Wyrok - III SA/Kr 1185/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 26 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). |Sygn. akt III SA/Kr 1185/25 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 marca 2026 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.), Sędzia: WSA Waldemar Michaldo, Protokolant: Specjalista Renata Trojnar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 roku, sprawy ze skargi J.P., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia 7 lipca 2025 roku nr SKO.Dr/4122/297/2024, wUchylono zaskarżoną decyzję. Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). |Sygn. akt III SA/Kr 1185/25 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 marca 2026 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.), Sędzia: WSA Waldemar Michaldo, Protokolant: Specjalista Renata Trojnar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 roku, sprawy ze skargi J.P., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia 7 lipca 2025 roku nr SKO.Dr/4122/297/2024, w
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Jarosław Wiśniewski
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (12)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 7 lipca 2025 r. nr SKO.Dr/4122/297/2024 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia 14 października 2024 r. nr 27/P/GK/KZ/SGT/24/ZDMK ustalającą i nakładającą na J.P. (dalej: Strona, Skarżący) karę pieniężną w wysokości 10.783 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] w K. (kategoria drogi: powiatowa, działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]) przez umieszczenie ogrodzenia trwałego, w dniach od 24 lutego 2022 r. do 13 listopada 2022 r.Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.Zawiadomieniem z dnia 18 marca 2022 r. Prezydent wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie – bez zezwolenia zarządcy drogi – pasa drogowego drogi publicznej ul. [...], przez ustawienie ogrodzenia trwałego wzdłuż działek [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] . Powyższe zawiadomienie zostało skierowane do właściciela ww. nieruchomości: dz. [...], [...], [...] i [...], z których terenu został zagrodzony pas drogowy ul. [...] w K., w konsekwencji uznanego za stronę postępowania. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone stronie w dniu 24 marca 2022 r.Przesłankami do wszczęcia postępowania było ustalenie:- w wyniku prac związanych z określaniem pasa drogowego drogi publicznej o kategorii powiatowej - ul. [...], że granica pasa drogowego tej drogi publicznej na przedmiotowym odcinku wzdłuż działek nr [...], [...], [...] i [...] biegnie na południowy zachód i dalej na zachód wzdłuż granicy ewidencyjnej pomiędzy działką [...] i [...] ;- że ujawnione zajęcie pasa drogowego drogi publicznej - ul. [...] na przedmiotowym odcinku nie zostało poprzedzone wymaganym zezwoleniem zarządcy drogi;- że ujawnione zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, tj. ul. [...] na przedmiotowym odcinku nastąpiło na zasadzie wyłączności na cele niekomercyjne, a właściciel nieruchomości oznaczonych jako działki [...], [...], [...] i [...] – nie uzyskał koniecznego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego;- że ul. [...] w K. na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz.U. z 1986 r. nr 35 poz. 179), została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, a obecnie – zgodnie z dyspozycją art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. nr 133 poz. 872; dalej: Przepisy wprowadzające) – posiada kategorię drogi powiatowej;- w wyniku kontroli terenowej przeprowadzonej w dniu 24 lutego 2022 r., że ogrodzenie jest zlokalizowane w sposób odmienny, niż ujawnione na mapie zasadniczej dostępnej w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i zajmuje pas drogowy.W trakcie postępowania przesłuchiwana w dniu 28 lipca 2022 r. Strona oświadczyła, iż jest posiadaczem (właścicielem) przedmiotowego ogrodzenia usytuowanego wzdłuż działek nr [...], [...], [...] i [...] od strony drogi publicznej ul. [...]. Korzystającymi z części działki nr [...] znajdującej się pomiędzy granicą ewidencyjną ww. działek [...], [...], [...] i [...], a ogrodzeniem usytuowanym od strony drogi publicznej ul. [...], są według Strony mieszkańcy K. Przedmiotowe ogrodzenie zostało postawione wzdłuż ww. działek od strony drogi publicznej ul. [...] od 1960 r., w miejsce starego ogrodzenia, na zalecenie Zarządu Dróg w 2016 r. w związku ze Światowymi Dniami Młodzieży. Korzystanie przez aktualnego posiadacza ogrodzenia z części działki nr [...] znajdującej się pomiędzy granicą ewidencyjną ww. działek [...], [...], [...] i [...], a ogrodzeniem usytuowanym od strony drogi publicznej ul. [...], ma miejsce od 2000 r., tj. momentu otrzymania spadku przez stronę. Sporna część nieruchomości oznaczonej w operacie ewid. jako działka nr [...] , znajdująca się pomiędzy granicą ww. działek [...], [...], [...] i [...] a ogrodzeniem usytuowanym od strony drogi publicznej ul. [...] w K., jest porośnięta krzewami (cisy), chroniąc powietrze.W dniach 28 lipca 2022 r. i 15 września 2022 r. zostały geodezyjnie wyznaczone punkty graniczne oraz dokonano pomiaru obiektów topograficznych zagospodarowanego terenu. Z przeprowadzonych czynności mających na celu wyznaczenie punktów granicznych działki nr [...] geodeta uprawniony (nr [...]) sporządził mapę zajętości terenu, na której wkreślił zgodnie z legendą linią przerywaną przebieg pasa drogowego drogi publicznej ul. [...], granicę ewidencyjną, przebieg ogrodzenia trwałego oraz wyznaczył powierzchnię zajęcia pasa drogowego w wyniku umieszczenia ogrodzenia trwałego. Przebieg pasa drogowego był spójny z przebiegiem granicy ewidencyjnej. Na mapie przedstawiono przebieg ogrodzenia trwałego oraz granice ewidencyjne, które wykreślono w sposób zgodny z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 lipca 2021 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej. Zgodnie z powstałą mapą zajętości terenu, na której wykazana została kolizja obiektu (ogrodzenia trwałego) z przebiegiem pasa drogowego, geodeta wykazał zajęcie pasa drogowego na powierzchni 82 m2.Podczas czynności wyznaczenia znaków granicznych w dniu 15 września 2022 r. przy udziale Strony dokonano oględzin nieruchomości, w trakcie których wykonano dokumentację fotograficzną.Podczas czynności Strona ponownie złożyła oświadczenie do protokołu oględzin, iż ogrodzenie zostało zmodernizowane na pisemne zalecenie Zarządu Dróg Miejskich Krakowa w dniu rozpoczęcia Światowych Dni Młodzieży w 2016 r.W dniu 14 listopada 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Strony o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego ul. [...] w K. na powierzchni 82 m2.Pismem z dnia 30 listopada 2022 r. Strona zawnioskowała o umorzenie opłaty karnej i przedstawiła pismo z dnia 24 marca 2016 r. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie którego miała zostać zobowiązana do skutecznego i prawidłowego zabezpieczenia nieruchomości ogrodzeniem terenu, ze względu na zły stan techniczny.Kolejno Prezydent decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r. nr 46/P/GK/KZ/MS/22/ZDMK ustalił i nałożył na Stronę karę w wysokości 74.907 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi ww. pasa drogowego ulicy [...], przy czym termin obliczenia kary ustalono od dnia 27 lipca 2016 r. do 14 listopada 2022 r., tj. do dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej.W piśmie z dnia 30 kwietnia 2024 r. p.o. Kierownika Wydziału Udostępniania Nieruchomości Drogowych i Czynności Zachowawczych Zarządu Dróg Miasta Krakowa, z upoważnienia Prezydenta Miasta, zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta z dnia 7 grudnia 2022 r.Decyzją z dnia 15 lipca 2024 r. SKO.Dr/4122/162/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło z urzędu nieważność ww. decyzji z 7 grudnia 2022 r., uzasadniając to błędnym wskazaniem terminu naliczenia kary przez podanie dwóch różnych przedziałów czasowych. Kolegium podało, że za początkową datę naliczenia kary należało przyjąć dzień pierwszych czynności dokonanych w sprawie, tj. 24 lutego 2022 r., gdyż to w tym dniu ujawniono zajęcie pasa drogowego.Następnie Prezydent decyzją z dnia 14 października 2024 r. nr 27/P/GK/KZ/SGT/24/ZDMK ustalił i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10.783 zł, jak opisano na wstępie. Organ I instancji zastosował wysokość stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego przyjętą w uchwale Rady Miasta Krakowa nr XXX/789/19 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2020 r., poz. 7324; dalej: uchwała). W uchwale tej ustalono w § 6 ust. 1 pkt 9 stawkę za zajęcie pasa drogi powiatowej (jaką jest ul. [...] ) na cele niekomercyjne w wysokości 0,05 zł / m2 / 1 dzień. Wysokość kary stanowiła iloczyn 10 - krotności stawki za zajęcie 1 m2 pasa drogowego drogi publicznej kategorii powiatowej, tj. 0,05 zł, powierzchni zajęcia, tj. 82 m2 oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego, za które może być wymierzona stosowna opłata, tj. 263 dni.Prezydent w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał m.in., że dowody zebrane w postępowaniu jednoznacznie wykazywały, iż Strona zajmowała pas drogowy drogi publicznej przy ul. [...] w K., wzdłuż działek [...], [...], [...] i [...], bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi i stan ten nie uległ zmianie do dnia 13 listopada 2022 r. (w dniu następnym wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego).Prezydent stwierdził, że w sprawie nie miał zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.; dalej: u.d.p.), gdyż na dzień wejścia w życie ustawy, jak również zaliczenia ul. [...] w K. do kategorii dróg powiatowych, dany obiekt – niezwiązany z gospodarką drogową – nie istniał w pasie drogowym. Z porównania istniejącej dokumentacji geodezyjnej z przed i po pomiarach geodezyjnych z wyznaczenia znaków granicznych wykonanych w dniu 28 lipca 2022 r. wynika zdaniem organu I instancji, że przedmiotowe ogrodzenie nie zostało posadowione w miejsce starego ogrodzenia z 1960 r. Zgodnie z oświadczeniem strony przedmiotowe ogrodzenie powstało w 2016 r.Prezydent zwrócił uwagę, że przeprowadzona kwerenda dostępnych rejestrów nie ujawniła jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez Zarząd Dróg do strony, na podstawie której Strona zostałaby zobowiązana do jakichkolwiek prac związanych z przedmiotowym ogrodzeniem. Strona także nie przedstawiła rzekomego pisemnego zalecenia Zarządu Dróg.Końcowo organ I instancji wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 889 ze zm.; dalej: K.p.a.), podnosząc że umieszczenie ogrodzenia trwałego wzdłuż działek nr [...], [...], [...] i [...] bez zezwolenia zarządcy drogi nie miało charakteru incydentalnego, lecz długotrwały, oraz dopiero w dniu 14 listopada 2022 r. Strona podjęła działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (wystąpiła z wnioskiem do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej przy ul. [...] na powierzchni 82 m2).W odwołaniu od ww. decyzji Prezydenta z dnia 14 października 2024 r. Strona zarzuciła naruszenie:- art. 38 ust. 1 i 2 u.d.p, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu i przyjęciu, że zgoda zarządcy drogi, na którą powoływał się odwołujący na przebudowę ogrodzenia, nie była zgodą, o jakiej mowa w ust. 2 ww. przepisu;- art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., a także art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające na nieustaleniu własności gruntu, na którym znajdowało się ogrodzenie i tym samym niewłaściwe ustalenie granic pasa drogowego drogi powiatowej, ewentualnie brak zawieszenia postępowania w związku z wystąpieniem zagadnienia wstępnego, zależącego od rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd;- art. 189f w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na braku przeanalizowania przesłanek zastosowania do odstąpienia od naliczenia kary w stanie faktycznym sprawy i niewyjaśnieniu okoliczności, na których organ oparł się, odmawiając zastosowania ww. przepisu.W uzasadnieniu zarzutów odwołania Strona ponownie podniosła, że przebudowa istniejącego od lat 60 tych XX wieku ogrodzenia miała miejsce za zgodą zarządcy drogi. Strona zarzuciła organowi, że nie wyjaśnił, dlaczego nie uznał działania Strony za przebudowę wcześniejszego ogrodzenia (czyli budowy nowego urządzenia o tej samej funkcji), poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że było w innym miejscu. Strona spełniła jedyną przesłankę, o której mowa w art. 38 u.d.p., jaką jest zgoda zarządcy drogi, którą strona otrzymała.W kwestii zarzutu nieustalenia własności gruntu, na którym znajdowało się ogrodzenie, Strona podniosła, że w poprzednich decyzjach w tej sprawie organ I instancji wskazywał, że przedmiotowa działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Z kolei zgodnie z art. 2a u.d.p. drogi powiatowe stanowią własność właściwego samorządu powiatu. Brak własności drogi na rzecz powiatu i uregulowanie tego stanu wymagał wydania właściwej decyzji przez wojewodę w trybie Przepisów wprowadzających (art. 60 ust. 1 i 3 tej ustawy), bez której nie ma możliwości ustalenia własności gruntu oraz ustalenia, czy mamy do czynienia z pasem drogowym, gdyż pas drogowy musi być przedmiotem odrębnej własności w porównaniu z działkami z nim graniczącymi.W tym kontekście Strona powołała się na wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 86/08, WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1294/13 oraz NSA z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 300/12.Z kolei brak decyzji z art. 60 ust. 3 Przepisów wprowadzających stanowił zdaniem Strony obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.W kontekście zaś zarzutu braku przeanalizowania przesłanek do zastosowania odstąpienia od naliczenia kary Strona argumentowała, że w samym uzasadnieniu decyzji organ wskazywał, że zajęcie pasa nie miało charakteru komercyjnego, że urządzenie nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla ruchu, że strona współpracowała z organem, będąc na oględzinach i wyjaśniała w wielu pismach motywy sprawy, którymi były dla strony między innymi dbałość o porządek i wspólne dobro.Strona wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w całości i umorzenie postępowania albo wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, na podstawie art. 189f K.p.a.Opisaną na wstępie decyzją z 7 lipca 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta z dnia 14 października 2024 r., uznając zasadność nałożenia kary pieniężnej w związku z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i prawidłowość nałożenia jej na Stronę w określonej wysokości (10.783 zł).Za podstawę rozstrzygnięcia Kolegium przyjęło art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że w sprawie prawidłowo udokumentowano okoliczności zajęcia – bez zezwolenia zarządcy drogi – pasa drogowego przez ustawione przez Stronę ogrodzenie (o powierzchni zajętej: 82 m2), zlokalizowane w pasie drogowym ul. [...] (działka nr [...] wzdłuż działek o nr [...], [...], [...] i [...]), stanowiących własność Strony.Zdaniem organu II instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego zostały wyciągnięte prawidłowe wnioski w zakresie określenia powierzchni zajęcia pasa drogowego, okresu, w którym to nastąpiło oraz podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego.Kolegium stwierdziło prawidłowość przeprowadzenia postępowania, w wyniku którego wymierzono karę pieniężną. Potwierdziło, że Stronie zapewniono możliwość wzięcia udziału w postępowaniu i zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.Według organu II instancji nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 189f § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., z uwagi na to, że zajęcie pasa drogowego było niewątpliwe i długotrwałe, nie można mówić o znikomej wadze naruszenia prawa. Nie znalazły pokrycia w dokumentach twierdzenia Strony, która oparła swoje stanowisko na konieczności zabezpieczenia terenu według instrukcji Zarządu Dróg. Ponadto Strona korzystała w sposób wyłączny z terenu pasa drogowego, który zaanektowany został poprzez ustawienie ogrodzenia na terenie działki nr [...] , czerpiąc z tego tytułu korzyści.Organ odwoławczy stwierdził również, że nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 189f § 2 K.p.a., gdyż w sytuacji zastosowania tego ostatniego przepisu cele wychowawcze i prewencyjne administracyjnej kary pieniężnej za omawiany delikt administracyjny nie zostałyby osiągnięte, a wręcz przeciwnie – odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zniweczyłoby prewencyjne i stymulacyjne cele kary.W skardze na ww. decyzję Kolegium z 7 lipca 2025 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie Skarżący zarzucił w pierwszej kolejności naruszenie art. 2a ust. 2 u.d.p., twierdząc, że ulica [...] w K. nie stanowiła własności powiatu i jest własnością Skarbu Państwa. W związku z tym nie może być uznawana za pas drogowy drogi powiatowej. W ocenie Skarżącego bez uregulowania własności gruntu pas drogowy nie może zaistnieć, a w związku z tym nie można prawidłowo nałożyć kary pieniężnej.Skarżący podkreślił, że skoro z ustaleń dokonanych we wcześniejszych rozstrzygnięciach organów wynikało, że przedmiotowa działka nr [...] , przy której usytuowane jest ogrodzenie, stanowi własność Skarbu Państwa, to organ mając tą świadomość powinien był ustalić, czy została ona skutecznie przekazana na własność powiatu w trybie art. 60 ust. 1 i 3 Przepisy wprowadzających, tj. w drodze stwierdzenia przez wojewodę w decyzji administracyjnej nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu administracyjnego.Brak takiej decyzji uniemożliwia zdaniem Skarżącego uznanie, że powiat jest właścicielem spornego gruntu, a w konsekwencji, że istnieje pas drogowy drogi powiatowej w tym miejscu. W tej sytuacji organy obu instancji powinny skorzystać z instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. wojewodę w zakresie stwierdzenia nabycia mienia.Dodatkowo Skarżący podniósł, że nawet przy hipotetycznym uznaniu, że grunt stanowi pas drogowy, organ odwoławczy w sposób arbitralny odmówił zastosowania art. 189f K.p.a. Organ nie przeanalizował przesłanek odstąpienia od nałożenia kary w sposób rzetelny, mimo że działanie miało charakter niekomercyjny, współpraca z organem była aktywna, a cel działań – porządek, bezpieczeństwo, dobro wspólne – zasługują na łagodniejsze potraktowanie.W oparciu o powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania albo wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 146 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.Przeprowadzona przez Sąd w granicach tak określonej kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja, jako wadliwa, musi podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, choć nie w uwzględnieniu podniesionych w niej zarzutów.Istota sporu w sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie zajęcia – bez zezwolenia zarządcy drogi – pasa drogowego przez ustawione (przez Skarżącego) ogrodzenie zlokalizowane w pasie drogowym ul. [...] (działki nr [...] ) wzdłuż działek o nr [...], [...], [...] i [...], stanowiących własność Skarżącego, a w konsekwencji takiego stwierdzenia, na wymierzenie określonej kary pieniężnej.Stosownie do art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.).Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy, wymierza on w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 przepisu art. 40 u.d.p. (ust. 12 pkt 1 art. 40 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (ust. 4 art. 40).Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (ust. 5 art. 40).Wreszcie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2 albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6 art. 40).W świetle powołanej regulacji nie budziło wątpliwości między stronami, że nałożenie kary pieniężnej jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ ustali, że doszło do zajęcia pasa drogowego oraz że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez uprzednio uzyskanego zezwolenia. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi przy tym zostać poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że urządzenie obce zostało umieszczone właśnie w tym pasie.Definicja pasa drogowego zawarta jest w art. 4 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym "pas drogowy" to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z kolei według art. 4 pkt 2 u.d.p. "droga", to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sprawach dotyczących wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, ustalenia faktyczne w zakresie przebiegu granic pasa drogowego, granic i powierzchni obszaru zajęcia pasa, podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie oraz okresu zajęcia, muszą być precyzyjne i pewne, w tym oparte na wiarygodnym materiale dowodowym, szczególnie w zakresie urzędowego wykazania granic pasa drogowego, utrwalonej geodezyjnie i kartograficznie lokalizacji obiektu zajmującego pas oraz weryfikowalnego obliczenia powierzchni zajęcia (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt II GSK 199/21 - powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).W judykaturze NSA podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje się najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1626/2). W dokumencie tym znajdują się dane techniczne drogi, w tym dane odnoszące się do pasa drogowego, które są wiadomościami wyjściowymi do oznaczenia granic pasa drogowego na określonym odcinku drogi. Nie są one jedynymi danymi dającymi podstawę do wyznaczenia granic pasa drogowego, ale są niezbędne do tego, by w konkretnym odcinku drogi organ prowadzący postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego mógł prawidłowo wykazać, że doszło do zajęcia pasa.Należy tu przypomnieć, że zgodnie z art. 133 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne. Orzekanie przez sąd administracyjny jest możliwe tylko na podstawie całości akt sprawy, co związane jest z tym, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń faktycznych we własnym zakresie, a tylko bada, czy dokonane przez organy administracji ustalenia odpowiadają prawu. Sąd również nie ma obowiązku wzywania organu o uzupełnienie akt.Obowiązek organu został wyartykułowany w art. 54 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Co istotne w niniejszej sprawie, wskazane przepisy P.p.s.a. nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ. Wyjątkowo jedynie dopuszczalne jest uzupełnienie postępowania dodatkowymi istotnymi dowodami w zakresie wyznaczonym w art. 106 P.p.s.a. Sąd w sytuacji dostrzeżenia brakujących w aktach dokumentów powinien wezwać organ do ich nadesłania, tylko wówczas, gdy z lektury akt wynika, iż zgromadzony został pełny materiał dowodowy, lecz nie przesłano sądowi kompletnych akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 1231/05).Tymczasem w przekazanych Sądowi aktach sprawy brakuje podstawowych dowodów potwierdzających twierdzenia organu o zajęciu pasa drogowego, mianowicie rastrów map zasadniczych z 2004 r. i 2010 r. oraz mapy z przebiegiem pasa drogowego ul. [...] na przedmiotowym odcinku, wygenerowanej z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, która jest cyfrowym rozwinięciem książki drogi (s. 3 i 4 decyzji I instancji, s. 4 decyzji II instancji).Zatem podstawowego twierdzenia Kolegium, że każdy z 82 m2 stwierdzonego obszaru zajętości znajduje się w części pasa drogowego odgrodzonego ogrodzeniem przez Skarżącego, Sąd nie mógł rzetelnie zweryfikować w oparciu o zgromadzony przez organ materiał dowodowy.Z przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych sprawy nie wynika również, by Kolegium rozpoznając sprawę w II instancji dysponowało wymienionymi powyżej dowodami.Warto tu przypomnieć, że stosownie do art. 7 K.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.Naruszenie powyższych przepisów prowadzi również w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 K.p.a.). Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 K.p.a.). Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja aktu, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zauważyć należy, że wymogi zebrania, rozpatrzenia materiału dowodowego oraz sporządzenia prawidłowego uzasadnienia ma znaczenie nie tylko dla stron postępowania, które mają prawo wiedzieć, czym kierował się organ administracji publicznej przy załatwianiu ich sprawy, ale również dla sądu administracyjnego, którego zadaniem jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem. Jest przy tym oczywiste, że w ramach sądowej kontroli badaniu podlega również to, czy ustalenia organu znajdują dostateczne oparcie w zebranym materiale dowodowym w sposób wyczerpujący. Bez kompletnych akt sprawy, w tym wszystkich dowodów, na których organy administracji publicznej poczyniły ustalenia faktyczne, nie jest np. możliwe stwierdzenie, czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów, wynikających z art. 80 K.p.a., a zatem czy ustalenia nie są arbitralne i dowolne. Okoliczności wynikające z dokumentów znajdujących się poza aktami sprawy co do zasady nie mogą zatem być uznane za udowodnione, o ile nie chodzi o fakty powszechnie znane bądź znane organowi z urzędu (art. 77 § 4 K.p.a.).Powyższe oznacza, że Kolegium naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 15 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., ponieważ nie dysponowało dowodami, które były wymagane do prawidłowego przeprowadzenia, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a to już stanowi podstawę uchylenia decyzji.W konsekwencji ustalenie organu II instancji, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie zajęcia 82 m2 pasa drogowego przez ustawienie ogrodzenia zlokalizowanego w pasie drogowym ul. [...] (działki nr [...] ) wzdłuż działek o nr [...], [...], [...] i [...], stanowiących własność Skarżącego, okazało się przedwczesne. W konsekwencji ustalony stan faktyczny nie pozwalał też na wymierzenie określonej kary pieniężnej.Skoro organy wprost powołały się na ww. brakujące w aktach dowody, jako niewystarczające Sąd stwierdził w tej sytuacji powołanie się przez Kolegium na wyniki czynności geodety.Na marginesie Sąd wskazuje, że oświadczenie Skarżącego do protokołu oględzin nieruchomości, że omawiane ogrodzenie zostało zmodernizowane na pisemne zalecenie Zarządu Dróg Miejskich Krakowa w dniu rozpoczęcia Światowych Dni Młodzieży w 2016 r., mimo czynnego udziału strony w postępowaniu, prawidłowo nie zostało pozytywnie zweryfikowane przez organ. Skarżący nie przedłożył owego pisemnego zalecenia Zarządu Dróg. Organy obu instancji trafnie w tym zakresie wyjaśniły, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 marca 2016 r. przedłożone przez Skarżącego do akt sprawy, dotyczyło wezwania do usunięcia nieprawidłowości (ubytków i zniszczeń elewacji) oraz prawidłowego zabezpieczenia ogrodzenia terenu nieruchomości w zakresie zabezpieczenia obiektu nieużytkowanego, wyłącznie na działce nr [...], przed dostępem osób trzecich do jego wnętrza oraz uszkodzeń mogących stanowić zagrożenie dla osób przebywających w jego otoczeniu.Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w skardze do Sądu, a podnoszonego przez Skarżącego również wcześniej, jakoby organ nie dokonał zbadania kwestii własnościowej ul. [...] w K., jako fundamentalnej dla sprawy, tj. nie określił, czy jest to droga powiatowa, czy droga należąca do Skarbu Państwa, Sąd stwierdza, że zagadnienie to zostało jednoznacznie ustalone już przez organ I instancji, poprzez wyraźne wskazanie, że ul. [...] w K. na podstawie ww. rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg (...) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, a obecnie – zgodnie z dyspozycją art. 103 Przepisów wprowadzających – posiada kategorię drogi powiatowej.Nawet brak wydania deklaratoryjnej decyzji Wojewody z art. 60 ust. 3 Przepisów wprowadzających, nie zmienia skutku, który wystąpił ex lege w chwili wejścia w życie ustawy. W myśl bowiem art. 73 Przepisów wprowadzających, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nie budziło przy tym wątpliwości w sprawie, że zarządcą ul. [...] jest Zarząd Dróg Miasta Krakowa (miasto na prawach powiatu).Nota bene, wydanie ww. decyzji deklaratoryjnej mogłoby przy okazji ostatecznie i jednoznacznie wskazać na granice pasa drogowego.Wobec powyższych braków i mankamentów zaskarżonej decyzji, przedwczesny byłoby wypowiadanie się przez Sąd w kwestii przesłanek odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f K.p.a.Końcowo Sąd wskazuje że z akt sprawy wynika, iż zarządca drogi akceptuje przynajmniej w części postępowanie i argumentację Skarżącego, czego dobitnym dowodem jest fakt skutecznego wniesienia przez p.o. Kierownika Wydziału Udostępniania Nieruchomości Drogowych i Czynności Zachowawczych Zarządu Dróg Miasta Krakowa, z upoważnienia Prezydenta Miasta wniosku z dnia 30 kwietnia 2024 r. o stwierdzenie nieważności pierwotnie wydanej decyzji Prezydenta z dnia 7 grudnia 2022 r., na korzyść Skarżącego.Podsumowując, Sąd wskazuje, że opisane powyżej nieprawidłowości w pełni uzasadniają ocenę, że organ II instancji przeprowadził postępowanie odwoławcze z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a., z którego wynika, że rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi wszak na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Ponadto, jak wskazano już wcześniej, wydając rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym organ nie może opierać się na przypuszczeniach, ale na jednoznacznie ustalonych okolicznościach stanu faktycznego. Fakty nie objęte materiałem dowodowym nie mogą być podstawą wydania decyzji administracyjnej, chyba że - jak to wynika z cyt. już art. 77 § 4 K.p.a. - są to fakty powszechnie znane lub znane organowi z urzędu.Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. W szczególności organ II instancji dokona ustaleń powołując się na mapy i pozostałą dokumentację drogi zgromadzone w aktach sprawy.Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 323,00 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.Sąd zwrócił też Skarżącemu nadpłacony wpis w pkt III wyroku w kwocie 108,00 zł na podstawie art. 225 P.p.s.a..