przez osobę prawną.

Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia wywiedzionego przez powoda roszczenia na podstawie art. 38 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654). Ww. przepis w okresie, gdy wydawane były wymienione w pozwie decyzje Wojewody (...) miał następujące brzmienie:

1. Minister, centralny organ administracji rządowej albo wojewoda może nałożyć na podmiot leczniczy będący:

1)spółką kapitałową, w której jedynym albo większościowym udziałowcem albo akcjonariuszem jest Skarb Państwa, którego uprawnienia wykonuje ten organ,

2)samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej lub państwową jednostką budżetową, dla których jest podmiotem tworzącym

- obowiązek wykonania określonego zadania.

2. Jednostka samorządu terytorialnego może nałożyć na podmiot leczniczy będący:

1)spółką kapitałową, w której jedynym albo większościowym udziałowcem albo akcjonariuszem jest ta jednostka,

2)samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej lub samorządową jednostką budżetową, dla których ta jednostka jest podmiotem tworzącym

- obowiązek wykonania określonego zadania.

3. W przypadku nałożenia obowiązku wykonania zadań w trybie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, zapewnia się środki na pokrycie wydatków związanych z wykonaniem tych zadań, chyba że wykonanie zadania następuje odpłatnie na podstawie umowy.

4. W razie poniesienia szkody przez podmiot leczniczy przy wykonywaniu zadań wykonywanych w trybie ust. 1 albo 2 organ nakładający obowiązek ich wykonania jest obowiązany do jej naprawienia.

Po pierwsze, zacytowany wyżej przepis nie był podstawą wydania decyzji, które zdaniem powoda wywołały szkodę w jego majątku. Skoro decyzje te wydano na podstawie ustawy covidowej, nie można zasadnie twierdzić, że naprawienie szkody z nich wynikłej powinno nastąpić na podstawie art. 38 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, zatem w trybie przewidzianym dla sytuacji poniesienia przez podmiot leczniczy szkody przy wykonywaniu zadań w trybie ust. 1 lub 2 tego artykułu.

Pozwany zwrócił też uwagę na fakt, że regulacja art. 38 ustawy o działalności leczniczej odnosi się do sytuacji nałożenia na podmiot leczniczy określonego obowiązku przez podmiot tworzący. Tymczasem podmiotem tworzącym dla (...) Centrum (...) w (...)jest (...)Uniwersytet Medyczny.

Niezależnie od powyższych wywodów, powództwo nie mogło zostać uwzględnione z uwagi na to, że powód nie wykazał poniesienia szkody.

Przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 361 § 1 k.c. zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła.

Szkoda w polskim prawie cywilnym jest przy tym traktowana jako różnica w majątku poszkodowanego pomiędzy stanem istniejącym w wyniku zadziałania zdarzenia szkodzącego a stanem tego majątku, który istniałby w braku owego zdarzenia. Tak rozumianej szkody powód w tej sprawie nie wykazał, przy czym ponownie podkreślić należy, że wnioskowane przez powoda dowody z osobowych źródeł dowodowych, pominięte przez Sąd, nie mogły doprowadzić do poczynienia ustaleń w tym zakresie.

W okolicznościach tej sprawy powód, zgodnie ze spoczywającym na nim w świetle art. 6 k.c. ciężarem dowodu, powinien był wykazać szkodę i jej wysokość - w zasadzie w stosunku do każdej z kwestionowanych decyzji Wojewody (...) odrębnie, bo każda powinna być rozpatrywana jako osobne zdarzenie szkodzące. Obowiązkowi temu, w ocenie Sądu, powód nie sprostał.

Tytułem uwagi ogólnej wypada w tym miejscu zauważyć, że wywody powoda odnośnie do poniesionej przez niego szkody i jej wysokości sugerują, że powód utożsamia skutki wymienionych w pozwie decyzji Wojewody (...) - niezasadnie traktowanych przy tym przez powoda en bloque, jako jedno zdarzenie szkodzące - ze skutkami epidemii koronawirusa jako takiej.

I tak na przykład, powód w pozwie powołuje się na wyniki kontroli NIK wskazujące procentowy wzrost kosztów działalności szpitali w poszczególnych kategoriach w okresie pandemii (mimo że sam przyznaje, że nie był przedmiotem tej kontroli) i usiłuje wywodzić z tego skutki prawne.

Powód wskazuje także, że koszty działalności konkretnie szpitali powoda przewyższały przychody w okresie 2021 – 2023. Nawet jeśli uznać tę okoliczność za niezaprzeczoną, to nie sposób wywodzić stąd, że owa różnica pomiędzy przychodami a kosztami oznacza, że powód poniósł szkodę pozostającą w adekwatnym związku przyczynowym z wykonywaniem władzy publicznej. Sam powód zresztą przyznaje, że jego sytuacja finansowa już przed pandemią była trudna i że od 2018 r. znajduje się w restrukturyzacji (k. 383).

Powód twierdzi dalej, że w 2020 r. koszty jego działalności operacyjnej, zgodnie ze sprawozdaniem finansowym za 2020 r., wyniosły 1.130.825.480,62 zł i wzrosły o 7,18% w stosunku do roku 2019. Z kolei w 2021 r. koszty działalności operacyjnej wyniosły 1.373.692.568,43 zł i wzrosły o 21,48 % w stosunku do roku 2020. Zdaniem powoda, wzrost kosztów działalności operacyjnej spowodowany był m.in. wzrostem wydatków związanych z walką z COVID-19. Jednocześnie powód przyznaje, że w 2022 r. nastąpił dalszy wzrost kosztów działalności operacyjnej – wyniosły one 1.472.699.068,58 zł i był to wzrost o 7,21 % w stosunku do roku 2021, pomimo zakończenia pandemii. Powód twierdzi, że wiązało się to ze wzrostem wartości przychodów oraz inflacyjnym wzrostem cen materiałów, energii i usług obcych, bowiem 24 lutego 2022 r. rozpoczęła się wojna Rosji z Ukrainą, co stanowi fakt notoryjny (k. 384). Powód zdaje się jednak nie dostrzegać, że także pandemia sama w sobie, podobnie jak później wojna na Ukrainie, miała wpływ na warunki ekonomiczne panujące w Polsce. Koszty szeregu produktów i usług w okresie pandemii wzrosły w sposób skokowy w stosunku do stanu sprzed pandemii, co stanowi notorium, a na co władze państwowe nie miały w istocie wpływu, gdyż związane to było z prawami rynku. Koszty działalności wielu podmiotów, tak publicznych, jak i prywatnych, w okresie pandemii wzrosły. Dlatego też przyjęcie założenia, że w przypadku powoda wzrost kosztów jego działalności w okresie pandemii nie wynikał z czynników, które dotknęły całe społeczeństwo polskie, ale wyłącznie z decyzji Wojewody (...) wymienionych w pozwie, nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Powód opisuje też trudności w funkcjonowaniu szpitali w okresie pandemii związane z dążeniem do ograniczenia zagrożenia zakażenia wirusem COVID-19 przez pacjentów zdrowych i przez personel medyczny, co – jak wywodzi powód – związane było z koniecznością poniesienia dodatkowych wydatków. Także i w tym wypadku wskazane przez powoda okoliczności nie dotyczyły wyłącznie szpitali, do których odnosiły się przedmiotowe w sprawie decyzje Wojewody (...). W okresie pandemii cała służba zdrowia musiała się zmierzyć z wyzwaniami, o których pisze powód. W szczególności zalecenia NFZ, które opisuje powód w replice na odpowiedź na pozew, dotyczące m.in. ograniczenia planowych przyjęć i wizyt oraz stosowania środków ochrony osobistej, miały przecież charakter uniwersalny i zostały wydane niezależnie od wskazanych w pozwie decyzji Wojewody (...).

Także kategorie wydatków, które składać się mają na poniesioną przez powoda szkodę, prowadzą do wniosku, że powód nie usiłuje nawet rozgraniczyć kosztów związanych z tym, że Polska, podobnie jak niemal cały świat, zmagała się z epidemią, od kosztów wynikających konkretnie z wykonania kwestionowanych przez powoda decyzji administracyjnych. Trafnie zwrócił na to uwagę pozwany, wytykając powodowi, że domaga się w ramach odszkodowania zwrotu kosztów „dostosowania systemów IT do obsługi pacjentów w ramach teleporad i pracy zdalnej celem przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się wirusa”, co ewidentnie związane było z samą epidemią, a nie z przedmiotowymi decyzjami.

Wydaje się, że powód obliczył wysokość wskazanej w pozwie szkody w ten sposób, że zliczył wszystkie swoje wydatki z okresu obowiązywania wymienionych w pozwie decyzji i to postrzega jako swoją szkodę (po odjęciu nie w pełni sprecyzowanych dotacji i świadczeń wypłaconych przez NFZ), domagając się jej naprawienia, do czego nie ma żadnych podstaw. Powód, jak można się domyślać, wychodzi z założenia, że skoro szpitale wskazane w decyzjach Wojewody (...) przed pandemią nie leczyły pacjentów na oddziałach zakaźnych (a twierdzenia tego pozwany nie kwestionował), to w okresie pandemii także nie byłoby w tych szpitalach pacjentów chorych na COVID-19 bądź z podejrzeniem zakażenia tym wirusem, gdyby nie przedmiotowe decyzje Wojewody (...). Założenie to jest z gruntu błędne.

Nawet bowiem, gdyby owych decyzji nie było, nie sposób wyobrazić sobie w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego, że akurat do trzech szpitali w owych decyzjach wskazanych nie trafiliby żadni pacjenci chorzy na (...)19 lub z podejrzeniem zakażenia tym wirusem - przyjęci na inne oddziały z uwagi na zaburzenia funkcjonowania układu krwionośnego, oddechowego, pokarmowego, nerwowego czy innych (wirus (...)19 wszak przejawiał się w różny sposób u różnych chorych i na różnych etapach pandemii z uwagi na mutacje wirusa) albo nawet w ramach przyjęć na planowe operacje i zabiegi czy porody. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że wszelkie wydatki związane z opieką nad pacjentami chorymi na (...)19 i z podejrzeniem zakażenia tym wirusem miały związek z ww. decyzjami.

Niezależnie od tego, powód nie wykazał, jakie poniósł koszty związane z opieką nad pacjentami zakażonymi i z podejrzeniem zakażenia koronawirusem. Powód nie twierdzi przecież, że szpitale, do których odnosiły się wymienione w pozwie decyzje Wojewody (...), w okresie obowiązywania tych decyzji zajmowały się wyłącznie świadczeniem usług medycznych na rzecz takich pacjentów. Skoro zaś była to tylko pewna część działalności powoda, należało wykazać związane z nią koszty, skoro te stanowiły zdaniem powoda jego szkodę.

Dalej Sąd zważył, że szkoda musi być rozpatrywana z uwzględnieniem całego stanu majątku poszkodowanego i zasady compensatio lucri cum damno.

Dla określenia wysokości szkody, a także w ogóle dla przesądzenia, że powód poniósł szkodę, należy więc brać pod uwagę to, że doszło do znacznego ograniczenia świadczeń zdrowotnych szpitali z uwagi na odwołanie planowych operacji itp. Powód zaoszczędził zatem część wydatków, o nieznanej wysokości, w związku z ograniczeniem swojej działalności w stosunku do zakresu, który świadczyłby w braku epidemii i w braku przedmiotowych w sprawie decyzji.

Z kolei zaś, jeżeli w ramach wydatków związanych z leczeniem pacjentów zakażonych wirusem SARS-Cov-2 zakupiono aparaturę medyczną czy zmodernizowano szpital, to – jak trafnie wskazał pozwany – doszło w ten sposób do zwiększenia wartości mienia trwałego szpitala, zatem w ogóle nie można mówić o szkodzie w zakresie, w jakim koszt wskazanych inwestycji znajdował odzwierciedlenie we wzroście wartości mienia powoda. Powód w replice na odpowiedź na pozew usiłował negować to, wywodząc, że „kupowana infrastruktura, wyposażenie były dedykowane dla pacjentów zakażonych lub podejrzanych o zakażenie SARS-CoV-2”, a „utrzymanie pozostałych po epidemii sprzętów zwiększa koszty bieżące działalności (przeglądy, utrzymanie magazynu), a nie są one wykorzystywane w bieżącej działalności powoda”. Wypada zauważyć, że powód nie zaprzeczył, że przynajmniej część z wydatków, które stanowić miały szkodę, przeznaczona została na zakup sprzętu, który wszedł do majątku powoda, powiększając go. Powód nie dochodzi w tym postępowaniu naprawienia szkody polegającej na wydatkowaniu na bieżąco kwot związanych z przeglądami i magazynowaniem aparatury medycznej, zatem twierdzenia w tym zakresie nie mają znaczenia dla oceny zasadności powództwa.

Dalej wypada zauważyć, że poza sporem było, że powód uzyskał z różnych źródeł świadczenia, które przynajmniej w części (tak twierdzi powód) pokryły koszty działalności powoda w okresie realizacji przedmiotowych w sprawie decyzji Wojewody (...). Wprawdzie powód wskazuje, że „uzyskane ze środków publicznych dofinansowanie/dotacje stanowiły jedynie ułamek wszystkich kosztów poniesionych przez powoda” (k. 41), twierdzenia tego jednak ostatecznie nie wykazał, ani nawet nie zostało doprecyzowane, jakie dokładnie świadczenia i dotacje powód uzyskał (kiedy, w jakiej wysokości, przez jaki podmiot).

Powód przy tym błędnie postrzega na gruncie niniejszej sprawy ciężar dowodu, niezasadnie wskazując, że to pozwany winien wykazać, że powód otrzymał wystarczające środki na pokrycie kosztów działalności. Tymczasem przecież to (...) w tej sprawie dochodzi naprawienia szkody, zatem zobowiązany jest ją wykazać. Skoro powód twierdzi, że jego szkoda wynika z tego, że sam poniósł z własnych środków koszty funkcjonowania swoich szpitali w okresie wskazanym w pozwie, nie otrzymawszy od podmiotów trzecich, w tym od Skarbu Państwa, wystarczających funduszy, zobowiązany jest to wykazać. Nie jest zaś do końca jasne, jakie były źródła finansowania działalności powoda w relewantnym okresie i jakie kwoty powód otrzymał.

Słusznie w odpowiedzi na pozew pozwany wytknął powodowi brak sprecyzowania, jakie ten otrzymał dotacje. Jednocześnie pozwany zaznaczył (k. 247), że Skarb Państwa:

- wypłacił na rzecz powoda tytułem dotacji na zakup wyrobów medycznych do przeciwdziałania (...)19 kwotę 1.051.447 zł w 2020 r.,

- przekazał powodowi na podstawie umów użyczenia i udostępnienia z Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych sprzęt medyczny o wartości 1.353.155 zł, a także środki ochrony indywidualnej, wsparcie w wysokości 11.449.918,94 zł na zakup sprzętu, aparatury medycznej i środków ochrony indywidualnej,

- Ministerstwo Zdrowia przekazało powodowi ze środków Funduszu Przeciwdziałania (...)19 kwotę 1.134.008,23 zł w 2020 r., a 792.482,74 zł w 2021 r. na realizację umowy inwestycyjnej dotyczącej zakupu niezbędnej aparatury i sprzętu medycznego w związku z realizacją świadczeń dla pacjentów z (...)19,

- w 2021 r. przekazał powodowi w ramach dotacji celowej środki z budżetu państwa w wysokości 5.929.330,43 zł na realizację umów inwestycyjnych na modernizację zbiorników tlenu ciekłego w zakładach leczniczych (647.226 zł), zakup echokardiografu wraz z wyposażeniem (519.604,20 zł), zakup zestawu do badań laryngologicznych, bronchofiberoskopu oraz urządzenia do oczyszczania powietrza w salach operacyjnych (709.960 zł), zakup inwestycyjny sprzętu i aparatury medycznej (3.352.592,23 zł) oraz zakup inwestycyjny dotyczący rozwiązań informatycznych (699.948 zł). kolejne w 2022 r.

Nie ulega wątpliwości, że także Narodowy Fundusz Zdrowia wypłacał na rzecz powoda świadczenia w tym okresie.

Aby zatem w ogóle można było mówić o szkodzie, powód musiałby wykazać nie tylko, że na skutek wydania poszczególnych decyzji Wojewody (...) poniósł określone koszty, ale nadto że nie zostały one zrekompensowane poczynionymi w tym samym czasie oszczędnościami w związku z ograniczeniem zwykłych świadczeń leczniczych szpitali, nie prowadziły one do zwiększenia majątku powoda i nie zostały zrekompensowane wypłatami uzyskanymi przez powoda ze Skarbu Państwa i z NFZ i ewentualnie od innych podmiotów.

Z tych wszystkich przyczyn powództwo podlegało oddaleniu, o czym Sąd orzekł w pkt. I. wyroku.

W pkt. II wyroku Sąd na podstawie art. 102 k.p.c. postanowił odstąpić od obciążania powoda obowiązkiem zwrotu kosztów procesu poniesionych przez stronę pozwaną. Sąd miał na względzie fakt, że powód brał czynny udział w walce z pandemią, w tym realizował nałożone przez Wojewodę (...) obowiązki w sposób rzetelny (co nie było kwestionowane przez pozwanego). Sytuacja finansowa powoda jest przy tym niekorzystna (co także nie było przedmiotem sporu), czego wyrazem było zwolnienie powoda od opłaty od pozwu ponad 5.000 zł, podczas gdy cała opłata wynosiła 200.000 zł. Sąd wziął też pod uwagę to, że koszty procesu po stronie pozwanego ograniczają się jedynie do kosztów zastępstwa prawnego, przy czym czynności pełnomocnika pozwanego ograniczały się do złożenia odpowiedzi na pozew – sporządzonej w sposób niezwykle rzetelny i kompleksowy – i wzięcia udziału w jednym terminie rozprawy, na którym nie przeprowadzano żadnych dowodów i po którym ogłoszony został wyrok. Zasady współżycia społecznego, zdaniem Sądu, przemawiały za tym, aby – mając na uwadze powyższe okoliczności – nie wkładać dodatkowo na powoda obowiązku pokrycia kosztów procesu strony pozwanej.

sędzia Agnieszka Nakwaska-Szczepkowska